建立聯席會議制度 增強財會監督合力
——以江蘇省蘇州市為例

●計國鋒 商德宏 金 濤 鄭 淇

黨的十八屆三中全會第一次明確提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的重大命題，完善國家監督體系成為推動國家治理現代化的必然要求。2020年1月，習近平總書記在黨的十九屆中央紀委四次全會上提出“要完善黨和國家監督體系。要以黨內監督為主導，推動人大監督、……財會監督……有機貫通、相互協調。”財會監督成為黨和國家監督體系的重要組成部分，財政部門必須主動積極擔當作為，破解財會監督體制機制中的障礙和難題，通過建設全方位、立體化、協同化的財會監督體系，努力開創財會監督集中統一、全面覆蓋、權威高效的新局面。堅決履行財會監督主責，充分發揮財政部門牽頭組織和溝通協調作用，聯合各大財會監督主體形成監督合力，努力構建信息互通、協同配合、成果共享的監督機制。

一、江蘇省蘇州市財會監督的發展實踐

蘇州市財政局監督檢查處（局）牽頭組織協調全局的財政監督檢查，持續開展財會監督有關工作，取得了一定成績。

（一）建立了基本完備的監督制度體系

為了應對當前財政監督檢查工作的新形勢、新要求，蘇州市不斷加強各項基礎工作，制定并完善了一系列規章制度、業務工作辦法和操作流程，《蘇州市財政局財政檢查工作紀律》《蘇州市財政局財政監督約談辦法》《蘇州市財政局財政專項監督工作規程》《蘇州市財政局財政監督結果跟蹤落實和綜合運用管理辦法》《蘇州市財政監督管理內部控制制度》《蘇州市財政局內部審計工作規定》等一系列文件相繼出臺，從工作紀律、業務流程、結果運用、內控內審等方面，逐步建立起基本完備的財政監督制度體系。

（二）實現了日常監督與專項監督的深度融合

貫徹“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯”的財政“大監督”理念，監督貫穿財政管理全程，明確業務部門日常監督與監督部門專項監督各自的重點和職責邊界，一方面在年度監督檢查計劃制定時，把各業務處室在財政管理中所開展的審核、監控等工作納入日常監督范圍，把監督部門以檢查、核查、調查等監督方式開展的重點監督活動納入專項監督范圍。另一方面在監督檢查結果跟蹤落實時，各處室、單位負責涉及本部門戶管單位、業務項目的財政監督結果跟蹤整改工作，適時開展財政監督結果綜合運用；監督檢查處負責建立、完善工作機制，切實履行好牽頭組織協調職責，監督跟蹤全局財政監督結果的整改落實及綜合運用情況，較好地實現了日常監督與專項監督的深度融合。

（三）創新了財會監督的方式方法

蘇州2017年開始嘗試運用“監督調查”的監督方式，實現監督方式檢查、核查、調查“三駕馬車”并行，運用系統性思維，充分發揮監督檢查人員貼近一線的優勢，將監督檢查與調查研究相融合，以“解決問題，探尋規律，總結經驗，指導工作”為目的，俯下身子開展監督調查工作。2017—2021年共撰寫調查報告20篇，涉及民生保障、生態環境、惠農政策等多個方面的財政資金約15.03億元，從制度設計、政策落實、成效評估等多個層面為財政政策制度的制定與管理完善提供了可靠的數據分析和切實可行的調查建議，發揮了“監督調查”方式靈活高效的優勢。此外，在識別、糾正違法違規現象的同時，還通過調查報告的方式反饋各種亟待化解的社會矛盾問題，并提供建議，促進“查管結合、以查促管”工作能力的提高，當好“決策參謀”。

（四）進行了多方聯動監管的有力探索

一是強化省市縣財政監督聯動，在按要求開展省市聯動的基礎上，統籌市、縣（區）兩級監督力量，上下聯動開展監督；二是財政內部監督與績效評價、財政投資評審共同開展相關監督；三是積極加強外部協作監管，制定《蘇州市財政局關于與派駐紀檢監察組建立聯動協調監督機制的工作辦法》，與市審計局合建市級財政管理相關數據定期采集共享機制，與市人社局聯合開展社保基金監督。與紀監、審計、人社等部門共商監督事項、共用監督資源、共通監督信息、共享監督成果，為下一步財會監督的協同合力發展作出了有益的探索。

二、蘇州市財會監督存在的問題分析

當前蘇州市已經建立的以財政部門監督檢查為代表的財會監督體系，在有效規范政府收支、增強財政資金使用效益、提高會計信息質量、規范社會經濟秩序等領域都發揮了很好作用。然而僅僅依靠財政部門“單兵推進”遠遠不能滿足新時期社會經濟領域健康發展的新要求，當前財會監督定位不清、各監督主體之間的協調發展體系尚未全面形成、信息共享不順暢等薄弱問題亟需解決。

（一）財會監督定位不清

財會監督是黨和國家監督體系的重要組成部分，財政部門作為財會工作的主管部門，依法依規開展財會監督是其固有職責。自2012年財政部出臺《財政部門監督辦法》以來，一直未有中央層面的財會監督組織體系、工作機制、法治建設、監督能力方面的法律法規。現行法律法規對財政監督、會計監督和財務監督進行了相應規范，但沒有對財會監督作出系統規定或進行相應銜接，造成地方財政部門開展財會監督工作時缺乏依據。

（二）財會監督主體間協同性缺乏

蘇州財政部門在與紀檢、審計等部門開展的監管聯動中積累了一定經驗，但目前而言，財政、稅務、金融、市場監督等部門基本是各自為政，甚至對彼此的業務都不甚了解，與蘇州社會經濟發展需要之間存在較大差距。現有各監督主體的職能定位以及監督主體間的協同機制未充分發揮作用、監督成果未共享發力、信息共享不順暢等問題依然突出，制約著財會監督發揮其在國家治理體系中的基礎性支撐作用。

（三）財會監督專業力量不足

2019年，蘇州市各級財政部門新一輪機構改革進行了內部職能調整，很多市（區）原本獨立的財政監督職能被并入其他部門，專業監督人員調整到其他崗位，保留的基層財政監督部門存在著一人多崗、人手不足的問題。部分區縣財政部門常常把年齡偏大、精力有限的老同志分流到監督崗位，一些業務精通、年富力強的人員，在監督崗位過渡下調往其他部門，財會監督力量長期得不到加強，甚至被削弱，導致目前財會監督隊伍“斷層嚴重、青黃不接”，監督力量嚴重不足。市本級雖保留了專職監督隊伍，但也存在年齡結構不夠合理、財政主要工作業務結合不充分等情況，知識儲備不夠、專業力量不足。

（四）財會監督信息化程度不夠

蘇州市財政部門履行財會監督職能還大多停留在手工翻閱記賬憑證、臺賬等傳統常規監督方式上，對財會監督信息化建設的前瞻、內容、作用認知不夠。目前，蘇州各財會監督主體對“財會監督”這一“新生事物”重視程度還不足，對財會監督信息化建設也缺乏長遠整體規劃。而目前的信息化系統只能滿足本部門、本單位的簡單使用，信息資源共享不夠。各監督主體信息化系統間沒有統一規劃與系統集成，導致監督信息獲取困難多、使用率低、數據成本高，已無法適應當前日新月異的財會監督要求，不能最大限度地發揮作用。隨著財會監督范圍不斷擴大，面對紛繁復雜的數據資料和面廣量大的監督事項，僅僅依靠傳統的檢查方式已無法滿足形勢發展的需要。而財會監督要在數字信息化時代充分發揮作用，迫切需要借助現代技術手段。

（五）財會監督成果未充分利用

多年來蘇州市財會監督對維護蘇州財經法規的有效執行、財經秩序的有序遵守作用斐然，但監督成果未在社會層面充分綜合利用，制約著國家治理綜合效能的發揮。從財政角度，對監督發現的問題仍主要停留在處理處分上，對引發問題的成因缺乏更深層次的分析，監督成果缺乏充分的提煉、整合，缺乏透過現象看本質、從體制機制和政策制定等更高層面的分析和評價。多部門財會監督成果互聯互通平臺尚未建立，各財會監督主體之間“信息孤島”現象仍然較為普遍，監督成果綜合運用程度不深不透、不廣不明，對部分執法問題存在監管缺位與重復監督可能。

三、直面痛點，抓住重點，開創蘇州市財會監督新局面

財政部門要正確認識新時期財會監督特點，充分發揮“排頭兵”“領頭雁”的牽頭引領作用，明確“監督協同化”的戰略定位，通過整合監督信息、強化監督互動，提高貫穿監管體系的系統性、全局性，增強財會監督集團軍“握指成拳”協同作戰的效力。蘇州市先行探索建立了財會監督聯席會議制度，理順財會監督主體關系，健全與監督職能定位相匹配的管理機制和工作制度，以維護財經秩序，服務經濟社會。

（一）頂層設計，推進蘇州財會監督制度化建設

蘇州市財政局主動學習習近平總書記在中央紀委四次、五次全會上的重要講話精神，從2021年末開始醞釀，2022年加速推進，在前期與紀檢、審計聯動的基礎上，積極構建財政部門主責監督、其他有關部門職能監督聯動的財會監督體系，主動推進蘇州市財會監督制度化建設。2022年3月起，市財政局牽頭，各單位各部門統一思想，通過召開聯席籌備會議、集體討論議事規則、確立組建聯席會議成員單位以及辦公室成員，征求各部門多方意見、上門調研征詢意見建議、正式發文等階段，2022年5月《蘇州市財會監督工作聯席會議制度》正式出臺，標志著在財政“大監督”機制的基礎上，從0到1，蘇州市財會監督工作取得重大突破，進入全新階段。以聯席會議制度為突破口，各財會監督主體緊密配合、協同發力，形成監督合力，充分發揮財會監督在推進全面從嚴治黨、規范財經秩序、維護財經紀律等方面的重要作用。

（二）建立機制，推進蘇州財會監督協同化發展

為解決蘇州各財會監督主體在工作機制協同性方面信息共享不暢、協作機制不全、監督成果利用不充分等困境，蘇州市財政局勇于擔當，肩負起財會監督“領航員”的重任，從實現國家治理能力現代化的高位著眼，不斷推進聯席會議機制建設。充分統籌紀監、審計、金融、稅務、人民銀行、市場監管、人社、醫保等監督機關，進一步厘清各監管主體間的權利和責任界限，破除各監管機構間的壁壘，通過科學合理謀劃及統籌安排，逐步建立各監管部門高效協調配合的聯合監督管理體系，逐步建立由財政主導，各監管部門各司其職、協同配合的“大監督”體系，進一步明確財會監督工作聯席會議重點研究討論難點、熱點問題，溝通財會監督信息，合理統籌監督資源；明確各聯席成員單位的工作職責，以確保聯席會議成員單位各負其責，密切配合，發揮1+1＞2的工作效能；通過工作規則明確全體會議、專題會議和工作會議以及調研制度、信息交流制度和督查制度。努力打造財會監督各主體間高度融合、相互協調的監管生態，最終有效實現系統性、常態化的跨部門協作，形成“各有側重、互相補充”的協同監督機制，實現信息共享、資源互補，降低財會監督成本，發揮出最好的聯合監管效果。

（三）多措并舉，推進蘇州財會監督專業化提升

財會監督要履行好職能，整體能力得到有效提升，隊伍專業化和監督手段先進化缺一不可。一是根據財會監督聯合監管專業跨度較大的特點，著重關注對橫跨財政、會計、金融、稅務、法律、計算機等學科領域，既具備政策理論基礎又具備一線監督實踐經驗的綜合型監督檢查人員的選拔和培養，推動財會監督人才在國有企業、金融機構和其他監管部門的培訓鍛煉。大力提升財政系統自身監督能力，設置專職部門，選拔高素質人才盡快補齊缺口，將綜合素質高、專業對口的人才引進財會監督崗位進行交流以緩解監督短板的問題。發揮市級財政引領作用，加強區縣財會監督力量配備，統籌全市財政監督力量，在“上下聯動”“以查代訓”中鍛煉監督干部隊伍，提升“祛斑治病”的強能力、“精準拆彈”的真功夫，繪就財會監督的新底色，以提高全市財會監督整體能力。二是著眼于豐富監督手段、創新監督辦法、提高監督效能的角度，加快財會監督檢查軟件平臺的開發，實現從檢查通知書下達、檢查底稿編制、會計數據篩選、疑點數據提取、檢查報告撰寫、法律法規引用等方面的貫通，充分運用大數據、云計算等智能化專業監督手段，為財會監督工作插上科技的翅膀，大力提升財會監督高質量發展水平。

（四）數據共享，推進蘇州財會監督信息化聯動

加強監督合作與資源共享，提升監督效能與監管精細化水平，充分發揮財會監督保障功能。財政部門負責開展財會監督信息資源共享統一平臺頂層建設研究和信息規劃調研，各財會監督主體和職能部門根據需要，負責進行數據錄入，利用現代化信息技術手段，構建快捷通暢的信息數據保障機制。財會監督主體間要強化合作，實現各個監管主體內部的聯動機制，豐富財會信息資源，致力于實現各系統之間的信息合作與資源共享，打破數據壁壘，使得監督信息管理平臺系統的觸角可以涵蓋從監督項目下達到監督檢查問題整改落實、運用的全過程。實現及時公開監督檢查結果和被檢查單位整改情況，方便社會準確掌握檢查數據，深化財會監督的社會參與度。實現監督信息動態監控化和數據量化分析，著力推動財會監督由“監督”到“預警”“防控”的轉變，形成“共建、共治、共享”的財會監督治理新格局，助推財政治理體系和數字賦能財會監督效率。

（五）協同發力，推進蘇州財會監督成果化運用

1、財政部門內部，做好監督檢查后半篇文章。一是落實蘇州市財政局《財政監督結果跟蹤落實和綜合運用管理辦法》，通過“跟蹤落實反饋單”“綜合運用反饋單”“蘇州市財政監督問題建議整改與運用情況表”建立縱向覆蓋、橫向連接的監督閉環，有效跟蹤蘇州財會監督結果的整改落實和綜合運用情況，有效促進監督成果與政策制定、預算編制及資金分配掛鉤，做好跟蹤總結提煉工作，確保監督取得實效。二是健全財會監督檢查案例報送分享機制，以報送財政監督專報、發布《財政監督檢查案例分析》以及召開監督檢查案例分析交流會等形式，推進全市各級財政加強財會監督。

2、財政部門外部，推動聯席會議制度下的結果共享和成果共用。對財會監督發現的問題和線索研究互用，進一步增強財會監督工作水平與實效。各財會監督主體敦促被查單位及時建立整改臺賬，確定整改主體責任和整改期限，并定期跟蹤整改措施落實進度，對整改不力、敷衍搪塞、虛假整改的責任人堅決問責。同時，各財會監督主體還應重視對財會監督成果的匯總提煉，通過定期通報分享在監管中出現的典型性、普遍性、傾向性問題和提出相關意見或建議的分類研判結果，在體制機制、制度層面上，向有關監管部門從更深層次提出健全機制、完善管理、堵塞漏洞、防范風險的意見和建議。進一步拓寬監督信息的公開披露范圍，以公示促整改，尤其是要把發現的會計信息失真、截留挪用財政資金等違法典型案例向社會公開，發揮財會監督的震懾和警示功能。

（六）緊跟形勢，推進蘇州財會監督精準化運行

當前財會監督緊跟經濟改革步伐，與經濟發展之間的關聯日益緊密，監管部門要及早發現風險點，拓展財會監督深度、廣度，做到科學防范，早識別、早預警、早發現、早處理，消除“監督盲區”，發揮“深海探測器”作用，樹立主動“深區排雷”的“拆彈思維”，財會監督要從被動應對事后監督到主動預警、防控風險轉變，提升財會監督的工作效率與精準度。蘇州財會監督在新形勢下要有所作為，在財會監督重點方面必然要有所突破，必須密切結合各部門職責找到同頻發力點，牢固樹立風險意識、底線思維，積極履職，防范化解涉眾風險。當前階段，財會監督應該包括六大重點內容：以民生項目為重點的財稅政策落實情況監督，以各類企業和社會中介機構為重點的涉企財政補貼監督，國有金融機構及國有地方金融組織出資人職責監督，上市公司財務報告內控制度有效性及會計信息質量監督，政府性債務監督和社保基金監督。蘇州市2022年財會監督檢查計劃包括國有金融企業出資基金監督調查、居民養老保險基金檢查等，根據社會實際，將及時調整計劃，探索聯合開展本地上市公司會計信息質量、地方國有金融組織監督調查，朝著聯合聯動監管扎實邁進。

四、結語

2022年是蘇州市財會監督聯席會議制度的開篇之年，是強化“大格局”監督意識，確立“協同化”監督定位，拓展“全方位”監督方式，全面建設財會監督綜合治理體系的關鍵之年。蘇州財會監督要全面貫徹落實習近平總書記關于財會監督工作的重要講話要求，充分發揮財政部門財會監督的牽頭推動作用，創新監督機制，提高監督成效，形成合力，共同做好蘇州財會監督聯合監管工作，為推動蘇州經濟社會高質量發展提供助力。