完善文化類中央轉移支付資金監管助力“文化潤疆”方略實施

●馬永濤 王 華

深入開展“文化潤疆”工程，是完整準確貫徹落實新時代黨的治疆方略的重要內容，是深入做好意識形態領域工作的戰略任務，更是建設新時代中國特色社會主義新疆的現實需要。為貫徹落實習近平總書記重要講話精神和第三次中央新疆工作座談會精神，新疆監管局圍繞黨中央、國務院重大決策部署，深入自治區本級、喀什地區、烏魯木齊市等地區，通過查閱資料、實地走訪、座談交流等方式對部分文化類中央對地方轉移支付資金管理使用及資金績效發揮情況開展調查研究。認真梳理近年來在中央財政大力支持下新疆維吾爾自治區（以下簡稱“自治區”）文化建設所取得的成績，深入剖析當前自治區文化建設中存在的困難和問題，并在此基礎上提出了相關意見建議，供有關方面借鑒參考。

一、財政支持下新疆文化建設取得積極成效

2020年8月，國務院辦公廳印發《關于印發公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》，明確要求健全公共文化服務財政保障機制，促進基本公共文化服務標準化、均等化。2021年2月，自治區人民政府辦公廳印發《關于公共文化領域自治區以下財政事權和支出責任劃分改革實施方案》，明確建立和完善自治區以下政府間事權和財權劃分，深入開展“文化潤疆”工程。

上述政策的貫徹落實，促進自治區公共文化事業經費保障能力穩步提升，覆蓋全疆的公共文化設施網絡更加健全，優質文化產品和服務日趨豐富，服務能力和水平明顯提高，公共文化服務體系建設取得重要成就，譜寫了一曲動人的文化潤疆、文化惠民新樂章，為實現新疆社會穩定和長治久安提供了強大精神動力。

（一）公共文化服務設施體系日趨完善

中央補助地方公共文化服務體系經費近五年達3.1億元，包括自治區圖書館改擴建、自治區博物館擴建、地州“四館一站”新建等重大建設項目，切實發揮了補短板、強弱項的作用，強化了服務陣地平臺建設；中央投入新疆的“四館一站”（美術館、博物館、公共圖書館、文化館、文化站）免費開放專項資金達8億元、自治區配套資金1.26億元。建成公共圖書館107個、文化館（文化活動中心）116個、美術館57家、鄉鎮綜合文化站1121個，基本形成了覆蓋自治區、地（州、市）、縣（市、區）、鄉（鎮、街道）、村（社區）的五級公共文化服務網絡。

（二）文物保護研究利用水平有效提升

“十三五”時期以來，中央和自治區財政累計投入14.86億元，穩步推進“國家歷史記憶工程”和“國家紅色記憶工程”，實施了長城烽燧、坎兒井等文物保護工程100余項，建設重點文物遺址交河故城、北庭故城等展示利用工程30余項。全區現有不可移動文物9542處、世界文化遺產1項（含交河故城、高昌故城、北庭故城遺址、克孜爾石窟、克孜爾尕哈烽燧、蘇巴什佛寺遺址6處遺產地）、博物館92座、全國重點文物保護單位133處、館藏文物45萬件。推進了“考古中國”新疆地區項目64項，出土文物數千件。奇臺石城子遺址、吉木乃通天洞遺址、尼勒克吉仁臺溝口遺址等先后入選“全國十大考古新發現”。克亞克庫都克烽燧遺址入選“考古中國”絲綢之路重大成果。

（三）非物質文化遺產保護利用成效顯著

“十三五”時期以來，非遺保護中央投入0.87億元，自治區配套0.3億元，主要開展項目挖掘與保護傳承、傳統工藝振興、代表性傳承人搶救記錄等。世界級、國家級、自治區級、地級、縣級五級非物質文化遺產（以下簡稱“非遺”）名錄體系基本建成。截至“十三五”時期末，全區有世界級非遺3項（新疆維吾爾木卡姆藝術、瑪納斯、麥西熱甫）、國家級非遺83項、自治區級非遺315項、項目保護單位567個、自治區級文化生態保護區5個、國家級非遺傳承人112人、自治區級非遺傳承人551人。傳統工藝振興示范基地建設持續推進，新疆非遺館建設全面啟動。舉辦“文化和自然遺產日——新疆非遺展示周”“天山南北賀新春非遺年俗展”等系列活動，傳統工藝逐步形成地方品牌，“非遺+旅游”“非遺+展演”輻射帶動地方經濟發展，有效推動中華優秀傳統文化創造性保護、創新性發展。

（四）文化惠民工程深入實施惠及全民

2008年，作為全國首批七個省區之一，新疆博物館（紀念館）免費向社會公眾開放。全疆各級文博單位以新疆“三史”教育、“五個認同”為主題，以“免費開放”和“流動博物館”為依托，著力推進意識形態領域宣傳教育工作，全區基本形成了以自治區博物館為龍頭、地州博物館為骨干、縣市博物館為基礎的宣傳教育體系。截至2020年底，全區1547個公共博物館（紀念館）、圖書館、文化館、美術館、鄉鎮（街道）文化站全部向社會免費開放。

“十三五”期間，中央及自治區累計投入“四館一站”免費開放補助資金達9.26億元，各級博物館、紀念館舉辦各類陳列展覽800余個，累計接待觀眾達2000余萬人次，其中青少年觀眾達900余萬人次；扎實開展“流動博物館”活動，深入基層惠及更多人民群眾。加大文物展示利用工作力度，向社會開放的文物保護遺址總數達到95處，逐漸成為推動地方經濟社會發展的新動力。全區各級公共圖書館、文化館、鄉鎮文化站提供圖書館借閱4250萬余人次、電子閱覽105萬余人次，舉辦各類讀書講座2000場次、展覽1600余場次、開展讀書活動9000余場次，開展館內藝術培訓19200余場次、藝術展覽6000余場次，開展館外文藝演出99000余場次，極大地活躍了基層群眾文化生活，文化惠民成效顯著。

二、部分文化類中央對地方轉移支付資金管理使用中存在的問題

通過調研看到，盡管各級政府加大了對新疆文化建設的支持投入力度，中央轉移支付資金持續增長，保障能力得到穩步提升。但是部分文化類轉移支付資金在資金申請、項目實施、資金使用、績效管理中仍存在一定的問題，離切實提高財政資金使用效益，確保各項政策落地見效的目標存在一定差距。主要表現在：

（一）部分資金投入與文化陣地建設不同步

近年來，新疆文化建設享有難得機遇并獲取顯著成就，但底子薄、條件差、任務重的基本面貌并未徹底改變，各族群眾日趨旺盛的文化需求對文化工作提出了更高要求。受歷史、自然等因素影響，新疆文化建設與發達地區差距仍然較大。一方面，地方財政財力有限，對文化事業投入嚴重不足，文化設施建設滯后，文化產品供給不足。如喀什地區某縣開展文化建設主要依靠中央財政和自治區補助，2020年縣級財力僅投入13.8萬元用于補助村級文化設施購置；另一方面，對中央轉移支付投入的資金，由于一些地區資金管理方式、管理水平限制，導致部分中央資金閑置，未發揮應有效益。如2018年底，中央就安排國家文物保護資金、博物館紀念館逐步免費開放補助資金1200萬元用于某地州博物設施設備提升和文物陳展。但資金撥付后，由于前期準備不充分，博物館基建工程遲遲未完工，文物陳列展陳大綱編制進程緩慢，造成資金閑置達4年之久。

（二）文化設施建設和利用有短板

公共數字文化是公共文化服務與數字文化相結合而形成的一種新的技術運行管理模式下的公共服務體系，對提升公共文化供給能力，推動公共服務均等化、標準化有著重要意義。新疆公共數字文化建設起步較晚，公共數字文化建設滯后。一是覆蓋面小。目前只有克拉瑪依市、昌吉州、伊犁州、阿克蘇地區以及自治區圖書館、文化館正在或準備建設公共數字文化，僅占全區應建總數的4.4%，且集中在地(州、市)級及以上公共文化機構，96個縣（市、區）級公共文化服務機構數字化建設全部空白，無法與現有的數字服務平臺互聯互通。二是地方財政投入有限。除自治區圖書館、文化館外，各地由于地方資金投入不多，系統平臺功能不夠完善。三是各系統平臺分散建設，容易形成信息孤島，資源共享不夠充分。四是缺乏統一標準，影響資源融合、平臺融合，不利于長期建設。

（三）文化設備配備未發揮效益

近年來，為了加強新疆尤其是南疆貧困地區文化設備配備，促進基本公共文化服務均等化，中央和地方各級財政投入大量資金為各地配備了流動舞臺車、實施了數字圖書館推廣工程，從實地調研來看，實施過程中存在閑置現象，資金未發揮全部效益。一是數字圖書館推廣工程停止運行，造成設備閑置。自2016年新疆啟動數字圖書館推廣工程建設以來，截至2020年底已完成26個縣級圖書館接入國家圖書館網絡體系專網聯通建設，累計投入中央補助資金390萬元。由于后期專網運行維護費無資金支持，無法繼續運行，致使新疆已建成的26個縣級圖書館與國家圖書館互聯互通專網全部斷開，中央財政投入資金購買的專網聯通設備隨之閑置，財政資金沒有產生相應效益。二是流動舞臺車停駛造成設備閑置。流動舞臺車工程的實施，在一段時期內對于支持地方文化事業發展、完善城鄉公共文化服務體系、提升基層文化裝備水平發揮了重要作用。但是，隨著鄉村文化陣地建設深入推進，除個別邊遠鄉村外，絕大多數鄉村均已建成了室內或室外鄉村大舞臺，并配備了滿足舞臺演出的燈光、音響和背景裝飾等，基本能夠滿足演出需要。受部分農村道路狹窄通行不便、車輛運行維護費用較高、無專業司機駕駛等因素影響，一些縣市演出團體的流動舞臺車近年來已基本不再使用。筆者對克州、喀什地區、塔城地區等11個縣市調查時發現，流動舞臺車均未使用或極少使用，部分車輛甚至一直未上牌照、未購買保險，導致舞臺車閑置，一定程度上影響了財政資金的使用效益。

（四）資金管理不嚴格，超范圍使用中央專項資金

《公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》及文化類中央轉移支付資金管理辦法均指出，要落實中央“過緊日子”要求，合理安排項目資金支出內容，嚴格資金管理。但在實地調研中，仍發現部分地區和單位執行項目預算不堅決，漠視財經紀律，超范圍使用專項資金。如：自治區博物館超范圍使用博物館紀念館逐步免費開放補助資金用于人員經費。南疆地區部分市縣將中央支持地方公共文化服務體系建設專項資金用于貧困村幫扶支出。部分市縣使用中央支持地方公共文化服務體系建設專項資金為部分單位配備室內健身器材等。

三、突出績效導向，做好中央轉移支付監管的建議

為了更好地貫徹落實第三次中央新疆工作座談會精神，深入實施“文化潤疆”工程，著力提升基本公共文化服務保障水平，切實提高中央轉移支付資金管理水平，針對以上問題，提出如下建議：

（一）優化資金分配機制，提高項目實施精準度

在文化陣地建設方面，讓有限的資金發揮應有效益，解決建設項目和資金分配“兩張皮”的問題，就必須抓住精準分配、精準使用這個關鍵。一是要優化資金分配機制，對文化陣地項目按重要性和必要性等原則進行排序，依照排序結果和項目實施迫切性精準安排資金，切實提高資金分配和項目安排的合理性、精準性。二是通過完善加強項目庫建設，以“輕重緩急”的原則切實保障重點項目的支出。把人民群眾最迫切的文化需求、最急需的文化設施通過項目安排和資金使用精準體現出來。

（二）突出績效導向，加強績效評價結果應用

推進預算安排與預算執行進度、結轉結余資金掛鉤機制，加大對預算執行情況和項目績效指標落實情況的雙向監控，對財政支出目標完成好的部門和地區，優先保障下一年度支出需求。對發現執行進度緩慢、績效指標落實不力、存在鋪張浪費現象等問題的部門，查明原因后，及時督促整改、暫緩撥付資金，甚至堅決予以叫停。更加突出績效導向，將績效管理實質性嵌入預算管理流程。建立健全預算績效評價工作機制，加強績效評價結果應用，將績效評價結果與完善政策、調整預算安排有效銜接，取消或削減低效無效資金。

（三）整體統籌規劃，加快建設數字文化服務體系

以社會主義核心價值觀為引領，以中國精神為靈魂，堅守中華文化立場，把公共數字文化服務作為貫徹落實黨中央治疆方略，特別是社會穩定和長治久安總目標、滿足人民群眾對美好生活的向往的重要舉措。一是根據公共數字文化發展趨勢，結合新疆實際，采取整體規劃，整體推進，統一建設標準、管理標準、考核標準，推動數字文化服務規范化。二是加大地方財政投入。目前，新疆公共數字文化資源建設資金主要由中央財政支持，圖書館、文化館每年共約1000余萬元，由于數字文化產品制作成本較高，建議“十四五”期間由自治區每年安排配套數字資源建設專項資金。

（四）加強資金監管，完善文化類專項資金監管機制

為確保有限的文化類轉移支付資金用在刀刃上，建議發改、財政、文旅等部門加強資金監管和項目實施監管，杜絕擠占、超范圍使用專項資金的現象。一是建立部門間協調聯動機制。打通各部門的信息共享通道，加強信息共享，解決信息不對稱問題，發揮工作合力，加強資金使用全流程監管，確保專項資金用于文化建設的重要、急需領域。二是開展專項監督檢查。根據各部門的監管成果，針對其中問題較突出的地區、單位進行專項監督檢查，對于發現的問題，通報相關主管部門并提出工作建議，有效推進問題整改落實和管理制度完善。