如何完善河長制
——基于與流域綜合管理比較的視角

楊明一，秦海波，喬海娟，康文健，張叢林＊

（1.北京航空航天大學人文社會科學學院，北京 100191；2.新疆大學政治與公共管理學院，新疆烏魯木齊 830046；3.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，江蘇南京 210029；4.河北工程大學水利水電學院，河北邯鄲 056038；5.中國科學院科技戰略咨詢研究院，北京 100190）

引言

當前，河長制已成為我國進行河湖管護的綜合協調平臺，其目的是將各部門、各地區統籌協調起來，共同管理和保護河湖[1]。但河長制還面臨一系列問題，這直接制約了我國河湖管護效果的進一步提升。河長制是一種中國語境下的提法，國際上并無此稱呼，世界主要國家的跨區域、跨利益相關方河湖管理協調政策主要是流域綜合管理。總體來看，在管理機構、組織形式、工作機制、公眾參與、行動依據、政策環境等方面，河長制與流域綜合管理存在明顯差異[2-4]。而二者在協調解決河湖面臨的水資源、水環境、水生態等問題中均發揮了巨大作用。二者的具體差異是什么？中國為何會實施不同于流域綜合管理的河湖管護協調政策？河長制應如何借鑒流域綜合管理政策進行發展完善？對這些問題的回答，不僅關乎對河長制的理解，還直接影響未來我國河長制的走向以及河湖管護的成效。

1 文獻綜述

1.1 政策起源與擴散

1.1.1 河長制的起源與擴散

第一個階段：創建與形成期。河長制起源于浙江省長興縣。21 世紀初，全縣的村鎮之間河湖治理時間不同步、標準不統一，責任主體不明確，河湖面貌持續惡化。2003 年6 月，長興縣印發河長制政策，公布河長名單及其職責。

第二個階段：試點與擴散期。通過對長興經驗的效仿和借鑒，河長制逐步延伸至浙江全省以及全國大部分地區。2014 年，水利部印發《關于加強河湖管理工作的指導意見》，鼓勵各地推行河長制。截至2016年底，全國共有25 個省份開展了河長制探索。

第三個階段：推廣與強化期。2016 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，河長制正式上升至國家層面。2017 年，河長制正式寫入修訂后的《水污染防治法》。2017 年11 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，將湖泊水域空間管控納入河長制任務范疇。截至2018 年6 月，31 個省（區、市）已全面建立河長制。此后，河長制被相繼納入黃河流域生態保護和高質量發展戰略、《長江保護法》與《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，河長制部際聯席會議制度得到調整完善，河長制相關工作得到進一步加強。

在生態文明體制改革背景下，河長制進行了一系列機制性創新，在立法、規劃、跨區域統籌、跨部門協調等方面得以進一步強化，直接服務于國家重大流域和區域發展戰略，推動實現高質量發展和高水平保護。

1.1.2 流域綜合管理的起源與擴散

第一個階段：單一目標管理階段。進入18 世紀，特別是工業革命后，英國等西方發達國家的水資源短缺現象日益突出，流域管理任務主要是水資源數量調查與分配[2]。

第二個階段：由以水土保持為主要目標向統一管理過渡的階段。自20 世紀30 年代起，逐步開始了以水土保持為主要目標的流域管理[2]。至20 世紀50 年代，開始對流域防洪、水資源供應、航運、發電等進行統一規劃和管理。

第三個階段：各要素一體化綜合管理的階段。20世紀80 年代，西方發達國家普遍認識到解決由于過度開發利用自然資源導致的水質下降、土地退化、資源枯竭以及生物多樣性降低等問題的有效途徑是以流域為單元對自然資源、生態環境和社會發展進行一體化綜合管理。這一階段，流域管理的法律、政策和體制均取得了長足的進步，推動流域綜合管理向科學化、規范化方向進一步發展。

通過比較可以發現，流域綜合管理與河長制都是伴隨著特定的問題而提出的，并伴隨問題的變化經歷了一定的發展演變過程，在此過程中逐漸加強跨區域、跨利益相關方協調與協商力度。

1.2 相關研究進展

目前，已有的相關研究成果主要體現在三個方面：①政策比較對象。已有研究將河長制與庫布齊沙漠修復治理、三江源垃圾治理等環境治理模式[5]和“一提一補”“用水戶協會”等水治理政策[6]進行比較；還有研究對不同省份[7,8]或同一省份中城鄉[9]的河長制實施狀況進行比較。②政策比較方法。已有的政策比較方法以定性比較分析為主，主要方法包括：基于政策過程理論[6]和“過程—結構”視角[5]的框架性比較方法，定性的案例對比分析方法[10-13]等。③政策比較結論。通過政策比較，得出如下結論：我國河長制采用自下而上和自上而下相結合的雙軌治理機制，在改善地方水環境中起著舉足輕重的作用[14,15]；由于各地實際情況不同，各省份河長制在會議機制的組織結構[7]、河長人數和職位設置[9]、建設投入、政策方針、整治措施、下屬市縣及城鄉的落實情況等方面有所差異[8]；且河長制擴散過程中存在不同類型的組織退耦現象[16]，擴散結果及政策效果存在差異[6]。

總體來看，已有研究已經取得了諸多成果，但還有待進一步完善，主要體現在：①在比較對象方面，鮮有將河長制與流域綜合管理進行系統比較的研究報道；②在比較方法方面，往往缺乏系統性的政策比較理論框架；③在比較結論方面，缺乏將河長制與流域綜合管理進行比較，進而提出完善河長制的相關建議。

2 研究方法

目前，對河湖管護協調政策的比較，還未形成統一的研究框架。其原因主要是：一方面，河湖管護協調政策的政策系統中涉及較為復雜的政策主體、政策客體以及政策環境；另一方面，同一政策的政策系統可能隨時間和地區的變化而存在一定差異。研究方法的規范化有助于提高政策比較結果的邏輯性與科學性，政策差異為政策之間的相互借鑒提供了可能，作為本土政策環境創新的河長制，迫切需要借鑒流域綜合管理政策進一步完善。鑒于此，本文嘗試建立一個政策比較框架，基于公共政策學的基本原理，對中國河長制與流域綜合管理進行比較研究，通過分析二者差異，為解決河長制存在的問題提供建議。

政策的主要特征體現在政策目標、代理人（政策執行者）以及政策間的聯系（即政策工具或手段）等三個方面[17,18]。其中：①政策目標指河湖管護協調政策預期達到的效果，是政策的基礎和前提；②政策執行者可以是地方行政組織、第三方機構和公眾等組成的共同體，負責落實河湖管護協調政策以達到政策目標[19,20]；③政策工具是實現政策目標的各種手段。據此，本文構建了以“政策目標—政策執行者—政策工具”為導向的河湖管護協調政策比較框架（圖1）。

圖1 政策比較框架

3 存在的主要問題

雖然流域綜合管理政策起源時間較早，各方面相對更加成熟完善，但其與河長制都面臨著利益相關方參與的廣度和深度不夠、政策與法規尚待健全、資金不足等問題。此外，流域綜合管理在政策執行者和政策工具等方面也存在若干特定問題，如缺乏有效的流域綜合管理規劃等。

河長制自誕生以來，對加強我國河湖管護效果發揮了巨大作用，但目前仍存在部分改革任務進展緩慢、效果不如預期等現象[21,22]，與杜絕侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂、超標排放等違法違規行為、河湖生態環境根本改觀的目標[23]相比，仍存在一定差距。具體來看，河長制在政策目標、政策執行者、政策工具等方面暴露出不足。

3.1 政策目標方面存在的問題

政策目標設置的科學性和可執行性有待進一步提高。在全面推行河長制背景下，各級政府的治水力度之大前所未有，但也存在急于求成和不遵循客觀規律的現象，甚至出現“不惜代價治水”的傾向。例如，有的縣市年財政收入不足15 億元，年度治水預算卻超過15 億元[22,24]。如果將專業化治理變成政治目標，追求“大干快上”“畢其功于一役”，最后往往事倍功半。

3.2 政策執行者方面存在的問題

流域/跨區域河湖管護機制有待健全，多方參與的廣度和深度仍顯不足。主要體現在：

（1）河長制尚未完全融入現行的流域生態環境管理體制。跨界河湖管護主要以省級行政區域為單元，盡管部分省份建立了跨省河湖聯防聯控協作機制，但對于大江大河而言，區域的分片治理、屬地治理、包干治理與流域的整體治理、系統治理、協同治理之間仍然存在一些矛盾[25]，河長制與生態環境部流域派出機構、生態環境部區域督察機構、國家自然資源督察機構等流域/跨區域資源環境監管機構之間的協作機制有待建立健全。

（2）企業主體作用發揮不足。受資金、技術、管理、知識與信息等因素制約，企業治污能力和水平有待提升；部分企業的涉水生態環境治理信息公開不及時、不全面，真實性也有待提高。

（3）多方參與的范圍和深度不足。公眾在行政決策、政策制定、考核評估等方面參與較少。公眾參與往往取決于河長辦和有關部門的“自由裁量”，缺少程序性安排[21]。

3.3 政策工具方面存在的問題

市場化和信息化政策工具的使用與創新難以適應全面推行河長制背景下的河湖管護需求。主要體現在：

（1）治水資金來源單一，市場化資金嚴重不足。目前，各級治水資金主要來源于政府投資，資金不足成為各地推行河長制的重要瓶頸，由于河湖管護項目大多為公益類項目，產出效益不高，企業和社會各界對治水的資金投入嚴重不足。例如，2014—2019 年，滬、蘇、粵、津、京、浙、魯等省份主要依賴地方財政資金開展水利建設，其中滬、蘇、粵財政資金占比超過70%，上海市占比高達98%。

（2）信息化建設有待加強。現階段各級河長制信息化管理系統已初步建成，為河湖管護提供了良好的基礎技術支撐。但從長遠來看，智慧化河長制信息平臺有待進一步完善，目前尚未形成有關部門之間高度融合的智慧河湖系統，且人工智能領域的最新成果如智能信息感知、大數據挖掘、智能決策等技術在智慧河湖系統中的總體運用程度較低、運用范圍較小。河長制信息化覆蓋范圍不足，部分省份尚未實現將各類排污口、取水口、小微水體等水域基礎信息全面標繪到河長制數據“一張圖”上，精細化水平有待進一步提升；傳統的水文、水質等監測主要集中于前端數據采集，難以滿足對河湖健康狀況進行實時、全過程監控的需求。

4 比較結果

4.1 政策目標

4.1.1 目標導向不同

流域綜合管理旨在促進流域經濟發展和提高流域生境水平，最終實現流域可持續發展和公共福利最大化。河長制通過構建責任、協調、監管、保護等機制，以實現河暢、水清、岸綠、景美為目標。

從目標范圍來看，流域綜合管理以流域為單元進行資源開發與環境保護，而河長制的管護范圍更聚焦于河湖本身，各行政區河長制往往將河湖進行分段、分片管護。從目標層級來看，流域綜合管理不僅關注河湖生態環境質量，還注重推動全流域可持續發展與公共福利最大化，而河長制旨在維護河湖健康、實現永續利用。

4.1.2 目標重點不同

為實現有關目標，流域綜合管理的相關任務涉及：建立健全流域法律法規、建立流域管理機構、制定實施流域規劃、建立市場調控手段、建立流域監測系統和信息共享機制、維護流域環境健康、組織流域防災減災工作、鼓勵廣泛參與和提高全民意識等[3]。例如，在北美五大湖流域，各部門根據流域生態環境定期向五大湖國際聯合委員會提交戰略框架和工作計劃，內容包括遠期目標、近期目標、規劃期限、組織方式和規劃咨詢與實施等，比傳統的規劃更加注重目標的設定、重要領域的選擇、優先區與優先行動的設定。河長制則從水資源保護、河湖水域岸線管護、水污染防治、水環境治理、水生態修復、執法監督等方面明確了重點任務。近年來各地在全面推行河長制的過程中進行了一系列機制性創新，如河北省為每位省級河長安排一名技術參謀，協助河長履職；福建省檢察院設立駐省河長辦監察聯絡室；甘肅省探索推出“河長制+精準扶貧”模式等。

相較于河長制，流域綜合管理往往將體制和制度建設作為重要目標，旨在通過機構建設、法律制定、規劃編制等，建立河湖管理協調的長效模式。流域綜合管理強調應用綜合觀點對流域資源、生態、環境開發和保護進行統籌兼顧的協調與協商，而河長制相對聚焦于對“水”開展管理與協調。

4.2 政策執行者

4.2.1 管理體制不同

由于各國的自然、社會和經濟的差異性，流域管理體制大致可分為流域管理局、流域協調委員會、綜合性流域機構等三種類型[26]。流域綜合管理通過設置綜合協調決策機構、行政執行機構和科學咨詢機構，明確法律責任，將流域管理的決策權、執行權和監督權相分離。例如，法國盧瓦爾－布列塔尼流域采用流域委員會和流域管理局結合模式，設立流域總協調首長，流域委員會依托專業委員會和區域委員開展工作。

河長制要求建立省、市、縣、鄉四級河長體系，由各級黨政領導擔任河長，各級河長負責組織領導相應河湖的管護工作并對相關部門和下一級河長履職情況進行督導；各級河長制辦公室負責落實河長確定的事項，組織實施具體工作；有關部門根據“三定”方案以及河長會議的要求，落實相關具體工作（圖2）。該體制的突出特點是層層壓實責任和強化考核問責，這符合我國國情，能保證各級河湖管護工作的高效實施并因勢利導地發揮制度優勢。

圖2 河長制管理架構

與流域綜合管理注重完善流域管理體制相比，河長制沒有改變現有的河湖管理體制，而是通過機制創新對既有體制進行完善。在一系列機制創新中居于核心、構成河長制本質的是黨政領導負責制和考核問責機制。

4.2.2 企業主體作用發揮程度不同

在推行流域綜合管理的過程中，以美英日等國為代表的發達國家已形成制度環境、行業監管環境、市場選擇、公眾監督環境、企業自律機制等多重約束下的企業環境社會責任，促使有關企業通過開發環境友好型產品、降低生產流程對流域資源環境的負面影響、提高資源可持續利用效率以及慈善捐贈等方式，取得流域生態環境改善、水資源效率提高與污染物減排等環境績效[27-30]。從我國現實情況看，由于企業主體責任未壓實，一些企業違法排污、破壞生態的現象還時有發生，導致老的問題尚未根治，新的污染問題又層出不窮。盡管國家層面制定了一系列政策措施推動執法監督，但部分企業仍與政府玩起“貓捉老鼠”的游戲，環境違法違規行為依然亂象叢生[31]。

與河長制相比，受制度建設等多方面因素影響，流域綜合管理框架下企業履行生態環境保護主體責任的能力更強。

4.2.3 公眾參與程度不同

流域綜合管理重視非政府組織、民間機構、公眾、科研人員的參與。一方面，流域管理機構向公眾征求對擬出臺的管理措施、方案的意見；另一方面，流域管理者與公眾一起分享、協調和控制項目設計和管理中的決策行為。此外，公眾參與的基本程序較為明確，通常包括信息發布、信息反饋、反饋信息匯總、信息交流等環節。比如，德國以正式的法律和程序確定了公眾參與流域綜合管理的程序和方式，且民間非政府組織覆蓋面廣，能提供大量的信息發布、咨詢和教育服務。河長制框架下的公眾參與則主要集中在水污染的治理和監督等治水的末端環節。近年來，我國的河湖管護工作強調“開門治水”，愈加重視群眾的支持和監督作用，各地進行了積極有益的探索，在加大信息公開化力度的同時鼓勵公眾參與和監督，涌現出大批黨員河長、企業河長、鄉賢河長，河長制贏得了廣大人民群眾的普遍支持。

相較于河長制，流域綜合管理通過明確的制度安排和程序性規定，確保公眾可以在相關政策制定、政策執行和結果評估的全過程進行更為深入的參與。

4.3 政策工具

4.3.1 市場化程度不同

流域綜合管理的市場化手段主要包括流域管理經費籌措與經濟調控。流域綜合管理重視流域管理資金的籌措，對流域管理的資金投入由政府和土地所有者或使用者共同承擔。在進行流域經濟調控的過程中，一方面，通過水資源全面產權化和市場化的經濟調控手段激發市場活力、引入資金，從而促進河湖管護工作；另一方面，政府通過懲罰性稅費約束不合理的資源開發利用和污染行為，并將征收的費用用于流域管理工程與工作的開支。比如，法國的水資源市場化程度較高，通過完整的水資源有償使用和排污權交易制度，以及健全的水資源使用、補償的稅費制度和財政制度，促進流域綜合管理的良性循環發展。在推行河長制的過程中，河湖管護資金主要依賴各級財政支持。近年來，各級政府高度重視河長制治水資金投入，不斷加大治水資金投入力度，落實專項經費更是成為推進河長制的關鍵任務。

相較于河長制，流域綜合管理對于市場化工具的運用范圍更廣泛、深入、靈活，對產權交易、有償使用、民營化等市場化工具的使用頻率更高、范圍更廣、創新性更強。

4.3.2 信息化程度不同

流域綜合管理通過綜合運用遙感、地理信息系統、全球定位系統、流域綜合模擬模型、流域高精度基礎數據庫等技術手段，建設數字流域與流域管理決策支持系統。河長制要求推進水環境治理網格化和信息化建設，布設河湖水質、水量、水生態等監測站點，建設信息和數據共享平臺；利用衛星遙感、無人機、視頻監控等技術，對河湖變化情況進行動態監測。現階段河長制已將數據獲取錄入、數據平臺建設等基礎信息系統建設落實到縣級，伴隨著信息化水平的提升，河長制已逐步實現更精準、高效的多級治理。

相較而言，流域綜合管理的專業化、自動化和信息化程度往往更高；河長制框架下的河湖管護工作更為依賴“人”的因素，包括各級河長、河長制辦公室、有關單位、河道管護員等。

4.4 小結

總體來看，河長制與流域綜合管理并不存在優劣之分。它們的提出，都不是一蹴而就的，而是針對所面臨的河湖管理問題，通過長期的演變，逐漸形成的跨部門、跨區域協調政策，都是符合所在國家實際情況的。在發達國家市場化程度較高的背景下，流域綜合管理的突出優勢在于對經濟手段和現代化信息技術的運用更加成熟并形成了適應于本國政治和經濟特征的管理制度。河長制的突出優勢是在現階段經濟、政治條件下創新性地設計了一套行之有效的河湖管理機制，在發揮出制度優越性的同時謹慎而循序漸進地進行政策調整與變遷，最大限度地激發現有河湖管理體制的潛力并減少政策變更帶來的社會資源浪費及降低系統性風險。

伴隨著改革開放以來經濟社會的快速發展，中國河湖問題的結構性、系統性和區域性特征愈發明顯，使得中國面臨的河湖問題比世界任何其他國家更為深刻與復雜。因此，我國對于國外流域綜合管理的經驗不能照抄照搬，應結合我國國情和水情，從中外水問題的差異性、公眾涉水需求的差異性、涉水管理體制的差異性等方面理解二者的演變與差異并進行相應調整。在這一前提下，河長制可借鑒流域綜合管理之處概括為：建立適應不同發展時期河湖管護工作的長效機制；逐步明確多元共治體系中各利益相關方的權責并完善其參與、激勵和監督機制；探索高效、穩定的市場化模式和經濟手段；不斷提高現代化信息技術水平。

5 對策建議

本文通過將流域綜合管理與河長制進行比較，明確主要差異，針對河長制面臨的主要問題，為完善河長制提出完善建議如下：

5.1 科學設定政策目標

新時期，我國河長制的優化方向是：以維持河湖生命健康為導向，解決河長制存在的突出現實問題，實施流域性管護，依托河長制推進流域生態文明建設。

統籌考慮任務與成本的關系。應以流域公共福利最大化為目標，平衡河湖管護與流域可持續發展的關系，將各地區河長制實施方案與經濟社會、生態環境、自然資源等有關規劃相銜接。既尊重自然規律和財政承受能力，量力而行，盡力而為，又綜合考慮各項管護任務間的邏輯關系和難易程度，確保有關目標如期實現。

建立健全河湖管護長效機制。除工程項目外，應將機制建設作為全面推行河長制的重要目標。大力推進統籌協調、治理責任、聯動執法、科學監測、監督指導、考核評價等機制建設，推動河長制向制度化、規范化方向發展。

5.2 推進多元共治的河湖管護模式

推動完善流域管理格局。為使河長制更好地融入并服務于我國現行流域管理體制，應建立生態環境部流域派出機構等流域/跨區域監管機構與有關省級河長辦之間的溝通協商機制，在流域/跨區域河湖法律法規制定、規劃編制、標準制定、聯防聯控、信息共享、監測評估、工作督察等方面加強合作。省級河長制工作應自覺接受相關流域管理和監管機構的監督。

完善企業主體責任。完善企業環境管理責任制度，主動公開企業污染治理與監測設施的運行狀況，自覺接受政府和公眾監督；有關部門應綜合運用罰款、列入黑名單、停產整頓、查封、追究刑事責任等手段，提高企業的生態環境違法成本。

健全公眾參與機制。由相關領域專家和利益相關方代表組成獨立的咨詢委員會，在公共決策、規劃編制、政策制定、考核問責等方面為河湖管護工作提供科學支撐；合理利用各種媒體平臺，擴展公眾了解和參與河湖管護的渠道，在地方法規中明確允許公眾參與河湖管護的事項和基本程序。

5.3 創新運用市場化和信息化政策工具

探索市場化的流域生態產品價值實現路徑。建立健全流域生態產品價值實現的政策體系，健全自然資源資產產權制度、制定生態產品政府采購目錄、打造流域生態產品品牌、構建生態產品標準和標識體系，創設生態產品價值實現的制度條件。充分盤活各地水資源、提升水標準、激發水優勢、開發水文化，將治水紅利與城市景觀、特色小鎮、千里水鄉、文化長廊、生態田園等有機結合，營造百姓安居樂業的幸福河。

提高河湖管護的自動化、專業化和信息化水平。完善河湖信息基礎工作，加快各省份各類排污口、取水口、小微水體等水域空間基礎信息的摸底排查及在線補充標繪工作，實現全國河長制建設數據“一張圖”管理。打造“河長智能管家”，依托地理信息技術和遠程視頻監控，集成應用化學分析儀器和各種水質監測傳感器，結合數據采集處理技術、數據通信技術，對河湖水域進行可視化管理并實現水質的實時監測，根據動態數據分析自動生成電子檔案，為預警預報重大水污染事故、監管污染物排放、監督總量控制制度落實等提供幫助。