PPP 項目資金管理問題研究

●謝澤華

PPP （Public-Private Partnership）即“公私合作伙伴關系”，指政府方和社會資本是為建設基礎設施和提供公共產品而形成的風險共擔的長期合作關系。PPP 模式最早由英國政府于1982 年提出， 隨后在西方國家得到廣泛推廣，主要用于基礎設施的投資建設 （如供水、供電等）及非盈利設施的建設（如養老機構、公立學校等）。 PPP 項目承建方即PPP 項目公司，根據財政部頒發的《PPP項目合同指南》，PPP 項目公司是 “依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體”。PPP 項目公司負責PPP 項目的資本金投資、 項目融資、建設、運營期的運營及維護、財務管理等事宜，維護PPP 項目的正常運營。PPP模式通過促成政府和社會資本合作，能達到比預期各方單獨行動更為積極的效果。

隨著新經濟時代的到來，“大智移云物區”等技術為資源的集中與分配提供了更高效的方式，也對政府的職能提出了更高的要求。 管理學大師德魯克曾經提出:“政府的確不能做、 也不擅長做社會或社區工作”。 對于一些公共項目或服務的建設，政策制定與規劃的工作由政府負責，將項目執行下放到社會資本，不僅可以減輕政府財政負擔，也可有序地將社會資本引導到公共服務的建設當中，提高資源使用效能和運營效率， 強化企業的公民意識與社會責任感。 因此，在我國的現代化社會發展進程中，推廣PPP 模式能發揮積極的社會價值和重要的現實意義。

一、我國PPP 模式的發展回顧

近年來， 特別是2020 年初新冠疫情爆發以來，我國經濟發展進入中低速發展階段，政府對一些公共項目融資進行信用背書的態度越來越謹慎。 PPP 模式為政府項目提供了新的融資方向，并創造了就業崗位，引導企業發展的同時還能提升政府服務質量。

PPP 模式在我國發展經歷了三個階段：1995—2003 年我國開始了以外商投資為主要目的試點 PPP 模式；2004—2013 年以實用主義為特征的PPP 模式在我國逐步推廣，在政府項目的建設中引入社會資本的參與；2014 至今， 為規范PPP 模式，我國制定了一系列中國特色的規章制度，代表性的有《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金 〔2016〕92 號）、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50 號）、《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23 號）、《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10 號）以及《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13 號）等。

二、社會資本參與PPP 項目的積極效應

目前，各國政府越來越重視建設公共基礎設施和提供社會公共服務以符合社會需要。 但受限于財政承受能力，單靠政府資金已不能滿足大量項目投資需求，PPP 項目調動了參與各方的積極性。 在PPP 項目建設中，政府先設置一個完整的政策框架、項目建設目標和實施策略，然后向項目建設和運營過程的參與方提供指導和約束。 社會資本通過與政府簽署長期的協議或合同，與政府的相互協調，在項目建設中共同發揮作用。 因此，PPP 模式是政府和社會資本之間的“雙贏”或“多贏”的相互合作形式，最終實現比政府或社會資本單獨進行項目建設更優的效果。 具體而言表現為以下兩個方面：

（一）PPP 項目對政府的積極效應

在PPP 項目初始階段， 關于PPP 項目的可行性評估、施工計劃和融資方案制定等活動，以及論證項目的技術可行性和經濟可行性環節， 由社會資本與政府共同參與。 多方參與能縮短項目前期準備時間，降低項目總費用。 PPP 項目減輕政府初期建設投資負擔，節省政府的投資，并將項目的一部分風險轉移給項目公司，也能減輕政府的風險。 此外，PPP 項目只有已經建設完工驗收并得到政府的使用批復后才能開始獲得收益。 因此， 對政府而言，PPP 模式有利于提高公共項目的建設效率，對工程造價進行有效控制，實現項目完工風險和資金風險最小化。 研究表明，與傳統的融資模式的公共項目建設相比， 我國已經完工的PPP 項目大部分能在預計的建設工期內按時完成， 且平均為政府節約17%的預算開支。

可見，將政府從具體事務中脫身出來，成為基礎設施的監管者，不僅能提高項目的質量保障，減輕政府在財政預算方面的壓力，還有利于轉換政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力。

（二）PPP 項目對項目公司的積極效應

PPP 項目通過引入社會資本參與政府項目的設計、施工和設施管理過程， 使用項目公司的最佳管理理念和經驗，提高公共項目的建設效率。 對PPP 項目的建設方，政府可以給予相應的政策扶持，如優先取得在PPP項目沿線土地開發權、 優惠稅收政府、 提供貸款擔保等，一方面調動社會資本參與公共項目投資的積極性，另一方面也保證了社會資本在投資政府項目上能 “有利可圖”。 政府和社會資本整合組成戰略聯盟，形成互利的長期目標， 能在為社會提供高質量的公共服務的同時盡量降低項目成本。 這種合作機制不僅實現了項目投資主體的多元化， 還能在政府和項目公司之間取長補短，發揮雙方各自的優勢，彌補對方的不足。PPP 項目一般由項目公司負責項目融資， 這樣安排能在保障基礎設施建設的服務質量的同時有效提高項目的融資能力，降低政府的資產負債率。

PPP 模式通過政府和社會資本合作共同參與公共項目基礎設施的建設和運營，能根據項目的預期收益、項目公司的資產實力和政府對該項目可能提供的扶持力度來安排融資，不受項目公司資信的局限。 未來在償還貸款的資金安排上，PPP 項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是貸款償還保障。 項目公司PPP 項目上的投資和政府提供的有限承諾為貸款提供了安全背書，降低了社會資本的投資風險。 由于PPP 項目建設過程中使用了社會資本更高效的項目管理方法與技術，項目建設與運行的可控性提高，也能縮短項目建設周期，降低項目建設投資的風險，為政府與項目公司的利益提供多重保障。 項目公司在與金融機構的溝通中也能取得主動優勢， 順利取得融資并為金融機構帶來可靠收益。 項目公司參與PPP 項目建設，能夠承接施工任務并獲得合理回報， 多個相同或相近項目還能為企業實現規模效應。 政府“信用背書”一方面為政府保留了PPP 項目的一部分控制權， 另一方面降低了項目公司的投資風險，增加了項目的融資能力，提高了項目融資成功的概率。

可見，PPP 模式為社會資本參與公共基礎設施項目建設打開了通道， 是政府和項目公司的一種雙贏的安排， 因此越來越多地應用于城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等項目建設中。 隨著政府的簡政放權， 未來政府在公共項目的建設中投資比率會進一步下降， 逐漸發揮社會資本在公共基礎設施建設上的重要作用。 但并不是每個PPP 項目都可以成功， 近年來我國很多PPP 模式在實施過程中出現了許多問題， 多項PPP 項目被責令整改甚至面臨清理退庫， 影響PPP 項目成功的一個至關重要的瓶頸是PPP 項目建設中的資金管理問題。

三、PPP 項目建設中的資金管理問題

一般而言，PPP 項目投資金額大，投資回收期長，項目風險較大，如果政府對PPP 項目的政策作出調整，就會對項目的建設產生較大的影響。 這給PPP 項目的有效落地及項目建設資金的持續供應帶來了較大的壓力。 同時，PPP 項目資金管理很大程度上受限于股東單位和參建單位的內部管理制度及政府監管要求， 可能會出現資金緊缺或資金閑置兩個極端情況。 因此，作為承建單位，項目公司需要加強項目資金管理，如完善資金管理工作體系、制定符合項目建設要求的規章制度、加強業務骨干的財務風險防范意識等， 及時地發現資金管理上可能出現的風險問題并快速應對， 提高項目的抗風險能力，確保PPP 項目建設的順利進行。 PPP 項目的資金管理既要基于項目全生命周期進行提前規劃和策劃， 又要能根據項目進展中可能出現的變化及時進行調整， 在滿足項目建設資金需求的同時避免造成資金的沉淀浪費，降低利息負擔，減少沉沒成本。 具體而言， 項目公司在資金管理方面要做好以下三個方面的管理。

（一）資金來源的管理

政府在與項目公司簽訂PPP 項目合同時， 一般會明確指定各項目對應總投資的資金來源。 PPP 項目的資金來源一般由項目公司的資本金、 銀行貸款和政府建設專項補助等三項構成。根據PPP 項目的政策要求，項目公司的資本金必須是股東投入的自有資金， 債務性資金不能用作資本金； 銀行貸款應根據項目施工進度和資金需求分步到位； 建設專項補助要納入政府年度財政預算。 對于這些不同的資金來源需要進行嚴格的管理管理，具體體現在以下四個方面。

1、 編制融資方案及調整預案。 項目公司在參與PPP 項目的投標書中， 就包括了根據政府的項目招標文件規定的履約條款、投資建設周期、回款周期及融資環境等條件編制的PPP 項目財務模型和融資方案。 在財務模型中應包含PPP 項目建設全周期的資金收支情況預測。 融資方案應包括項目總的融資方案和分年度融資方案，具體內容有PPP 項目總投資、項目資本金的比例及金額；項目融資中銀行貸款所占比例、金額、期限、資金成本和資金來源；項目公司的注冊資本規模及各股東的出資比例、出資方式、投資金額和資金來源；貸款銀行、銀團等金融機構的放貸意向等。 在項目推進過程中， 要根據項目實施情況及時對財務模型和融資方案進行調整，如果項目建設過程中需要追加投資，融資方案還要包括項目公司補充資本金及各股東的出資比例、出資方式、追加投資金額、資金來源和投入途徑；可能影響融資方案落地的有關情況說明等。

2、控制貸款融資的資本成本。 在現有的PPP 項目建設中一般由項目公司來負責為項目進行融資活動，包括設計融資方案、與金融機構接洽、簽訂貸款合同和融資交割等。 從金融機構取得貸款融資并確保貸款資金到位，是PPP 項目得以實施的關鍵保障。金融機構為實現自身利益最大化，不僅愿意向政府項目提供貸款，而且還可能會主動要求早放款、多放款。 由于有政府信用的“背書”，PPP 項目貸款風險一般是可控的。 但由于PPP 項目的借款方是項目公司， 如果項目公司的信用水平較低，金融機構就會提高貸款利率。 為此，項目公司在進行貸款融資時應充分發揮項目的背景優勢，盡量開拓多渠道融資來源，增強與金融機構談判的籌碼，降低貸款利息成本，并確保資金用途不受限制。 在實務工作中，項目公司要提高與金融機構的溝通策略，在與金融機構的融資談判前制定有針對性的計劃， 在談判中不斷尋找到雙方的平衡點， 最終達成資金供需雙方都認可的一致意向。

3、確保政府建設專項補助納入政府財政預算。 財政資金實行的是預算管理， 沒有預算就無法取得財政撥付資金。 為確保政府承擔的資本金和建設專項補助等款項能夠按時足額到位， 項目公司應注重與財政部門的溝通， 確保PPP 項目建設所需財政資金納入政府財政預算，并得到政府批復。 項目公司應高度重視此項工作， 跟進政府預算過程， 確保財政資金能夠按時到位。

4、 探索資金集中管理模式。 資金集中管理對于PPP 項目來說意義重大， 不僅有利于籌集項目所需資金，發揮資源配置優勢，還能加速資金周轉，提高資金使用效率，增強項目承建方的融資和償債能力，同時能有效降低資金監管風險。 資金集中管理不僅需要項目公司有明晰的資金集中管理措施， 也需要與金融機構進行有效溝通。 在一些由財力薄弱的政府主導實施的PPP 項目中，金融機構提供融資意向不強，可能會在貸款合同中提出由金融機構對項目資金進行監管， 阻撓項目公司進行資金集中管理。 例如在簽訂貸款合同時，金融機構要求貸款方同時簽訂 《封閉管理合作協議》，由金融機構對項目資金進行管控。 這種安排會導致社會資本難以對資金實施集中管理， 從而影響項目的順利進行。 為此，項目公司需要提供各種合適理由與金融機構進行有效溝通， 如匯報上繳利潤、 支付稅金等數據，表明貸款方既能保證貸款資金按合同使用，又能對資金進行有效管理。此外，項目公司還需要了解金融機構對貸款方的考核指標， 如了解金融機構是更看重時點資金量還是日均資金余額， 并據此有針對性地選擇資金集中管理模式。

（二）資金支出的管理

項目公司應根據與政府的PPP 項目建設合同相關條款，結合項目投資認定的程序，按投資完成進度，根據謹慎性原則，制定資金支出管理制定，明確資金支付條件，防范資金超付風險。PPP 項目建設期的資金支出方向有工程費用支出、工程其他費用支出、建設期利息支出等，這三個方面的資金支出都有相應的管理要求。

1、工程費用支出管理。 目前我國PPP 項目普遍采用的是“兩標并一標”模式，即政府分兩次中標遴選項目建設的社會資本和工程總承包部門（下文簡稱為“總包部”），最后通過一次招標完成項目采購。 “兩標并一標” 模式能大大縮短項目周期， 減輕政府財政支付壓力，實現項目公司對項目風險的有效控制。 通過“兩標并一標”模式，實現PPP 項目的投資、建設和運營一體化，項目公司既是項目公司的管理者，又是施工總承包的管理者。政府依托社會資本對公共產品進行投資、建設和市場化運營方面的優勢， 向公眾提供高質量的社會產品。

在PPP 項目建設之初， 項目公司就應按預測項目驗工時的價值， 根據合同規定的資金支付規則及時足額將工程全款轉入工程總包部。 PPP 項目工程總包部受政府委托，按照PPP 項目建設合同約定對從決策、設計到試運行的建設項目發展周期實行全過程或若干階段的承包部門。一般PPP 項目投資金額較大。根據現行的《企業會計準則第4 號——固定資產》和《企業會計準則第15 號——建造合同》， 項目完工前在總包部賬戶上的工程進度款派生的資金利息收入應歸項目公司所有，且這部分利息收入應沖減項目總投資額。 可見，對項目公司來說， 將項目資金依法合規地從項目公司支付至總包部賬戶，不僅不會增加風險，而且還可能產生可觀的利息收益。

在PPP 項目建設過程中， 總包部按工程進度向施工單位撥付工程款。在撥付工程款時，總包部應嚴格按照合同約定，根據驗工進度和計價進行撥付，要特別注意避免超額支付的風險。由于PPP 項目的特殊性，項目施工過程中可能會存在子項目建設手續不全、 項目總支出的概預算未獲得批準等不合規情況。 而且，PPP 項目投資額最終需要經過政府方審計認定， 未來可能出現政府對工程投資額審減的情況。因此，總包部在向施工單位撥付工程款時應留足審計預留金， 以掌握PPP項目工程預算執行過程中的主動權。

在PPP 項目建設過程中， 總包部將建設任務分拆給各施工單位。在與施工單位簽訂施工合同時，總包部應將資金監管細則納入合同條款，明確資金監管要求，規定資金監管方式和頻率， 并嚴格按合同約定進行資金監管，防范項目建設資金被轉移被挪用?？偘繎獓栏駥彶轵灩び媰r資料，嚴格控制資金撥付，自上而下推動工程建設中所有環節合規合法。項目建設過程中，總包部不能強迫施工單位墊資施工， 更不允許過度抽取建設資金。 2020 年以來，由于疫情的影響，很多PPP 項目的施工企業資金周轉困難， 如果總包部資金監管不到位，要求施工企業超額上繳利潤，就會導致大額建設資金流出，給工程后期的順利進行埋下極大隱患。 需要特別指出的是，在工程建設過程中，一定要做好工人工資發放工作。 總包部應建立健全工人工資保證金制度，要求施工單位開立工人工資專用戶，對工人工資實行專款專用管理。總包部督促施工單位按時足額撥付工人工資，不得拖欠工人工資，也不能虛報虛列工人工資。

2、工程其他費用支出管理。 工程其他費用主要包括工程的勘察設計費、造價咨詢費、監理費、試驗檢測費、征地拆遷費、建管費等。 項目公司應加強這些費用的管理，分類建立完善的合同、結算及支付管理臺賬，嚴格按合同結算資料制定資金計劃， 開支工程其他費用時必須保證手續完備。

PPP 工程其他費用中的勘察設計費、造價咨詢費、監理費和試驗檢測費一般是政府方先簽訂合同， 再由項目公司承繼合同，履行資金支付義務。項目公司應在承繼合同中明確費用審減的處理原則和方式， 盡量留足審計預留金，避免由于投資認定審減造成資金超付，從而引發不必要的糾紛。

PPP 工程其他費用中的征地拆遷費用是PPP 項目總投資的一部分，但征地拆遷屬于政府職能，項目公司不具有辦理征地拆遷業務的資格。因此，項目公司一般會將征地拆遷款支付給政府方指定的機構或單位，再根據這些機構或單位提供的資料進行處理。征地拆遷是審計重點關注的領域， 項目公司在資金支付時應要求政府方提供征地拆遷費用構成的詳細資料， 細致審查每個明細開支是否與PPP 項目相關，是否存在土地流轉、臨時用地等情況， 以保證征地拆遷費支付的合規合法性，避免給運營期管理和后期投資重估值留下隱患。

PPP 工程其他費用中的建管費在PPP 項目概算中需要進行總額控制，以“厲行節約，反對浪費”為原則，由項目公司按上級單位全面預算管理等相關規定，制定建管費管理辦法。 管理辦法應嚴格落實，確保每一項建管費支出都有充分合理的依據。 需要特別說明的是， 根據 《基本建設項目建設成本管理規定》（財建〔2016〕504 號）文件要求，業務招待費支出不得超過項目建設管理費的5%， 業務執行費超標準開支可能會造成投資認定的審減。

3、 建設期利息支出管理。 建設期利息支出是指PPP 項目建設中分年度使用金融機構的借款資金而應計入工程項目總成本的借款利息，包括為項目融資而發生的借款利息、手續費、承諾費、管理費及其他財務費用等。 建設期利息應按與金融機構的貸款合同中貸款約定的利率和放款時間據實結算。 一般的處理原則是，國內金融機構借款按現行貸款合同上的利率計算，國外金融機構貸款按協議書或貸款意向書確定的利率按復利計算。在計算建設期利息時，項目公司應及時取得利息發票， 盡量規避審計不予認定的風險。

（三）結余資金的管理

為加強管理，PPP 項目資金應專款專用， 嚴禁截留、滯留、轉移、挪用資金。 任何資金在取得和使用時都有相應的代價， 即資本成本，PPP 項目投資巨大，占用資金較多，所產生的資本成本也較高。 按現行的《企業會計準則第4 號——固定資產》和《企業會計準則第15 號——建造合同》， 項目建設期的利息費用計入項目總成本。 但由于利息增加而導致的項目成本增加，并不能增加PPP 項目所涉及的公共產品和服務的價值。 如果為減少利息費用而采用激進管理方式，導致項目資金長期匱乏， 又不能滿足PPP 項目建設的需求，進而可能影響項目的進度和健康持續進展。 為此，項目公司應加強資金結余管理，既要有PPP 項目全周期的資金計劃，又要有高質量的年度、月度的資金安排。 對于每期結余的資金，不能掛賬、閑置和沉淀，產生資金的機會成本，而應該拓寬資金收入渠道，進行合理投資，實現資金的保值增值。 如果出現資金短缺，項目公司應根據項目實施情況， 細致全面的摸清資金需求，合理開展融資業務，爭取最優的資金余額配置。

四、結束語

資金是PPP 項目的血液，資金管理是確保PPP 項目高質量建設的內生動力， 切實做好資金管理工作是PPP 項目成功的前提。 PPP 項目的資金管理工作是一項龐大的系統工程，本文結合國內PPP 項目建設的實際經驗，從融資方案策劃、融資落地、資金集中管理、工程資金收入、工程費用及工程其他費用支付、工程結余資金管理等方面對PPP 項目資金管理工作的經驗進行總結，對PPP 項目資金管理可能出現的漏洞進行挖掘。

當然， 由于PPP 項目涉及到的交易結構非常復雜，項目得以成功實施的關鍵除了資金管理模式，還受很多其他因素的影響，如宏觀政策、地方政府的支付能力、宏觀經濟變化如利率變化等，以及像新冠疫情這樣不可抗力事件的發生。隨著互聯網金融的發展，PPP 項目管理也應該與時俱進，開創“PPP+互聯網金融”等高效快捷的融資新模式。只有切實做好資金管理工作，才能引導PPP 模式規范化發展并發揮更大的社會效益和經濟效益， 在后疫情時代， 為中國經濟振興披荊斬棘。