論我國能源法的立法目的
——兼評2020 年《能源法（征求意見稿）》第一條

陳倩

（上海財經大學法學院，上海 200433）

引言

2020 年9 月習近平總書記在第75 屆聯合國大會上提出“雙碳”目標[1]；2021 年國務院政府工作報告指出，要制定2030 年前二氧化碳排放達峰行動方案[2]；2021 年3 月習近平總書記主持召開中央財經委員會第九次會議，將碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局，明確了“雙碳”目標的工作定位[3]。2021年3 月《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”規劃綱要》）明確提出要“構建現代能源體系”，這對我國實現碳達峰目標和碳中和愿景具有重要意義。目前我國的能源法律制度雖已初成體系，但該領域的基礎性法律卻遲遲未能出臺。2014 年，習近平總書記就推進能源制度改革提出“四個革命、一個合作”①“四個革命、一個合作”指能源生產革命、能源消費革命、能源技術革命、能源體制革命和能源國際合作。習近平總書記在2014 年的中央財經領導小組第六次會議中，就推動能源生產和消費革命提出了五點要求：推動能源消費革命，抑制不合理能源消費；推動能源供給革命，建立多元供應體系；推動能源技術革命，帶動產業升級；推動能源體制革命，打通能源發展快車道；全方位加強國際合作，實現開放條件下的能源安全。的能源發展新戰略，為推動能源法出臺，促進能源治理體系和治理能力現代化提供了科學指導。自2006 年能源法的研究起草工作開展以來，《能源法（送審稿-征求意見稿）》②國家能源領導小組辦公室等組織起草的《能源法（征求意見稿）》于2007 年12 月1 日第一次向社會各界公布，并征求意見。為與2020 年4 月10 日第二次向社會公布的《能源法（征求意見稿》）相區別，本文將第一次公布的《能源法（征求意見稿）》稱為“《能源法（送審稿-征求意見稿）》”。第一次向社會公開征求意見，2020 年4 月10 日國家發展改革委、國家能源局再次向社會征求意見，這是我國能源立法取得的重大進展。作為助力實現碳達峰目標和碳中和愿景的重要制度保障，能源法的出臺更具必要性和緊迫性。但就《能源法（征求意見稿）》的法律文本來看，第一條所確立的立法目的并不能為完全發揮其統攝能源法律制度的功能，無法對現代能源體系建設提供有效的價值指引。

1 《能源法（征求意見稿）》立法目的條款之檢視

1.1 促進能源高質量發展

與2007 年《能源法（送審稿-征求意見稿）》中規定的立法目的③2007 年《能源法（送審稿-征求意見稿）》規定：“為了規范能源開發利用和管理行為，構建穩定、經濟、清潔、可持續的能源供應及服務體系，提高能源效率，保障能源安全，推動資源節約型和環境友好型社會建設，促進能源與經濟社會的協調發展，制定本法。”相比，2020 年《能源法（征求意見稿）》第一條放棄了能源供應、環境保護和可持續發展的表述，取而代之的是“促進能源高質量發展”。對于何為“能源高質量發展”，是指能源產業、能源行業的發展？還是能源戰略、政策的發展？或者是能源法律體系的發展？其含義并不明確，且指向性不強。如果不對此進行界定，則只能將該項表述理解為政治宣示，無法作為立法目的予以確立。相關國家層面的文件中雖有提及“能源高質量發展”[4]“可再生能源高質量發展”[5]，但并未對此做進一步解釋。

環境單行法的立法目的條款設置無非兩種，以保護環境和人體健康為目的的“一元論”，或在此基礎上將經濟和社會發展納入立法目的的“二元論”。就當前我國的環境法律而言，無論是污染防治法還是自然資源單行法，其目的條款大多將“經濟發展”作為立法目的，見表1（僅列典型，非完全列舉）。

表1 污染防治法和自然資源單行法的立法目的

環境法立法目的“二元論”是以促進經濟社會的發展為主要特征的。在我國的能源單行法中，《煤炭法》和《電力法》分別將“煤炭行業發展”和“電力事業發展”規定為目的，《可再生能源法》和《節約能源法》則以實現“經濟社會的可持續發展”為目的。那么，《能源法（征求意見稿）》第一條規定的“促進能源高質量發展”能否理解為“二元論”中作為最終目的的“促進經濟社會持續發展”？

在與《能源法（征求意見稿）》一并公布的《起草說明》①《起草說明》全稱為《〈中華人民共和國能源法（征求意見稿）〉起草說明》。中論述了制定能源法的必要性，其中多次提到“能源高質量發展”。從對“能源高質量發展”的描述和限定來看，其涵義依然可以作不同解釋，在宏觀層面理解，即指能源產業、能源行業的發展，或能源戰略、政策的發展；于微觀層面解釋，“能源高質量發展”就會限縮至能源的開發利用領域。根據《能源法（征求意見稿）》第三條規定的能源戰略和體系，將“促進能源高質量發展”作宏觀層面的理解是具有解釋力的，最終指向的是實現經濟社會的持續發展，即《能源法（征求意見稿）》中開發利用和監督管理、能源安全、能源結構、能源效率的目的條款是直接目的，“促進能源高質量發展”是最終目的，由此，前一層次的目的與后一層次的目的才具有遞進關系。

1.2 規范能源開發利用和監督管理

“規范能源開發利用和監督管理”指向的是具體管理層面的內容，該類型的制度規范已經在各單行能源法律中予以確立，如果將首要立法目的定位在能源的開發利用，則會與單行能源法律出現沖突、重疊的現象。而且將“規范能源開發利用和監督管理”寫入能源法的立法目的，在操作上也難以進行，既不能過于具體來擠占單行能源法律的立法空間，也不能過于抽象而流于形式。根據《能源法（征求意見稿）》第二條第二款，能源法原則上對能源開發利用及監督管理的規定優先適用，但在我國立法體系中，能源法尚不能被認為是基本法，該條規定很容易被肢解，法律對類似上述能源規劃的規定等其他沖突也無法進行協調。此外，《能源法（征求意見稿）》的每一章制度規定都提煉了具體條款列入總則，導致總則與分則重復過多、缺乏整合，法律定位不清晰和立法目的條款設置不合理是其直接誘因。

如果能源法以“規范能源開發利用和監督管理”為立法目的，則意味著能源法與其他能源單行法是同一位階的法，而《起草說明》在制定能源法必要性的說明中明確指出，能源法是在能源基礎性法律缺位的情況下制定的，立法者的意向顯然是將能源法置于較其他單行能源法更高的法律位階，從這個角度來看，“規范能源開發利用和監督管理”作為立法目的也不妥當。

1.3 保障能源安全，優化能源結構，提高能源效率

能源安全、能源結構和能源效率并非同一層面的三個要素，能源安全顯然是更高階的價值，往往關乎一國的主權安全、政治安全、經濟安全等。《能源法（征求意見稿）》第六章設專章強調了能源安全，第四條、第三十二條也專門規定了優化能源結構的相關內容，但對能源效率并沒有直接的條文予以體現。《能源法（送審稿-征求意見稿）》中設計了6 處涉及“能源效率”的條款，但在《能源法（征求意見稿）》中除了第一條，通篇未出現能源效率的字樣，僅在第八條和第十八條的“活動規范”和“節約能源”中提到了“提高能源利用效率”和“控制能源消費總量”。提高能源效率是我國走出高能耗，低產出困境的必由之路，也是實現能源可持續發展不可忽視的考量因素，目前的立法對能源效率重視不足。

2 設立立法目的之先決條件：明確能源法的法律位階

2.1 能源法定位之爭

能源法的法律位階決定了能源法的立法模式、價值選擇以及能源法與其他法律，包括能源領域內部規范和外部規范的關系。關于能源法在能源法律體系中處于何種地位的問題，學界對此尚未形成統一意見，大致有如下三種觀點：

第一種觀點將能源法視為能源領域的基礎性法律或基本法，葉榮泗將其形象地描述為“一梁七柱眾支撐”之“梁”，即能源法作為頂梁，起統領作用[6]；肖國興等學者認為能源法是能源基本法，應納入與傳統六法并列的“其他的基本法律”之中[7,8]。能源法是在各單行能源法現行有效的情況下制定的，認為能源法是基礎性法或基本法，彌補了該領域基礎法律缺位的狀況。

第二種觀點認為能源法是框架性的政策法，僅對能源戰略和規劃做籠統規定。這種定位會將本來就空洞的能源政策推向更抽象的范疇，導致以指導意見為主的法無法落地，現存的能源管理體制和能源市場方面存在的諸多問題依然無法解決。

第三種觀點認為能源法是綜合法，主要對全局性問題和單行能源法不予調整的問題加以規范，具有協調、拾遺補闕的作用[9]。美國《能源政策法》（2005年）就是對現行單行能源法的集約化和系統化，綜合性立法需要對各能源法律制度進行有效整合，否則就會將我國能源法設計為政策法加實施條例的形式。從《能源法（征求意見稿）》的立法體例來看，目前采取的是綜合制度加能源流程的方案，深層法律意向依然是將其作為能源領域的基礎性法律或基本法來看待。

2.2 基礎性法律位階的確立

能源法到底是基本法還是基礎性法律，對立法目的的設置來說區別不大，但該問題與能源法內部體系的完善以及與外部其他法律的沖突解決密切相關，是必須要予以明確的重要問題。

基礎性法律當然區別于基本法，但我國的基本法概念目前只存在于學理層面。從形式要件來看，一般認為，由全國人民代表大會制定和修改的法律即為我國的基本法律，到目前為止，由全國人民代表大會制定和修改的基本法律并不是都屬于《立法法》所規定的“基本法律”的范疇，存在由全國人民代表大會制定和修改的，但不是基本法律的法，如《教育法》《兵役法》《工會法》等，因此，以制定和修改法律的機關確定法律位階的方式并不嚴謹。從實質要件來看，同一層級序列的法律必須具有統一的標準，基本法律要求從法律的性質和法律調整的內容兩個方面進行考量，具有僅次于憲法的重大性和全局性的特點。按照此種對法律進行分類、分領域進行定性的方法，將能源法視為該領域基本法的觀點依然難以證立，因為憲法的各個部分均沒有明確的可以將能源法歸入其中的領域。

如果將能源法定位為與其他單行能源法律平級層的法律，只起補充和細化的作用，與能源法的立法旨趣就會大相徑庭，也不符合我國建立現代能源體系的總體要求，能源法本身應當具有的統領、指導作用就無法充分發揮。而將能源法作為基礎性法律，有助于我國現代能源體系的建立。

3 設立立法目的之根本宗旨：以實現“雙碳”目標為價值指引

《巴黎協定》為促進溫室氣體的人為排放和吸收達到平衡，提出各個國家以國家自主貢獻的方式在國內采取減緩措施。到2019 年，已經有65 個國家和地區確認了碳中和目標[10]。德國的《氣候保護法》以法律形式確定了碳中和目標，并將可再生能源和能效作為能源轉型戰略的兩大支柱，實施“棄核”“棄煤”計劃。法國通過的《能源與氣候法案》也以立法的形式明確碳中和目標，將無碳氫能的推廣和發展作為國家戰略[11]。美國拜登政府為重塑世界能源統治地位，與特朗普政府采取了截然不同的氣候戰略，除了重返《巴黎協定》、強化多邊合作外，承諾美國到2050 年前實現凈零排放[12]。早在2015 年，中國就提出到2030年左右使二氧化碳的排放達到峰值，2020 年9 月習近平總書記更加負責地向世界承諾中國力爭在2030 年前實現碳達峰、2060 年前實現碳中和。《“十四五”規劃綱要》指出2035 年我國的愿景目標是碳排放達峰后穩中有降，2021 年習近平總書記進一步強調要把碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局，“雙碳”目標被列為我國2021 年的重點任務。

全球能源治理體系正在發生重大變革，轉變傳統能源治理模式必須將碳中和遠景目標內化于法律規范中，落實到制度措施里，以切實可行的能源策略應對氣候變化，而不僅僅將“雙碳”目標留在政策宣示的層面上。雖然我國長期以來宣傳的“節能減排”觀念已經深入人心，但通常意義上我們所講的“節能減排”并不包括“碳減排”，而是指主要污染物的減排，包括《節約能源法》在內的其他法律規定，也只能間接實現碳減排的目標，我國的環境立法體系中并未直接規定“碳減排”的相關制度或措施，現行的其他關于大氣污染物排放的標準中，尚無任何一個標準將二氧化碳列入大氣污染物范圍。我國的降碳工作雖已取得可觀的成績，但時間歷程較長，現在到第一階段碳達峰目標的實現不足十年時間，我國要盡快實現碳達峰和碳中和依然任重道遠。能源法的立法目的必須以實現“雙碳”目標為宗旨，推進能源治理體系和治理能力的現代化發展。

在“雙碳”目標下，能源法需要區分短期目標和長期目標，目前我國仍然處于高速發展階段，到2030年我國二氧化碳的排放量將達到峰值并不意味著此前階段的無節制排放，相反，碳達峰是檢驗我國能源綠色低碳轉型的標尺，能源低碳綠色轉型得越成功，我國應對氣候變化的能力就越強，國家自主承諾的減排目標就能夠越早實現。短期內是孕育和建設階段，實現碳達峰目標的時間緊、任務重，能源法需要以碳達峰目標為指引加快能源革命，主要包括：第一，優化能源結構，實現煤炭、石油、天然氣等化石能源產業的轉型，加大可再生能源產業規模化發展的投入，逐漸轉變能源結構以煤為主的現狀。第二，提高節能提效水平，調整能源消費結構，實現能源消費低碳化轉型，降低能源的消費總量，建立以碳強度控制為主、碳排放總量控制為輔的能源制度。第三，培育和規范能源市場，促進碳排放權市場化交易，統籌能源政策部署與能源市場化改革，防止清潔能源的溢價。第四，大力推動能源科技創新，提升生態系統的碳匯能力，尤其是森林碳匯的能力，實現蓄排結合；對二氧化碳分離、捕獲、運輸、儲存的全過程設立并加強風險預防及應急機制和監測監管機制。第五，強化公眾意識，調動社會力量支持并充分理解能源體制機制改革帶來的生活上的變動，加大國家、市場、社會的能源協同效應，如建立日本模式的氫能社會。長期來看，碳中和為能源法明確了長期的減排戰略，側重于鞏固和加強我國的能源制度，加速實現能源轉型。技術創新和業態發展是一個長期的過程，必須以先進有效的技術為支撐，俄羅斯為實現從資源依賴型國家向技術創新型能源強國的轉型，不斷更新和發展核工業技術，可見科技創新是能源發展的永恒課題。此外，還應當重視發展長期的富碳農業和碳循環產業；建立低碳城市；加強能源國際合作和國際碳市場的建設，將碳中和愿景具象化為細致的實施路徑。

4 能源法立法目的條款設置之路徑展開

4.1 從“理念”到“價值”再到“目的”

能源法立法目的條款設置就是在能源可持續發展理念的基礎上，抽象和提煉出一般化的能源法價值，再對其進行選擇和外化的過程，從而實現社會共識由實然—應然—實然的轉化。

4.1.1 能源可持續發展理念

可持續發展理念的形成是能源法律價值提煉的前提條件，是能源法價值體系區別于其他法律的指導原理。根據可持續發展的內涵，能源可持續發展應當包含以下幾個方面：能源公平；能源的可持續利用；能源與經濟、社會發展和環境的協調。

（1）能源公平。能源從開發端到消費端的公平實現具有變動性，核心在于對能源“公平使用”的權利，能源公平又包括能源代內公平和能源代際公平。代內公平是能源可持續發展的必要條件，能源代內公平在橫向領域涉及國家之間、跨國公司之間、國家和跨國公司之間等相關主體間的公平，以及國內區際之間，城市地區和農村地區之間的公平；縱向領域體現為能源所有者、服務提供者和能源消費者之間的公平。能源代際公平關注的是當代人與后代人對能源公平使用的權利，與發達國家相比，發展中國家欠缺為后代人保存和提供足夠的選擇、良好的質量和充分接觸和使用能源的能力和條件，因此發展中國家的任務依然是發展，可持續的發展才能維護后代人的根本權益。

（2）能源可持續利用。能源除了商品屬性外，還具有社會公共屬性，承載著重要的社會服務功能，不能完全市場化。在政府管制和自由市場共同發揮作用的情況下，為了保證能源供應的穩定性、持續性和有效性，需要貫徹可持續的能源利用理念。能源的可持續利用包含兩個重要概念：需要和限制。需要指社會與能源的供需關系，高速的社會發展與人類對能源的需求量是成正比的，在資源有限的前提下，能源策略以開源為主，即訴諸對新能源、可再生能源的開發和利用；限制指在勘探、開發和加工、轉換的過程中采取節流的策略，實行節約、高效的能源利用手段。

（3）能源與經濟、社會發展和環境相協調。能源的可持續發展不僅是對國家環境政策和能源戰略的體現，也是適用法律、維護法律的基本參照。能源開發利用與經濟、社會、環境的協調發展，即在保證能源資源承載能力的基礎上，尊重經濟規律、社會規律和生態環境規律，實現科學的能源法治。在能源開發綜合決策和能源管理調控體系中，在能源法體系和各項能源政策的創建執行過程中都需要貫徹能源與經濟、社會發展和環境協調的共贏策略，實現能源轉型與經濟社會發展的平衡。因此，中國“雙碳”目標下的能源可持續發展是政治因素、經濟因素和社會因素的高度融合，為中國能源轉型明確了目標，為生態文明建設指明了方向。

4.1.2 正義、安全、發展的價值取向

能源法的立法價值以能源可持續發展為基礎，其基本價值選擇體現為正義、安全和發展。

（1）能源法的首要價值是正義。“能源正義的概念來源于環境正義，是環境正義在能源領域的具體化……強調對能源服務成本和收益的公平分配以及能源決策的公正，從而為能源領域提供某種指引”[13]。能源正義的第一個關涉在于，能源的市場化促就了能源正義特別是“分配正義”與個體權益的相關性，能夠產生能源效益的大部分資源在存量、開發成本和科技發展上存在極度不均衡的狀況，此時的能源正義應當體現為在關注弱者基礎上的差別對待，重點“以保護個人權利為價值歸宿，公平分配人際間、代際間能源利益和負擔”[14]。第二個關涉在于，對法律中體現為能源正義的解釋標準來自能源法本身，而通過這種方式作出的解釋又會反過來促進能源法的精確化和法律續造。能源正義的實現需要訴諸形式正義，只有在追求形式正義的基礎上，促進具體正義的實現，能源正義在價值評判上才能符合普遍追求的社會秩序，而其核心就在于對能源利益的平衡，在分配、程序和矯正方面充分發揮政府和市場的作用。

（2）能源法的價值還體現為安全。安全價值部分源自能源代內公平，實現能源代內公平的根本是建立國際經濟秩序和合作伙伴關系，對石油等能源資源的高度依賴會給國家帶來潛在的安全風險，能源安全的程度取決于基礎性能源的存量、科學技術的發展和勘探開發成本與進出口成本之比等各種因素。我們很難保證在能源安全面前國家間的政治博弈是合乎法則的，這種擔心甚至會延伸至儲存、運輸等中間環節，受政治上的不安定因素和國際恐怖主義的威脅，能源安全成為各國在能源法律規制當中最主要的價值考量。

（3）能源法的價值還應當包括發展。發展價值部分源自能源代際公平，可持續發展確立的共同但有區別的責任原則，對發展中國家和發達國家的義務承擔作了區分要求，能源代際公平是能源可持續利用的根本出發點，要求對能源資源的合理儲備和有序開發，以保證后代人接觸和使用能源，有選擇地使用能源，使用高質量的能源的權利。

4.1.3 立法目的：價值選擇和外化

“理念”“價值”“目的”同屬于主觀意識范疇，理念與觀念相關聯，是思維活動的結果，觀念上升到理性高度時即為理念，理念是對思維形象的抽象概括。價值推演自理念，離開了理念就無所謂價值，如果說理念是最普遍的認知共識，價值就是個體追求理性的聚合性范疇。法律價值體系中通過主觀過濾形成的價值目標即為法律目的，人們對價值的權衡和甄別往往有所側重，具有明確的指向性，由此形成的價值目標就體現為目的，目的是對價值的進一步篩選，以形成人之行為的具體指引，體現著人們為使價值實現而欲達成的某種追求，與理念、價值不同，目的具有未來面向，為發生指明方向。根據能源法的功能需求和現實的驅動要素，衍生出的能源法目的應當包括能源供應、能源效率和環境保護。

4.2 能源法立法目的條款設置的形式與實質要求

4.2.1 形式訴求：單行能源法理性之抽象

能源法作為能源領域的基礎性法律，不是在具體的規定上補充或替代單行能源法律，而應體現為各單行能源法律制度的價值提煉，對共性問題進行把握，這就需要提煉和歸納各單行能源法律的基本理性。

目前，我國煤炭消費的產能規模比重較大，社會的發展和經濟的增長都離不開煤炭利用。《煤炭法》以規范煤炭資源的開發、利用和煤炭生產、經營活動為目的，煤炭資源等化石能源在能源結構中具有不可撼動的地位，但是作為一次能源的煤炭具有有限性和環境效益的不經濟性，因此，對于以煤炭資源為代表的單行法應當始終以技術創新、能源效率和可持續發展為主。《電力法》鼓勵利用清潔能源和可再生能源發電，但其發展主要依賴政府政策而市場驅動力不足[15]。對傳統能源發電的管理主要是對火電污染物排放的管理，而僅僅依靠收緊排放標準的管理措施不利于能源效益的產生，因此《電力法》的目的旨趣在于電力供應和科技創新。《可再生能源法》不僅規范可再生能源的開發利用和能源供應，還將能源結構、能源安全、保護環境和經濟社會可持續發展列為其目的。《節約能源法》以推動節約能源，提高能源的利用效率為目的，堅持節約為首、節約與開發并舉的戰略。《可再生能源法》和《節約能源法》以“開源節流”為主要思路，加大對可再生能源的投入和開發，降低成本，節約有用能源、資源并提高能源、資源利用率。

技術創新、能源結構、能源效率、可持續發展等源自能源單行法的價值要素都將統含于能源法立法目的條款中。

4.2.2 實質要義：保障能源供應、提高能源效率和保護環境

對于能源法基本目標的安排，學界眾說紛紜①如董溯戰認為能源供給安全、能源公平服務、能源環境安全是能源法最基本的目標，參見董溯戰.論能源法的基本理性[J].能源政策研究，2009(04):40-45。肖國興認為能源安全、能源效率、環境保護是眾多能源法律共同的法律價值，參見肖國興.《能源法》制度設計的困惑與出路[J].法學，2012(08):3-14。孫佑海認為當今世界各國能源法的設計基本都是圍繞保障能源安全、提高能源效率和保護生態環境這三大目標展開的，參見孫佑海.能源立法——實現能源安全的有力保障[J].法學雜志，2007,28(05):32-35。李艷芳認為《能源法》應當確立“保障能源供應與安全、優化能源結構、提高能源效益、降低能源消耗、保護環境”的立法宗旨，參見李艷芳.論我國《能源法》的制定——兼評《中華人民共和國能源法》（征求意見稿）[J].法學家，2008(02):92-100。，但追求能源安全、能源效率和環境保護被認為是能源法最基本的目的，其他目標都是圍繞這幾個目的展開的，三個目的之間在邏輯上也遵循一定的順承關系。

（1）首位立法目的：能源供應。這里的能源供應指廣義的能源供應，包括能源的穩定供應和持續供應，覆蓋“將能源產品/商品運送到消費點之前的能源勘查、勘探、生產、轉換、存儲、輸送和配送等活動”[16]。廣義的能源供應論蘊含著能源流程中國家和市場對能源利益的分配和調整，能源供應作為能源法的立法目的是能源安全價值和發展價值的根本要求，保障能源的穩定供應與安全價值密切相關，保障能源的持續供應則與發展的價值密切相關。

中國在世界能源體系中處于弱勢地位，能源供應的穩定性就取決于能源安全的程度。歐盟委員會對未來歐盟能源愿景提出了五大支柱，其中能源安全居于首位[17]。基于不同的視角，能源安全可以有不同的定義，從我國能源的供需關系來看，能源安全主要體現為對國外能源進口的依賴，各國采取的措施除了對國際能源市場的規制外，主要是對可替代性能源的開發。此外，國內的能源安全隱患也不容小覷，涉及公共利益的場所和設備一旦被破壞，將給國家和社會帶來難以想象的損失和恐慌。能源供應的持續性與能源利用是否可持續相關，能源供應的持續性不僅是社會、經濟發展的必要條件，更是能源開發利用活動的保障，也是能源可持續利用的基礎，合理的制度結構和具有實效的國家能源政策能夠在很大程度上對持續的能源供應起到積極作用。

（2）次位立法目的：能源效率、環境保護。以能源效率為立法目的可以涵蓋能源結構的目的要素。能源效率和能源結構是相融相生的關系，廣義的能源效率指“能源開發利用的總體效率即過程效率、結構效率和系統效率，而不僅僅是利用效率、消費效率或能源節約”[18]。通常所說的能源效率指能源的利用效率，取決于經濟學上投入和產出的比例關系，能源效率長期處于較低水平與能源強度、產業結構、經濟發展水平、市場化水平、能源結構、科技發展水平等因素密切相關，而能源結構不合理則直接體現為能源利用效率低下，能源效率的提高離不開能源結構的優化升級。

以保護環境作為能源法的立法目的是因為能源流程的各環節都可能對生態環境產生影響。工業革命以來，人類從柴薪轉向對煤、石油的開發和使用，使得環境保護與能源利用的沖突不斷升級。以化石燃料為例，化石燃料的開發、開采可能會造成地下水污染，燃料燃燒過程中產生的氮氧化物和二氧化氯可能會致使空氣污染，化石燃燒后遺留的廢渣、廢水也是環境污染的重要來源；依靠化石燃料的機動車排放的一氧化碳和揮發性有機化合物會嚴重污染空氣；生物燃料看似清潔，但其生產和加工過程也離不開化石燃料的消耗。能源產業的相關環節與環境影響評價制度對接不力，或者未能進行充分的公眾參與，就會使環境成本難以計入能源產品和交易的成本，從而造成不可逆的生態損害。為了使能源法與《環境保護法》相協調，必須將保護環境列為能源法的立法目的。

5 結論

立法目的是整部法律開明宗義的統領性條款，法律框架和內容的設置都應當是目的的體現。只有在“雙碳”目標下確立規范、理性的根本宗旨，能源法在具體制度的設計上，在內容的選擇上才能體現全局性和體系性，形成穩定有序的能源法律秩序。與《能源法（征求意見稿）》相比，將能源法第一條表述為“為了保證能源供應（廣義），提高能源效率，保護環境，制定本法”似乎更加規范，更具有條理。

新的時代要求下，能源法的立法目的主要有三個：①實現能源供應的目的。能源安全是保障經濟社會發展和國防安全的關鍵，是“能源穩定供應”的先決條件；“能源持續供應”是能源革命綜合改革的根本抓手，是推動能源消費、能源供給、能源技術創新的動力源泉。②實現能源效率的目的。高效低碳的能源開發、能源利用和合理的能源結構是“雙碳”目標背景下實現能源效率的關鍵驅動。③實現環境保護的目的。保護環境是推進生態文明建設的必由之路，也是能源可持續發展理念的重要體現，更是全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢的內在要求。