人大預(yù)算監(jiān)督視域下的全過程人民民主
——基于乳山市人大常委會民生實(shí)事項(xiàng)目“代表全程問效制”的調(diào)研與思考

文/樊麗明 史曉琴

黨的二十大報(bào)告對發(fā)展全過程人民民主和人大監(jiān)督作出深刻闡述。將全過程人民民主的理念、原則和要求具體落實(shí)到人大預(yù)算監(jiān)督中，是體現(xiàn)人大預(yù)算監(jiān)督民主性的重要途經(jīng)。黨的十八大以來，我國政府預(yù)算治理體系和治理能力正發(fā)生歷史性變革，逐步趨向法治化、科學(xué)化、透明化目標(biāo)。作為預(yù)算治理體系重要組成部分的人大預(yù)算監(jiān)督亦在制度、機(jī)制、實(shí)施、效能方面實(shí)現(xiàn)重大進(jìn)步。

實(shí)踐中，地方各級人大及其常委會尤其是基層人大，如何參與全過程的預(yù)算民主監(jiān)督，這不僅事關(guān)人大預(yù)算監(jiān)督改革的深度及成效，而且事關(guān)人民代表大會制度推進(jìn)全過程人民民主的深度及成效。本文以乳山市人大常委會實(shí)施的民生實(shí)事項(xiàng)目“代表全程問效制”（簡稱“問效制”）的有益探索為例進(jìn)行闡釋。

“問效制”制度設(shè)計(jì)與實(shí)施成效

發(fā)展歷程。乳山市人大常委會加強(qiáng)政府民生實(shí)事項(xiàng)目監(jiān)督改革經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段。一是2020至2021年實(shí)施的“人大代表票決制”，在項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)征集代表意見建議并實(shí)施票決，在項(xiàng)目評價(jià)環(huán)節(jié)實(shí)施滿意度測評。二是今年實(shí)施的“代表全程問效制”，重點(diǎn)解決代表有序參與項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)督。

制度設(shè)計(jì)。乳山市人大常委會實(shí)施的“問效制”主要包括“三環(huán)節(jié)兩機(jī)制”制度體系。

建立全程參與監(jiān)督制度。通過兩個階段的制度完善，健全包括項(xiàng)目立項(xiàng)代表票決、項(xiàng)目實(shí)施全程監(jiān)督、項(xiàng)目結(jié)束全體測評的三環(huán)節(jié)全員全程監(jiān)督制度體系。

建立健全代表聯(lián)系群眾和認(rèn)真履職的激勵約束機(jī)制。通過制定“兩個一遍”“千名代表聽民聲”制度，建立常委會—代表—群眾聯(lián)系機(jī)制，以準(zhǔn)確了解人民群眾的實(shí)際需求，提高民生實(shí)事決策的民主性、科學(xué)性。通過出臺代表述職評議和評優(yōu)制度，健全代表激勵約束機(jī)制，促使人大代表認(rèn)真履行職責(zé)。

健全人大監(jiān)督結(jié)果有效運(yùn)用機(jī)制。為進(jìn)一步強(qiáng)化人大監(jiān)督剛性，常委會將人大代表民生實(shí)事滿意度測評結(jié)果納入人大工作考核，“問效制”實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目立項(xiàng)—項(xiàng)目實(shí)施—項(xiàng)目評議—結(jié)果應(yīng)用的閉環(huán)管理。

具體實(shí)施。今年，乳山市人代會前，政府通過多種公開方式廣泛征求代表、群眾意見建議，確定候選項(xiàng)目。人代會上，代表從侯選項(xiàng)目中，票決選定15至20項(xiàng)民生實(shí)事項(xiàng)目。項(xiàng)目實(shí)施中，組成以常委會副主任為組長的若干專項(xiàng)監(jiān)督小組，按季度實(shí)地考察、統(tǒng)計(jì)民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)展情況，并與相關(guān)部門及時溝通意見建議。期間，專項(xiàng)監(jiān)督小組參與實(shí)地視察，了解并及時反饋群眾意見，發(fā)揮督促項(xiàng)目推進(jìn)作用。年末，常委會組成人員和代表針對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行集中視察并現(xiàn)場投票評議，實(shí)時公布評議結(jié)果。下年度人代會上，代表針對上年度項(xiàng)目完成情況進(jìn)行滿意度測評，對于滿意率較低的項(xiàng)目，深入了解代表對其不滿意的原因，在確定下年度項(xiàng)目時，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、合理性。

改革成效。政治效能。一方面，對于事關(guān)群眾切身利益的財(cái)政支出重點(diǎn)投資項(xiàng)目，乳山市人大常委會積極作為，人大代表充分行使建議權(quán)、表決權(quán)等，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過程民主監(jiān)督，增強(qiáng)人大預(yù)算重點(diǎn)項(xiàng)目監(jiān)督的深度和剛性，提高人大監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性；另一方面，“問效制”通過人大的全程監(jiān)督，增強(qiáng)項(xiàng)目決策的嚴(yán)肅性、預(yù)算工作的科學(xué)性，督促政府轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，政府公信力進(jìn)一步提升。再者，“問效制”通過組織代表全程監(jiān)督問效，進(jìn)一步豐富代表履職的內(nèi)容和形式，代表的使命感、責(zé)任感增強(qiáng)，積極性明顯提高。經(jīng)濟(jì)社會效能。“問效制”在科學(xué)決策、推動實(shí)施中突出重點(diǎn)、形成合力，較好地解決了“如何辦群眾需要的事”“如何集中力量辦大事”等問題。民生實(shí)事項(xiàng)目的完成率、群眾滿意度明顯提高，財(cái)政資金使用效率進(jìn)一步提升。

“問效制”的要義與普遍價(jià)值

“問效制”的對象范圍：群眾所盼所愿的民生實(shí)事項(xiàng)目。

現(xiàn)階段，乳山市財(cái)政是典型的民生財(cái)政，除民生性消費(fèi)支出外，投資性民生實(shí)事項(xiàng)目因事關(guān)群眾利益、投資額度大、影響廣泛深遠(yuǎn)而備受關(guān)注，做得好可提升城鄉(xiāng)品質(zhì)、提高人民群眾生活質(zhì)量，做不好也易成為焦點(diǎn)問題。乳山市人大常委會“問效制”改革正是針對民生實(shí)事項(xiàng)目而開展的。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府依托的基礎(chǔ)上，常委會將民生實(shí)事項(xiàng)目聚焦人民群眾所思所盼所愿，拓展代表履職內(nèi)容及形式，有效推動解決了以往民生實(shí)事項(xiàng)目落實(shí)率不高、績效不高等問題。

“問效制”的主體特征：人大代表全體參與。人大代表來自社會各界，了解民意，熟悉市情。在政府重要項(xiàng)目決策和實(shí)施過程中，乳山市人大常委會創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)制度，代表充分參與多環(huán)節(jié)活動，依法依規(guī)行使審議權(quán)、建議權(quán)和表決權(quán)等。這是讓代表權(quán)利行使實(shí)起來、活起來的創(chuàng)新實(shí)踐，也是代表工作服務(wù)大局、突出重點(diǎn)、深化改革的具體體現(xiàn)。因代表的充分參與，民生實(shí)事項(xiàng)目形成多元治理格局，這是項(xiàng)目績效明顯提升的重要因素。

“問效制”的路徑特征：構(gòu)建機(jī)制全程參與。乳山市人大常委會針對代表全員全程參與難、監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用難的現(xiàn)實(shí)問題，特別重視頂層設(shè)計(jì)，注重制度體系和機(jī)制建設(shè)，建立健全“三環(huán)節(jié)兩機(jī)制”制度體系，以健全機(jī)制保證“問效制”有序有效實(shí)施。一方面，設(shè)計(jì)全體代表參與三環(huán)節(jié)監(jiān)督的制度，規(guī)范了全過程參與活動。另一方面，制定常委會負(fù)責(zé)同志聯(lián)系代表、代表聯(lián)系群眾制度，代表考核評價(jià)制度，代表評優(yōu)制度等，構(gòu)建人大代表履行職責(zé)的激勵約束機(jī)制，保障代表積極有序地參與監(jiān)督；建立常委會與市委、市政府之間的信息溝通制度、人大工作考核制度等，構(gòu)建常委會及時反饋、政府重視落實(shí)人大監(jiān)督意見的機(jī)制，保障人大有效監(jiān)督。以“三環(huán)節(jié)兩機(jī)制”的制度體系為基礎(chǔ)，加之周密細(xì)致的組織管理，使得該項(xiàng)改革得以破解難點(diǎn)有序開展，實(shí)現(xiàn)人大參與民生項(xiàng)目績效監(jiān)督的閉環(huán)。

“問效制”的改革目標(biāo)：提高政府支出綜合績效。“問效制”是一場目標(biāo)導(dǎo)向的改革，其目的是規(guī)范行使人大及其常委會重大事項(xiàng)決定權(quán)，充分發(fā)揮人大監(jiān)督政府工作的重要作用，實(shí)現(xiàn)民生實(shí)事全過程民主監(jiān)督，改善民生實(shí)事項(xiàng)目決策和執(zhí)行績效。其一，實(shí)現(xiàn)提升人大監(jiān)督權(quán)威性、政府公信力，密切黨委政府與群眾關(guān)系的政治效果；其二，提高財(cái)政效能，提升預(yù)算編制科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性和預(yù)算信息透明度；其三，提升經(jīng)濟(jì)社會效能，包括提升政府資金的使用效益，提升政府公共服務(wù)滿意度，提升群眾的歸屬感安全感幸福感。

乳山市人大常委會在依法依規(guī)充分發(fā)揮人大代表作用，參與民生實(shí)事項(xiàng)目全程監(jiān)督、全面提升監(jiān)督效能方面進(jìn)行了有益嘗試。目前，盡管民生實(shí)事項(xiàng)目“人大代表票決制”在地方各級人大普遍開展，且呈現(xiàn)常態(tài)化趨勢，但“重票決輕監(jiān)督”現(xiàn)象仍較為突出。民生實(shí)事項(xiàng)目“代表全程問效制”則為解決此問題提供了參考路徑。