全面預算績效管理視域下高校內部控制體系的構建

●王 晴

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，也是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容。 隨著高等院校預算績效管理進程的逐步深入，經濟活動中呈現出的風險因素不斷變化，原有的內部控制體系凸顯出約束力度不強、信息技術手段支撐不足等問題，因此探索全面預算績效管理視域下高校內部控制體系的優化方案具有重要的現實意義。

一、 全面預算績效管理的理念與實踐

黨的十九大報告指出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。 而后2018 年中共中央、國務院頒布《關于全面實施預算績效管理的意見》，指出“用 3－5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益”。 此外，2020 年修訂后的 《中華人民共和國預算法實施條例》又細化完善了預算績效管理各環節的有關要求，夯實了預算績效管理的法律基礎。 可見，全面實施預算績效管理是現代社會發展的必然需求，更是高等院校實現高質量可持續發展的必然途徑。

（一）高校全面預算績效管理的內涵

全面預算績效管理是將績效理念融入預算編制、 執行和監督等管理過程，對高校的全部預算收支，以資金管理為主線，統籌衡量投入成本、產出效益、 發展潛力和服務效能等全方位因素，強化績效目標設置、績效監控與評價、結果應用與反饋，建立覆蓋事前、事中、事后全流程的績效管理機制，注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束， 確保財政資金使用的效率和效果，促進高校內涵式發展。

（二）高校實施全面預算績效管理的路徑

高校在推進全面預算績效管理的進程中，需要著力解決“重投入輕產出、重支出輕績效”的現象，在預算編制、執行調整、決算報告等各環節體現績效管理思想，同時借助信息技術手段，實現科學化精細化管理。

根據財政部2020 年發布的 《預算管理一體化規范（試行）》，預算管理一體化是將制度規范與信息系統建設緊密結合，涵蓋基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算調整、預算執行、決算報告等主要環節，有利于進一步提高財政資金的使用效率，以績效為導向優化資源配置。 自2020 年以來，我國已有部分地區陸續開展預算管理一體化系統建設的試點工作， 在實施過程中，通過將項目作為基本管理單元，建立項目申報評審、預算編制、執行調整、績效評價和反饋全過程的閉環系統，強化績效目標完成度和執行進度的雙重監控，動態、及時地對項目全生命周期進行跟蹤問效，有效推進了全面預算績效管理的進程。

二、 全面預算績效管理視域下高校內控管理的風險點

按照《關于全面實施預算績效管理的意見》有關規定，高校在建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的進程中，必將面臨原有管理模式的打破與重立，在此過程中， 預算層面內控管理也呈現出新的風險點。

（一）績效評價指標設定的風險

在全面預算績效管理的實施過程中，績效評價指標的設定占據關鍵地位。評價指標是績效評價工作開展的有效依據，其設定應滿足科學、合理、可量化等原則。目前高校在績效評價指標的設定環節普遍存在套用共性模板、缺乏個性設置、細化程度不足等問題，引發指標設定不能真實反映項目產出效果、可比性差等風險，由此導致績效評價結果失真、參考意義不高，嚴重影響全面預算績效管理的進程。因此全面預算績效管理視域下的高校內部控制應針對這一風險點進行有效防范，確保指標設定全面具體、可量可比。

（二）預算執行過程監控的風險

預算執行過程監控是指在項目運行過程中， 對項目執行進度和績效目標的雙監控，是預算績效管理的核心環節。動態、實時地進行有效監控能及時發現預算執行過程中的偏差， 進而采取相應措施進行優化調整，確保按時完成執行進度、順利實現績效目標。 然而目前高校預算管理中存在“重編制、輕執行”的現象，忽略了對于執行過程的監控，可能導致最終偏離績效目標。 因此全面預算績效管理視域下的高校內部控制應強化預算約束，注重執行控制，全流程保障預算執行進度和績效目標的實現。

（三）績效評價結果運用的風險

績效評價結果的反饋與運用是全面預算績效管理的最終目標。恰當利用績效評價結果能夠優化資源配置， 提高資金使用效率，有效指導決策，推動高校內涵式發展。然而部分高校對于績效管理的理念貫徹不夠深入、執行力度不足，弱化了績效評價結果的運用，導致預算績效管理成效不顯著。 因此全面預算績效管理視域下的高校內部控制應側重結果導向，強調成本效益，形成覆蓋事前、事中、事后的全覆蓋管理機制，使績效評價結果充分發揮決策、分析和預測的作用，保障高校長遠發展。

三、全面預算績效管理視域下高校內控管理現狀

在全面預算績效管理不斷深化的背景下，高校原有的內部控制模式逐漸呈現出約束力度不足、信息化水平不高、評價機制不健全等問題， 制約了預算績效管理的實效化。

（一）內部控制約束力度不足

在全面預算績效管理的實踐中，高校面臨著管理理念與模式的雙重更新，新的業務流程與經濟活動運轉方式也就產生了新的管控風險點， 例如在績效評價指標的設定、預算執行過程的監控以及績效評價結果的運用等環節，面對新的風險領域，高校原有的內部控制體系呈現出約束力度不足的問題。

要打破內控約束力度不足這一現狀，高校需要結合自身預算績效管理進程的具體情況，及時更新制度，完善流程，優化頂層設計，建立風險評估機制，形成與全面預算績效管理相適應的內部控制體系，有效防范風險，提升管控實效。

（二）內部控制信息化水平不高

《關于全面實施預算績效管理的意見》中提出， 要加快預算績效管理的信息化建設，打破“信息孤島”和“數據煙囪”現象，促進業務及財務等信息的互聯互通。 《預算管理一體化規范（試行）》中也提及，要以先進的信息技術為支撐， 把業務規則和信息系統實現有機結合，全面深化預算制度改革。 由此可見，信息技術正在逐步賦能預算管理，推進預算管理現代化， 然而高校自內部控制建設啟動以來，信息化水平普遍不高，無法與全面預算績效管理的信息化需求相匹配， 一定程度上削弱了預算層面內控的有效性。

借助新技術手段進一步提高內部控制信息化水平，是高校健全內控體系的必然選擇。高校應充分利用大數據、人工智能等技術，持續推進業財融合，打破信息壁壘，實現預算執行過程的實時監控與預警，建立全方位、全過程、全覆蓋的動態管控模式。

（三）內部控制評價機制不健全

內部控制評價是指對內控建設和執行的有效性進行的評價， 在預算績效管理逐漸深化的背景下， 高校更加需要健全的內控評價機制來履行監督職能， 保障績效管理的實效性，提高資金的使用效率和效果。 然而高校在內部控制建設過程中， 普遍對內控評價有所忽視， 體現為內控評價標準和執行方案不夠系統全面、內控評價主體較為單一等問題。

為進一步推進內控建設實質化， 提高內部控制管理效能， 高校應建立健全內控評價機制，設計科學的內控評價指標體系，建立內外部相結合的評價機制， 提高內控評價的客觀性和準確性， 助力全面預算績效管理的順利實施。

四、 全面預算績效管理視域下高校內控管理體系的構建方案

在全面預算績效管理不斷深化的背景下， 高校原有的內部控制體系需要進一步優化，以與績效理念相匹配，進而有效保障預算績效管理的實施。

（一）推進內控管理縱深化發展，有效提高風險防范能力

依據全面預算績效管理的指導思想和目標任務，結合高校自身管理實際，針對新增和變化的風險因素，持續完善內部控制體系，促進內控管理縱深化。

1、更新內控制度，優化頂層設計。 建立健全與預算績效管理相匹配的內部控制制度，通過對原有制度進行分析研判，以績效管理為核心，遵循全面性、重要性和適應性等原則，及時廢除、修訂和新增內控制度，確保內控規范能夠貫穿預算編制、執行調整、績效評價、決算報告等全部過程， 實現對預算管理全流程控制，同時對于關鍵環節的風險點實現重點管控和監督，在職責分工等方面形成有效牽制，強化約束力度，切實防范預算績效管理過程中的風險。

2、完善業務流程，實現管控全覆蓋。 根據《預算管理一體化規范（試行）》的有關要求，預算管理以項目作為基本單元，高校應當注重項目庫從儲備、實施到結束的全生命周期管理過程， 并基于風險防控視角進行業務流程的優化，規范項目庫準入與退出機制，完善項目審核與論證過程，遵循科學合理、可比可量化的原則細化項目績效評價指標， 在項目執行過程中定期進行執行進度與績效目標雙監控，對于存在的偏差及時調整優化， 充分運用績效評價結果指導決策， 將評價結果作為下一期間項目考量的重要參考， 形成預算管理事前、事中、事后全流程的內部控制機制，實現管控全覆蓋。

3、注重內控評價，強化反饋運用。 提高對內部控制評價的重視程度，每年至少組織一次對內部控制系統設計和執行的有效性進行分析和評估，并進行有針對性的改進，以保證內部控制目標的達成。首先從控制環境、風險評估、內控活動、信息溝通、評價監督五個要素為出發點，構建科學的內控評價指標體系，同時建立內外部相結合的內控評價機制， 引入會計師事務所等第三方機構進行外部內控評價，提高內控評價的準確性，并健全內控評價披露機制，注重評價結果的運用和反饋，提高內部控制的透明度， 推進內控管理縱深化發展。

（二）提高內控管理信息化水平，加速推進治理體系現代化

踐行“制度+技術”的管理理念，提高內部控制信息化水平，促進財務治理體系和治理能力的現代化。

1、 推進業財融合進程， 打破信息孤島現象。 業財融合是指業務和財務的流程融合、信息融合以及管理融合，業財融合能夠有效優化資源配置，提高財務管理的效率和效果。 在全面實施預算績效管理的過程中，高校應依托大數據、云計算、人工智能等現代技術手段，建立信息共享平臺， 打破各部門之間的信息壁壘。通過業財融合，在預算編制環節推進資源的共享共贏和優化配置， 提高資金的使用效率；在預算執行過程中實現執行進度和績效目標的實時查閱，提高預算管理透明度；在績效評價環節自動呈現數據分析比對結果，為決策提供充足的數據支持。

2、 建立監控預警系統， 服務預算績效管理。 監控預警系統是在業財融合的基礎上，對數據進行實時采集、清洗和轉換，比對既定規則進而形成的持續風險監控預警機制。高校應先依據預算績效管理各環節的具體需求，將內控制度和流程編譯成為機器語言，形成涵蓋控制要點、 識別機制和預警規則的指標體系，進而借助信息技術手段， 采集項目執行進度、資金支付情況等數據，加工處理形成滿足查詢和分析條件的數據倉庫，依據既定的指標體系進行規則校驗和偏差預警，實現動態監管，提高績效管理效率。

3、 加速內控模塊互聯， 提高管控治理實效。全面預算績效管理視域下的內部控制體系不應僅局限于預算層面的內控管理， 預算、收支、采購、資產、建設項目和合同管理六大層面內部控制機制的互聯互通才能全方位保障績效管理的順利實施。高校應加快建立六大業務層面的內部控制信息系統，提高內控管理的科學性和有效性， 同時推進六大模塊的互聯互通，借助信息技術手段有效識別和防范業務對接環節的風險因素， 打破內控管理碎片化現象，全方位提升管控治理實效。

（三）提升內部控制執行力，切實提升績效管理實效

執行力是內部控制有效運行的重要因素，在內控制度完備、信息技術手段充分賦能的前提下，執行力的關鍵則在于人。

1、 豐富人才儲備， 保障內控工作高效開展。內部控制是一項兼具系統性與綜合性特點的工作，內控工作的開展涉及到財務、資產、審計等諸多部門，高校應注重內部控制人才隊伍建設，定期組織業務交流與培訓，提升內控人才隊伍的復合能力，為內部控制執行奠定堅實的人員基礎。 此外，高校應對內控執行情況設置全面合理的考核機制， 結合內控評價的結果，落實崗位責任考核，進一步提升內控制度的執行效果。

2、 強化績效理念， 將制度轉化為治理效能。將全面預算績效管理的理念融入內部控制工作中，打破傳統“重投入輕產出、重支出輕績效”的運行模式，以績效為導向優化內部控制體系，提升全體人員的內控管理意識，細化內部控制各個層面的管控要點， 注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，堅持全面覆蓋與重點控制相結合， 確保內部控制高質量執行，將內控制度有效轉化為治理效能，切實提升預算績效管理實效。