剝離國企辦社會職能的歷史演進與改革啟示

蔡會良

（中鋁資產經營管理有限公司，北京 102209）

一、前言

國企改革40多年來，剝離企業辦社會職能一直是個歷史遺留問題，也是國企深化改革的一項基礎工作。由于涉及利益主體多、區域分布廣、各方改革承受能力差別大、歷史情況復雜，剝離企業辦社會職能是一項難度非常大的改革任務，但又是國企深化改革必須闖過的“一道關”。從20世紀90年代初開始，以撤銷國有企業辦公安機構為起點，剝離企業辦社會職能正式拉開了序幕。

二、國有企業辦社會職能的形成背景及歷史作用

國有企業辦社會職能，是針對傳統國有企業而言的。在計劃經濟時期，國有企業在按照國家計劃組織生產活動的同時，為解決職工及家屬的生活需要，興建了大批與生產沒有直接關聯的生活服務設施，負擔了大量本應由政府承擔的社會職能，如供水、供電、供暖、供氣、物業等生活服務職能，托兒所、幼兒園、全日制中小學、技工學校、職業學歷等教育職能，醫院及衛生防疫、公共衛生等醫療職能，交通道路、園林綠化、環境治理等市政職能，社區管理、退休人員管理等公共服務職能。特別是一些大型獨立工礦區先有企業后有政府，在相當長一段時期內實行政企合一的管理體制。

在特定歷史時期，國有企業辦社會職能，彌補了政府基本公共管理服務的不足，為企業職工及家屬提供了所需的基本公共服務，滿足了職工群眾基本生活福利需要，解除了職工群眾的后顧之憂，在增加社會就業的同時，促進了企業發展，為健全社會保障、維護社會穩定發揮了重要作用。

三、剝離國有企業辦社會職能的必然性

隨著我國經濟體制由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌，政府公共管理服務體系不斷得到完善，面對激烈的市場競爭，國有企業辦社會職能帶來的矛盾和問題愈發凸顯。

一是企業辦社會負擔重，削弱了企業經營主業的發展潛力和盈利能力，影響了國企公平參與市場競爭，使國企難以真正成為獨立的市場主體。根據國務院國資委和國務院發展研究中心的調查數據，在2014年，央企層面“三供一業”、教育醫療、離退休人員管理等社會職能機構約8000多個，年度費用約800億元；地方國企年度費用超1000億元。

二是企業辦社會分散了企業資源和精力，降低了資源利用效率，使國企“大而全、小而全”的問題更加突出。

三是企業辦社會游離于政府公共管理服務體系之外，難以與當地公共事業統一規劃、同步發展，服務質量和水平差異較大，特別是一些困難企業。

四是企業辦社會增大了國企改制及資產重組的難度和成本，形成了改革的阻力。這些矛盾和問題，使剝離國有企業辦社會職能成為深化國有企業改革的一項必然且十分重要的基礎工作。

四、新時代剝離國有企業辦社會職能的新成效

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，特別是國有企業要實現做強做優做大的目標，加快推進剝離企業辦社會職能愈加緊迫。

2013年以來，剝離國有企業辦社會職能按下了“快進鍵”。國家對此作出新的部署，出臺了系列改革政策。在國務院國有企業改革領導小組統一領導下，成立了國務院國資委等12個部委組成的專項小組，建立了中央、地方、企業上下聯動、協同推進等工作機制，有力推動了職工家屬區“三供一業”、企業辦教育醫療機構、企業管理的市政社區、企業退休人員社會化管理的剝離，取得了新的成效（如表1）。

表1

按照2021年4月1日全國剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題工作電視電話會議新聞稿，截至2020年底，剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題取得了決定性成果，基本解決了多年來制約國有企業改革發展的難題。

國務院國資委秘書長、新聞發言人彭華崗在國務院新聞辦公室舉行的2021年一季度央企經濟運行情況新聞發布會上表示，剝離國有企業辦社會職能工作總體上來說已經完成98%，進入了掃尾階段。用一組數據更為直觀：全國國資系統監管企業完成“三供一業”1500萬戶，移交了1.4萬個市政設施、1831個社區，完成了689個消防機構的分類處理，完成了1900個教育機構、2525個醫療機構，完成了廠辦大集體173.2萬在職職工安置，完成2027.4萬退休人員的社會化管理。

五、改革啟示

回顧這段改革歷程，其中的一些方法對未來國企持續深化改革具有積極的借鑒意義。

一是堅持頂層設計。對剝離國有企業辦社會職能工作，中央全面深改領導小組提出部署要求，國務院國企改革領導小組多次專題研究，專門印發《關于深化國有企業改革的指導意見》，國資委、財政部等國家有關部委單獨或聯合出臺了系列改革支持政策，地方政府和國有企業也制定了相關配套政策。自上而下的政策一致性和連貫性，使得各項改革有法可依、有章可循，保障了改革任務的順利推進，減輕了實際推進中的阻力。

二是堅持循序漸進。剝離國有企業辦社會職能工作要解決的都是歷史遺留問題，改革覆蓋面廣、改革難度大，不可能一蹴而成。此項改革工作就是在“摸著石頭過河”，即先行試點探索，不斷累積經驗，逐步取得規律性認識，尋找出實現路徑和實現形式，然后推廣深化，分階段推進，循序漸進完成改革。以“三供一業”分離移交為例，2012年，黑龍江省率先開展試點，探索出成功經驗。同年8月，國務院國資委在駐黑龍江省央企中開始推進。2014年、2015年，試點工作擴大到湖南、河南、重慶、遼寧、吉林等10個省市。2016年，“三供一業”分離移交在全國全面推開。

三是堅持分類實施。剝離國有企業辦社會職能是一項綜合性、系統性改革，包含了“三供一業”分離移交、教育醫療機構剝離、市政社區職能移交、退休人員社會化移交等多個子項任務。2016年3月，國務院印發了工作方案，明確提出分類指導的基本原則，國家相關部委分別出臺了針對各子項任務的支持政策。結合不同改革任務的特點，從中央到地方再到企業，沒有搞“一刀切”，而是因地制宜、分類處理，綜合采取分離移交、重組改制、關閉注銷、政府購買服務、專業化運營管理等不同方式推進。

四是堅持實踐探索。2015年10月，中央全面深化改革領導小組第十七次會議強調，中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索；全面深化改革任務越重，越要重視基層探索實踐；要把鼓勵基層改革創新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法。實踐中，地方政府和國有企業結合實際，探索出了各具特色的改革經驗，例如：“三供一業”的整體分離移交（中核集團）、幼教機構的無償劃轉（政府模式）、醫療機構的合資合作（國藥集團）、廠辦大集體的股權劃轉（鞍鋼集團）等。筆者所在公司的下屬企業也在實踐中總結出了“三供一業”搬遷安置、廠辦大集體企業整體破產等經驗。

五是堅持久久為功。梳理回顧剝離國有企業辦社會職能這段改革歷程，可以清晰地看到，從撤銷國有企業辦公安機構起，經過近30年的真抓實干和持續攻關，在國家各部委、各級地方政府和有關國有企業的攻堅克難下，剝離國有企業辦社會職能主體任務已經完成，該項工作取得了決定性的成果。正是靠著自上而下這種一茬接著一茬干，不松懈、不放棄的精神和咬定青山不放松、一張藍圖干到底的韌勁，國有企業辦社會職能的負擔和包袱一點一點完成剝離，為國有企業真正成為獨立的市場主體、聚焦主業優化資源配置、實現高質量發展奠定了堅實的基礎。

六、結語

當前，剝離國有企業辦社會職能已進入收尾階段，各級地方政府和相關企業正在開展“回頭看”，查漏補缺、鞏固成果，確保全面完成。打好收官之戰，對完成國企改革三年行動任務、深化國有企業改革、提升國有企業競爭力具有十分重要的意義。