中英項目支出管理的差別及中國的改革思路

●姜 昊 朱 軍

自 2010 年以來，中國財政收入平穩增長， 然而財政收支矛盾卻未能從根本上得到緩解。 經濟社會發展始終有新任務、 各界群眾對財政保障始終有新期待、 體制改革對財政建設始終有新要求。 自2020 年以來，在新型冠狀病毒（COVID-19）持久影響且尚未結束的后疫情時代， 面對國內國際貿易、金融環境的急劇變化，中國財政形勢前所未有地復雜，政府收入壓力大、支出任務多，使得收支矛盾更加突出。政府要實施積極的財政政策， 要把短期政策性刺激與中長期可持續發展相結合。 此外，在新的發展階段、新的發展格局和新的發展理念下， 相關的擴內需、促轉型、惠民生、穩增長的項目數量多、規模大、要求高，要確保有資金可投并且還要投準、投好、投安全，這就要求項目支出管理改革必須有新思路。 在此，本文在重點對比英國的財政項目管理對中國的經驗借鑒意義、總結現有項目支出管理的背景下，探討未來改進之處。

一、中英項目支出管理的差別

（一）中國取得的成就

自 2000 年以來， 中國地方財政管理部門預算處通過總結歷史經驗和制度改革， 在項目支出管理的實際操作和具體成效方面取得了一定的進步。從服務改革、發展、穩定的大局出發，中國明確了改革的著力點是對管理層面進行整體性、 深層次改革， 譬如在2017 年出臺了 《財政部關于進一步完善中央部門項目支出預算管理的通知》。 現有的改革是強化財政管理頂層設計的完善， 優化財政支出項目的審批設立、執行落地、監管監督、調整修正、績效評價和撤銷收回“六位一體”的管理體系。 其次，中國不斷改進項目管理方式， 強調立項和績效的考核管理。 在立項建設方面，各地區逐漸完善項目庫建設，并取得了積極進展。 譬如部分省份建立了省級財政專項資金項目庫系統；再次，財政專項資金管理改革不斷推進， 逐步構建覆蓋了設立管理、分配安排、責任劃分、績效和監督、信息公開等方面的全過程項目支出管理架構，并且在中央、省級的基礎上，分層次深化項目庫建設和制度完善。譬如安徽省出臺了 《安徽省省級財政專項資金管理辦法》，安徽省蕪湖市政府沿用省級的管理辦法制定了 《財政專項資金管理制度》。 總之，這些方面的項目支出管理有利于推進財政科學化、精細化管理，將責任落實到組織部門和個人； 這些方面的改革也同樣有利于健全公共財政管理框架機制，明確資金使用目的， 實現財政資金效益最大化， 保證有限的財政資金發揮更大的經濟、社會價值。 中國自上而下的改革設計， 通過改革和完善項目支出管理， 系統性地協調推進財政治理體系和治理能力現代化， 服務于國家治理能力建設。

（二）英國項目支出管理的經驗

1、通過立法和制度建設推動體系改革。 英國在20 世紀中后期就十分注重通過立法和制度建設來解決改革的原動力問題。 英國先后制定并頒布了整體指導性法規與具體實施細則，解決了財政支出管理改革動力不足的問題， 為20 世紀后期的改革打下了堅實的制度基礎和法律基礎。 英國的制度制定和法律約束也加強了預算通過后對政策決策的約束力。 英國的項目預算管理體系主要包括三個部分：各行政層級公共支出整體分析、獨立財政政策分析、具體支出項目分析（孫琳和樓京晶，2016）。 英國在各個體系中強化細則管理，并形成了成熟的預算分析體系。 這使得英國能根據實際國民經濟測算模型將宏觀總體預估、中觀政策協調以及微觀具體分析三部分整合起來，為政府決策提供強有力的技術支持，并有利于對財政支出項目實施后續管控。

2、科學形成中期支出水平。 英國早在20 世紀70 年代就已開始采用初步的基線規劃技術，在簡化實證模型的情況下，各部門以基期價格測算出所有項目在未來中期的支出水平（牛美麗和崔學昭，2016）。 基線分析基礎上的中期財政規劃使英國對支出部門、 支出機構提出了整體性限制。 亦即現行基線規劃已經在預算中覆蓋了幾乎所有中期的支出需要。 因此，各支出部門機構需要嚴格控制中期年份期間的支出增長。

此外，英國公共支出是在部門基礎上進行計劃和控制的， 但不包括特別授權由蘇格蘭政府、威爾士政府、北愛爾蘭行政部門或地方政府負責的特定項目。 即許多領域的支出是在全英國范圍內統一計劃調度的，而不是特指某一具體郡或地區。 例如，工作和養老金部（DWP）負責整個大不列顛范圍內社會保障體系的運作，但不包括北愛爾蘭地區。

3、設定監督評價體系強化限額和支出控制。英國在20 世紀末還建立了約束各支出部門的部門限額支出（DEL）、約束地方整體預算的年度變動支出（AME）以及引入社會部門參與監督的公共服務協議（PSA）體系（牛美麗和崔學昭，2016）。部門限額支出是對各政府部門穩定的中期支出限制，包括了各部門的全部運行成本和所有一般投資項目的支出。 部門限額支出通常在支出審查中被設定為三年或四年，其代表了部門支出的計劃。 只有在特殊情況下，經財政部授權同意動用部門限額支出的余額儲備， 才能增加部門支出。在預算交換制度下，經財政部同意，各部門可將部分未使用的部門限額支出從一年結轉至下一年。 年度變動支出主要包括那些具有年度變動特性、 不適宜以中短期年限限制的各種其他支出，如高等教育資源支出、 中長期農業政策支出補貼、社會福利和社會保險支出等。

對于具體的支出標準，英國財政部也采用了一系列指標來嚴格控制地方支出。 例如，可確認支出盡可能適用受益對象原則歸因于特定郡或地區來劃分，即根據受益于支出的地區或對象來進行劃分及入賬，而不僅僅根據支出發生的地點（即費用發生地原則）。 如果無法以受益對象原則將支出分配到區域，則適用費用發生地原則。 但對于大多數支出，受益對象原則和費用發生地原則在實踐中會提供相同的結果。

4、預算分配對地方政府適當放權。 英國中央政府對地方政府的支出撥付渠道主要包括兩類：資本和經常性贈款以及非國內利率支付的再分配。 補助金支持可能是非專項的（例如收入支持補助金），或與專項服務、計劃相關（例如專用學校補助金）。 英國雖不設共享稅， 但自2013 年4月起，引入了一項非本地費率保留計劃，該計劃允許地方政府從收取的費率以及所在地區產生的收入增長中自留一定比例。 地方政府支出也可以由擔保資本支出（收入）提供資金，相當于蘇格蘭的政府擔保貸款。 但是，自2011 年3 月31 日起，此政策在英格蘭已被終止。 地方政府也可在行政管轄區內自行籌集資金， 主要是通過市政稅，銷售、處置資產收入，開發者貢獻及捐贈，行政收費以及借貸等。

（三）中英項目支出管理體系的差別

第一，頂層設計不同。 英國自20 世紀中后期就十分注重通過立法和制度建設來加強改革的頂層設計。 從20 世紀70 年代分別成立的公共支出分析委員會與政策審查小組到《1998 年財政法案》《預算責任和國家審計法案2011》等法律文件為英國的中期財政改革提供了法律方面的動力（黃景馳和蔡紅英，2016）。 此外，英國的項目預算管理體系主要包括三個部分： 各行政層級公共支出整體分析、獨立財政政策分析、具體支出項目分析。其自上而下地整合了政策決策與預算分析，成為現代化財政支出預算體系的一個典范。 而中國由于還沒有財政基本法，對于各個部門、各個層次的支出活動， 財政的項目支出管理面臨較多的調整壓力和改革壓力。例如面對不同地區的差異性，目前仍未出臺全國范圍內適用的相關法律法規文件以推動財政項目管理改革。

第二，標準化體系存在差距。建立統一的財政績效評價指標和評價標準， 對政府來說是一件需要長期探索和實踐的工作。 英國是最早編制中期財政支出標準化體系的國家之一， 在20 世紀70年代便已開始采用初步基線規劃技術，并于20 世紀末期建立起多年期中期滾動預算 （牛美麗和崔學昭，2016）。 這種滾動預算有利于對政府今后若干年的財政收支作出指導性預測。 這一工作本身融入整體預算周期并與各獨立年度的預算聯系緊密，作為編制各獨立年度預算的重要參考和依據。并且對一些跨年度中期項目進行統一預算編制，從而緩解單一年度預算制度下特定年份可能會出現的預算壓力。 英國的中期財政規劃在編制時采用了由國民經濟預測模型得出的比例關系而非根據以往財政年度預算得出的絕對數值， 并且對部分子項支出嚴格設定了約束條件， 以確保中期財政收入可以平衡支出， 避免在中期因為前期波動而吃緊。

對比來看， 中國目前的行政管理體制存在著政策決策執行、預算編制過程的不匹配，使得政策對預算編制過程的統籌作用和預算對中后期政策規劃的修正作用都受到了不同程度的限制。 由于官員的流動性、 官員執政期限與預算執行期限還缺乏匹配的制度性設定， 中國的中期預算框架實施面臨一定的挑戰和壓力。此外，中國也制定了相關支出上限類指標， 但是這類限制通常只對特定具體支出部門進行約束， 無法對整體中期預算進行統一規劃，保證中期效率。

二、中國項目支出管理中需要完善的地方

中國的項目支出管理工作起步較早、 推廣較快，在多措并舉的推進中取得了一些成績，但也存在未來需要改進之處。 具體包括：

（一）項目支出預算管理需要綜合統籌

綜合預算管理仍需優化完善。 一些必須安排的項目支出年初編制不足， 導致部門預算調整頻繁、預決算差異較大，影響了年度預算執行的規范性、準確性。有些部門預算編制簡單參考上年預算的執行， 未能充分結合部門職能與事業發展需要進行安排，一方面，造成資金長期沉淀閑置，形成較大的結余結轉；另一方面，一些重點工作缺乏財政持續支出， 在預算落地過程中需要調整項目整體支出安排。

（二）項目支出體系標準化程度不高

第一，預算支出標準化體系建設亟待推進。目前， 中國在國家層面尚未制定預算支出標準體系建設的規范性文件或指導意見。 部分省份在省內相關市、 縣雖然在預算支出標準建設方面進行了一些探索，但多數缺少統籌規劃、系統推進。第二，項目支出標準建設推進較慢。 現有項目支出標準覆蓋面較窄，很多項目支出尚沒有建立標準，遠不能滿足預算編制和項目審核的需要。第三，推進預算支出標準體系建設的部門之間協調性不一致。預算單位停留于以往的財政保障思維， 對執行預算支出標準化建設的接受度、參與度不高，少數單位甚至存在抵觸心理。

（三）項目支出績效管理不協調

財政支出項目的確立必須要依據其在經濟性、效率性和效益性上的綜合前景。中國目前已建立并逐步完善財政項目“全過程績效管理體系”的基本框架， 但在具體實施過程中并不能得到合理的績效評價結果并應用。并且，在協調性方面還有不足。 具體而言：第一，對績效管理的理解存在滯后性。現階段國內部分單位仍以“重投入、輕產出”的思想來制定績效目標， 沒有根據不同項目以及相同項目不同時期的特征進行具體分析預測，或者在編制整體預算時不設置明確的、 前后相統一的績效目標。 第二，績效管理的制度存在不足，全過程績效管理體系有待完善。 從當前支出管理制度建設的現狀來看， 各環節的具體工作在相關法律文件中并未達到有據可循的程度， 環節間的連貫性與一致性有待加強。

（四）項目庫建設需要更加對接需求

項目申報與實際執行不一致， 甚至不符合項目的現實需求。 部分項目資金結余量大，未能發揮使用效益，資金使用和社會效益不明顯。 這表明項目單位是為了資金、 為了項目名稱和項目的配套資金而申請項目。 其次，項目信息化管理滯后，需要建設各省統一的項目信息化管理系統。 由于基層的資金需求與省級層面的頂層設計可能存在不對稱，因此通過信息化縮短距離很重要。 為了避免省級部門的項目到了基層缺乏現實意義， 對于基層的需求，上級沒有立項的計劃。 最后，許多地區的項目立項需求依然通過傳統的文件傳遞， 市縣收到項目資金是本級留用還是撥付下級使用缺乏銜接。 這一方面的不銜接影響了需求的對接，并且在資金供需方面存在時間錯配——立項時急需、撥付時已不適用。

（五）財政專項資金執行還不到位

專項資金到位慢，整體效率不高。 財政支出項目大致可以分為省級政府、 地方政府和資金使用主體三個行動主體，基于各自實際情況的差別，不同主體的行為邏輯方式和行為優先級可能存在差異。 省級層面希望資金快速落實，起到引導拉動經濟作用。 但由于專項資金年初向下撥付緩慢，導致整體支出推進進度較慢。 地方層面上，地方政府希望爭取更多具體項目或者整體政策支持， 以帶動當地相關產業的發展。 但基層部門對項目資金需求熱情不高，一些市縣部門寧愿用本級財政資金也不愿使用省級項目資金——面臨較多的績效考核、審計參與。 部分項目資金使用范圍與基層實際情況脫節，使用時存在違規的風險，同時針對項目資金的檢查、巡察較多，導致基層部門使用意愿不高。 此外，在標準化、規范化的統一績效考核機制尚未大范圍推廣的現狀下，一些專項資金在管理上仍然存在主管部門和財政部門的職責劃分不清、監管責任難以落實到位的問題。

三、改革完善的建議

（一）完善項目支出的中期預算管理

第一， 嚴抓初期項目預算編制， 做到編實編細。 面對當前經濟下行的壓力，要進一步加強財政政策與其他政策的協調配合， 根據宏觀調控的總體目標，嘗試編制中期或多年期滾動預算。 增強行政負責人在任期內支持中期預算的責任性， 完善相應的制度安排。 最后，要增強預算支出項目之間的協調性和可操作性， 使各個項目在整體預算方案的指導下互為補充、有機銜接，從而推動預算支出在不同的行業部門之間合理落地。

第二，嚴把初期的項目立項程序與相應審查。健全跨部門、 跨領域的政務信息共享平臺和監督體系，嚴控不合理的陳舊項目繼續立項。 要避免信息不通暢導致的配置效率問題、 確保有效的資金投入到社會發展亟需的項目， 增強財政支持宏觀調控的精準性和時效性。

第三，加強上下級的良性互動。 項目資金的使用是在基層部門， 所以以預算為核心的項目管理也應立足于基層部門。 項目要落實到位，滿足基層的需求，基層的理解和支持非常重要。 因而要加強上下級的良性互動，具體建議：一是要建立溝通協調機制，主動支持和幫助基層，根據項目執行中反饋出來的問題來改進項目管理。 二是要強化基層部門責任主體的地位，增強基層部門編好預算、做好執行、進行自我評價，強化監督的積極性。 制度設計和改革的過程中， 只有讓基層從被動接受到主動參與、充滿激勵和動力才能有改革的合力。

（二）加強項目庫的建設和管理

第一，項目庫實行分層設立、分級管理。 各層級部門應當根據以往績效適當儲備部分備選項目。 編制年度部門預算時，結合省級財政部門牽頭下達的支出控制數， 部門擇優選取項目向省級財政部門申報。 省級財政部門負責財政項目庫的建設、統籌管理、財政評審和后期維護工作。

第二，完善項目的全周期滾動管理。 在項目庫中對項目的各方面進度信息進行及時跟蹤， 并通過監督預測體系進行定期評價， 作為下一年度預算安排的依據。 未納入預算安排的項目滾動進入以后年度項目庫， 并積極引入外部評價機制討論項目立項的現實意義、長期意義，避免“短平快”的應景項目。 在無需改變財政部門與主管部門的業務邊界和職能分工的情況下， 通過主管部門項目管理和財政資金管理有效銜接， 實現項目庫與預算編制系統和執行系統的對接，從而實現項目“全生命周期管理”。

（三）推動完善項目支出管理標準化體系

第一， 加強預算支出標準體系建設的頂層設計。建議加快完善財政基本法的立項建設，推動財政管理改革相關文件進入立法議程， 解決改革的制度設計問題。 根據相關法律法規構建合理的預算分類體系，推動完善項目支出管理標準化體系，在此基礎上由各省各市基于本地區的經濟發展水平、物價水平彈性實施支出標準。

第二，結合理論模型、歷年實際數據科學測算和設定具體支出標準。 項目支出需要實行總量整體控制與分項具體標準約束相結合。 鑒于財政預算支出管理各方面的現狀， 短期內對所有支出內容全部實現統一標準化管理難度較大， 可以先估算設定項目總量支出標準， 再根據對上一財政年度的項目管理整體情況進行調整。

第三， 建立項目支出標準的動態監督管理體系。 結合地區經濟發展水平、物價水平變動、技術改革創新、部門職能調整、財務制度變化、財政收入變動、 部門實際需要等情況， 建立滾動調整機制。 既要保證項目初期落地的可操作性， 又要注重項目中期的可持續性和對經濟社會變化的適應性。

（四）強化績效管理體系的監督作用

在當前財政“緊平衡”和政府債務率不斷攀升的情況下， 積極財政政策加大力度的空間有所收窄。因此項目應進一步提質增效，確保財政政策的真實力度不打折扣。 對于提高項目績效的具體舉措，本文建議：第一，加強項目事前績效目標管理。具體要細化績效目標編制使其能適應短期內經濟形勢的變化， 強化績效目標審核以篩選出效率更高的財政支出項目。第二，推進項目事中績效監控管理。 一方面，普及和推廣項目事中評價的理念，形成部門監控責任制；另一方面，充分利用數據收集和分析軟件進行定期監督， 輔助中期預算調整計劃的制訂。第三，優化項目事后績效評價管理體系。 一方面，繼續完善和推廣標準化、規范化的績效評價指標體系。 績效評價報告是否科學有效取決于指標體系的完備與否；另一方面，努力提升績效評價質量， 績效評價質量的高低間接影響著預算管理項目的平穩落地以及中期推廣。同時，在績效管理的大背景下， 適當對地方政府放權——在不增加地方總體負擔的背景下， 由地方開征具自身特色的稅費。 譬如，通過銷售、處置部分公用資產收入，接受社會捐贈，空間資源使用的行政收費乃至開征地方特色的房產稅、銷售稅，作為地方財源建設的制度支撐。當然，這些政策需要符合績效管理的要求并專項支持社會保障、 基礎教育等方面， 激勵激發地方政府融資的主體積極性和公共服務的投入積極性。