對地方財政涉企補貼問題的思考與建議
——LJ 新區稅收優惠和涉企補貼案例分析

●陳華清

一、引言

為貫徹落實黨中央、國務院關于國家區域協調發展的重大戰略部署，中央針對老少邊窮、西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、東部地區優化發展等重大決策，先后出臺了一系列稅收優惠政策，這些政策對促進特定地區經濟發展發揮了重要作用。 從2015 年5月份起，《國務院關于稅收等優惠政策相關事項的通知》（國發〔2015〕25 號）明確規定， 國家統一制定的稅收優惠政策，要逐項落實到位，各地區、各部門今后制定出臺的新優惠政策， 除法律、行政法規已有規定事項外，涉及稅收或非稅收入的，應報國務院批準后執行。 在此背景下，許多地方采取財政支出端補貼的方式， 變相出臺稅收返還政策，危害甚大。

按照財政部統一部署，財政部福建監管局（原福建專員辦）結合對LJ 新區（下文簡稱“新區”）稅收優惠政策執行情況的專項檢查，同步開展了地方財政涉企補貼情況調研， 重點對新區2015年至2017 年各類稅收優惠和財政補貼、獎勵等情況進行了梳理，對公共預算支出結構和涉企財政支出情況進行統計評估，基本摸清了新區設立以來各類招商引資政策尤其是財政、稅收政策的實施模式、資金規模以及政策效應等情況，對政策實施中存在問題的原因進行了深入剖析， 提出了對策和建議，為促進國家級開發區規范執行財稅政策提供了第一手材料。

二、問題與成因

新區于 2010 年 6 月 18 日掛牌成立，是繼上海浦東新區、天津濱海新區之后，內陸首個國家級開發新區。 自成立以來，為推動區域經濟快速、持續發展，著眼于功能定位和發展目標，新區不斷加大招商引資力度，在落實國家西部大開發等稅收優惠政策的基礎上，針對軟件與服務外包產業、服務業、跨境電子商務、先進制造業、科技創新、金融業、總部經濟、保稅港區產業等，陸續自行出臺了一批招商引資政策，目前仍在適用的政策文件主要有16 份。 其中在《國務院關于稅收等優惠政策相關事項的通知》之前出臺的有8 份，之后出臺的也有8 份，這些文件均明確了對企業的財政扶持政策。 前8 份文件對不同類型的入駐企業，明確按照其在新區繳納的增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅等稅收地方財政留成部分的一定比例給予扶持；后8 份文件對有關入駐企業， 按照稅費屬于新區地方留成、經管委會認定的利潤額、對新區地方經濟發展貢獻的一定比例給予扶持或獎勵，形成資本、資產、資金、資源、資助等“五資”的招商引資組合拳和“黃金四十條”及相關市區兩級其他招商引資扶持優惠政策。

為配合上述財政扶持或獎勵政策， 新區陸續出臺了3 份文件， 要求滿足前述財政扶持政策且欲申請財政扶持資金的企業， 應與新區管委會簽訂《投資協議》，采取“一企一策”方式，讓符合條件的企業在規定時間內向新區管委會提出申請，提交包括稅務部門蓋章確認的《企業納稅證明》在內的相關材料， 以繳納稅款作為財政扶持金額的計算基數，經新區產業促進、招商、財政等相關部門審核且管委會辦公會議通過后， 最終取得財政局撥付的財政扶持資金。

從調查情況看， 新區出臺的各類財稅扶持政策對招商引資起到了重要作用， 但也存在不少問題，本次調查主要結合問題成因作進一步剖析。

（一）名義上對企業進行財政補貼，實質上是搞變相稅收返還，存在較大政策風險

為了招商引資、吸引更多企業落戶開業，新區雖然刻意規避稅收直接減免這一明顯違規的做法，沒有自行出臺地方直接稅收減免優惠政策，但是以新區管委會名義出臺了一系列政策， 甚至在《國務院關于稅收等優惠政策相關事項的通知》下發之后，仍然出臺8 份文件及其他配套管理辦法。這些文件表面上是財政對企業項目的扶持補貼，與企業對地方的貢獻掛鉤， 并且列明具體的財政扶持項目名稱，但在“一企一策”實際操作過程中，新區管委會在與企業簽訂《投資協議》的同時，還另行簽訂《補充協議》，明確與企業繳納稅款掛鉤，最后在補貼資金兌現時還需要稅務部門對企業繳納的稅款進行蓋章確認。 調查還發現，一些企業簽約時所謂的財政扶持項目，實際上根本沒有實施，而是以項目扶持為名取得稅收返還補貼資金。 經統計， 新區通過這種方式對企業進行的稅收返還僅2015—2017 年就達67.44 億元， 占同期一般預算收入497.55 億元的13.55%。 顯而易見，這種通過支出端財政補貼方式進行的政策優惠， 雖然在操作方式上與稅收直接減免不同， 但實質上卻是變相的稅收返還。

（二）財政涉企補貼規模巨大，支出結構不合理，影響收入分配公平

經調查統計，2015—2017 年新區通過土地出讓金撥付給新區開發投資集團用于新區投資建設的資金高達557.24 億元， 相當于同期一般公共預算支出535.08 億元的104.13%， 政府性基金幾乎全部用于新區投資開發建設。 另一方面，從支出情況看，2015—2017 年，新區各類涉企財政補貼共計129.43 億元， 占同期一般公共預算支出535.08 億元的24.18%， 而同期新區教育方面支出23.31 億元，僅占一般公共預算支出的4.35%，醫療衛生方面支出5.82 億元， 僅占一般公共預算支出的1.08%，社會保障和就業方面支出8.18 億元，僅占一般公共預算方面支出的1.52%。 與民生支出相比，新區用于企業方面的財政支出規模明顯偏大，公共預算支出結構不盡合理。 新區為了招商引資不惜以犧牲地方財政利益作為交換條件， 采取財政補貼方式對企業繳納的各種稅收進行大量返還，尤其是金融行業的返還補貼資金，大部分是作為高收入階層的金融企業“高管”個人稅收返還。在上述補貼政策運作之下，這些“高管”薪酬水平越高，其獲得財政返還和獎勵補貼也越多。 而金融“高管”收入過高早已是一個社會熱議話題，這種“劫貧濟富”的做法，明顯有失收入分配公平原則，這種狀況如果不盡快改變， 將進一步導致社會貧富差距越來越大， 從而與新時代追求社會共同富裕的目標背道而馳。

（三）各類財政扶持政策疊加，影響國家西部大開發稅收優惠政策效用

國家明確關于實施西部大開發稅收優惠政策，必須符合國家制定的鼓勵類產業目錄。 這對于新區優化產業布局、 實現經濟高質量協調發展具有戰略性意義。 但從調查情況看，一方面，由于現行鼓勵類產業目錄比較寬泛， 新區作為副省級機構可自行認定把關， 這導致一部分產業類別比較模糊的企業也享受了西部大開發稅收優惠。 如，新區某有限公司經新區的認定，按“商貿企業－統一配送和分銷網絡建設” 享受15%的企業所得稅優惠政策，但調查發現，該公司主營業務為化妝品批發銷售，截至2017 年，在該市無自有房產，僅租賃一間數十平方的辦公室， 在當地繳納個稅和社保的員工也只有6 人。 而2015—2017 年該公司化妝品批發銷售收入達13.49 億元，實際上屬于區內注冊區外經營，所謂的物流配送與實際情況不相符。另一方面， 一些落戶企業表面上雖然執行25%的企業所得稅， 但由于新區出臺的各類財政扶持政策疊加后， 其實際繳納企業所得稅的稅率已遠低于名義上的25%，甚至在15%以下，這使得大量非西部鼓勵類的各種行業， 包括房地產行業等都來投資注冊， 這在一定程度上消減了西部大開發對鼓勵類產業的政策導向作用。根據新區原國稅局和原地稅局提供的數據，2015—2017 年新區只有1330 戶次企業享受西部大開發稅收優惠，僅占新區匯算清繳應繳納企業所得稅的企業的4.23%。

（四）財政扶持政策執行過程中缺乏管控，部分企業超額享受財稅優惠

新區不僅享受西部地區鼓勵類產業按15%的稅率征收企業所得稅等國家層面出臺的稅收優惠， 同時地方還出臺了一系列鼓勵企業落戶注冊的財政返還獎勵補貼政策， 在這種國家和地方政策雙重利好的驅使下，加上新區建設不斷優化，吸引越來越多的企業前來注冊投資享受 “政策紅利”，特別是新區在2017 年7 月推出所謂最優、最強的招商引資“黃金四十條”政策后，注冊企業數量增長迅猛，2017 年比上年凈增加11257 戶。 調查發現，由于新區對所有落戶企業都采取“一企一策”的方式，在實際簽訂合同時，并不完全依據對外公開的政策，客觀上留下了比較大的操作空間，存在一定的道德風險。 由于對簽約后企業是否按照約定的投資項目、 內容實施或經營缺乏必要的管控， 政策兌現時又是簡單地以企業繳納稅收作為計算依據，致使一些企業利用“稅收洼地”，通過區內注冊區外經營或者向區內轉移利潤等方式獲取超額收益，影響了全國稅收政策的統一性和公平性。如X 有限公司在新區注冊享受15%企業所得稅稅率優惠，其主要經營形式是通過與母公司簽訂采購管理服務協議委托母公司采購貨物，向母公司支付咨詢服務費，再把貨物批發給母公司控股。X 公司在新區的員工只有3 人，負責開具發票， 公司無自有房產， 公章由母公司保管。2017 年實現主營業務收入竟然高達389 億元，企業所得稅應納稅額2.58 億元，獲新區財政扶持資金 2.55 億元。 又如 Y 公司于 2015 年 10 月成立，享受西部大開發優惠政策的15%企業所得稅稅率， 其最終控股公司為Z 公司， 調查發現Y 公司2015—2017 年職工薪酬合計495 萬元均在其控股公司列支。

三、對策與建議

（一）保持戰略定力，堅決遏制各類變相稅收返還亂象

從調研情況看， 新區對清理規范優惠政策的執行一直處于搖擺不定的狀態，一方面，支持“全國一盤棋”實行全面規范，因為這有利于凸顯其享受西部大開發優惠的優勢；另一方面，又擔心與其他地區尤其是沿海等經濟發展較快的省份相比，缺乏人才、資金、技術、市場等方面的優勢，若招商引資的政策力度不夠大，就難以吸引到優質投資。因此，在《國務院關于稅收等優惠政策相關事項的通知》出臺后，新區對優惠政策中與稅收掛鉤的表述進行了調整， 同時又借鑒、 參考其他地區的做法，繼續加大優惠力度，直至2017 年8 月出臺所謂“黃金四十條”。本文認為，通過清理規范稅收等優惠政策，反對地方保護和不正當競爭，清除影響商品和要素自由流動的市場壁壘， 是加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，促進社會主義市場經濟健康發展的重要舉措。 解決當前各地競相利用“稅收洼地”招商引資的亂象，必須保持戰略定力，按照國務院明確的原則和要求，繼續開展清理規范，釋放明確的政策信號。

（二）嚴格預算支出管理，加大預決算公開力度

調研發現， 地方政府和部門普遍對違規進行稅收減免、返還的嚴重性認識比較到位，但對于通過財政支出方式扶持、獎勵企業的行為，認識上還比較模糊，有的認為地方財政花自己的錢，并沒有侵害中央利益，對清理規范的認知存在誤區。這也是長期以來地方擅自出臺財稅優惠政策之所以難以徹底清理的社會心理因素。 因此，本文認為，第一，應進一步加大新《預算法》貫徹落實的力度，加強新《預算法》執法檢查，重申未經國務院批準，各地區、各部門不得對企業規定財政優惠政策，堅決取消與繳納稅收、地方貢獻等掛鉤的先征后返、財政補貼。第二，對涉企的各種補貼必須明確到每一個具體項目，細化項目資金清單，并對每個項目和每項補貼資金的使用效果進行驗收和績效評價，符合要求的繼續享受補貼， 不符合要求的則取消補貼資格，甚至收回補貼資金或進行處罰，這樣才能提高補貼資金的使用效益。第三，地方政府應立即停止對各類高收入者的稅收返還補貼和獎勵，在財政支出安排上，少“錦上添花”，多“雪中送炭”， 讓地方財力更多用于改善民生和解決群眾在生產生活方面的問題。 第四，努力營造良好的營商環境，加強投資園區基礎設施建設，改善園區生產經營和生活條件。 同時，要進一步轉變政府職能，提高行政服務效率，充分落實“放管服”改革，積極為各類市場主體排憂解難，以良好的營商環境吸引外來投資者。 第五，必須改革收入分配制度，完善收入分配辦法，充分運用行政、稅收手段來調節收入分配關系，盡快縮小收入分配差距，體現社會公平正義，展現社會主義制度優越性， 讓改革開放成果更多惠及全體勞動者，使全體勞動者早日走上共同富裕的道路。

（三）加強頂層設計，進一步提升國家級新區功能定位

國家級新區承擔著國家重大發展和改革開放戰略任務，為此，經國務院直接批復，在轄區內實行更加開放和優惠的特殊政策， 鼓勵新區進行各項制度改革與創新。但從調研情況看，在新區建設的實際推進中，招商引資一直是重中之重，財稅政策作為含金量最高的手段自然成為首選， 而一些企業往往傾向于選擇有政策優惠的地方進行落戶。 由此造成國家級新區的特殊功能定位趨于模糊化，與其他性質的各類開發區并無明顯區別。為此，本文建議，一方面，有必要對各類性質的開發區進行清理規范， 明確各自的功能定位以及政策和空間邊界，避免同質化競爭。 另一方面，根據不同國家級新區的功能定位實行個性化、 差別化發展，在強調區域發展的同時，更要以產業為基礎精準施策， 使財稅政策與新區的產業結構優化調整有機銜接起來。

（四）財稅政策應該公開透明，同時做到政策的統一

首先，財政補貼政策應該更加公開透明，防止出現“暗箱操作”。 新區在“一企一策”實施過程中出現了把關不嚴的現象， 致使有的企業超標準和超范圍享受了財政補貼，不僅使財政多撥付了不該撥付的款項，對新區其他企業來說也造成事實上的政策不公。 在抽查中發現多家企業存在超標準、超范圍享受財政補貼的情況，足以說明該問題不能小覷，應引起有關部門的高度重視。 把關不嚴可能有各種原因， 為了避免再發生類似問題，對于地方財政撥付的有關款項必須嚴格按照相關規定執行，特別是有關企業享受政策，應該一視同仁，做到公開透明，在撥款之前，采取上網公示等辦法向社會公開， 自覺接受社會的監督，防止出現“暗箱操作”和權力尋租。 其次，要做到政策統一。 從調研情況看，出現“稅收洼地”，主要是不同地區之間的財稅政策差異造成的。 新區既有西部大開發優惠政策，也有地方出臺的補貼政策，在雙重“利好”政策驅使下，許多企業趨之若騖也就不足為奇。 注冊企業不斷增加，財稅收入也不斷增加，這對地方來說無疑是件好事，但如果站在國家全局的高度來講則正好相反。 一方面，新區招商引資中的內資比例很大，而外資比例很小。 據統計，自新區成立起到2017 年底，累計招商引資項目3378 個，合同投資13685 億元，其中內資占83%，外資僅占17%。內資比例過大，只能是以“犧牲”其他地區投資為代價。 另一方面，由于新區財稅政策更優惠于其他地區，許多企業紛紛前來投資，于是出現“區內注冊、區外經營”、轉移成本費用享受超額優惠利益，甚至還集中大大小小的“空殼”公司的違法違規等亂象。 這種以“犧牲”其他地區稅源為代價，換來稅源集中的“稅收洼地”，從全局來看，顯然是危害巨大的。因此，為了防止出現這種現象，建議上級部門采取相應措施，糾正和制止地方自行出臺與中央政策相違背的各種優惠政策， 做到政策統一和公平，避免亂象的持續。