我國高校預算項目分類體系基本問題研究

●張恩華 顧棟棟

一、研究背景

（一）高校預算項目分類管理背景

近年來，我國積極推進中長期教育改革，將推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列納入教育改革重大主題，教育資金投入與日俱增。 截至2021年9 月，全國當年一般公共預算支出為155371 億元 ， 其中， 教 育支出 高達23157 億元， 占整體支出的14.90%，同比增長7.9%。政府對教育事業的大力支持推進著各大高校向更具特色、個性化的辦學目標奮進。 但是，受高校辦學定位及方針影響，項目類型眾多、管理條線混亂等問題已然成為高校項目支出管理的絆腳石。 伴隨著各類項目內容的交疊重合， 項目經費管理條線混亂，傳統的項目分類管理遭遇危機，高校項目分類體系管理亟待加強。 2019 年《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》明確指出，部屬高等院校要加強項目支出績效管理，優化教育資源配置，提高教育經費使用權益。 項目分類管理對于高校預算績效管理具有重要意義，我國高校應建立并完善項目分類體系，統一項目分類標準，形成長效的項目全過程管理規范，強化預算項目分類體系的構建，提升項目績效管理的效率。

（二）研究意義

項目分類管理是高校預算全過程管理的重要環節，合理有效的項目分類有助于各大高校更快速步入全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理格局。 研究我國高校預算項目分類管理體系問題的重要意義在于：第一，項目分類管理體系是高校預算項目全過程管理的基石，有效完善的項目分類管理體系有利于推進高校預算項目全過程管理的落實；第二，項目分類是高校項目預算績效管理的前提，分類體系的構建對于明確不同類型項目績效，提升項目預算績效管理效率，實現高校業財績一體具有現實意義；第三，統一的高校預算項目分類體系有利于實現多維度高校經費結構的比較分析，為政府把控教育改革具有全局意義。

二、 高校預算項目分類體系現狀及問題

（一）項目分類體系現狀

對于我國高校項目分類體系的研究較多， 分類視角亦有不同。 謝譜秀（2021）依據新版政府會計制度，從費用分類及成本核算角度將高校的支出分為業務活動費用、單位管理費用、經營費用、資產處置費用、上繳上級費用、對附屬單位補助費用、所得稅費用和其他費用，其中，業務活動費用下分為教育費用及科研費用，主要針對高校主要的教育教學以及科研活動進行劃分。 其目的在于通過對費用分類的明確劃分，幫助準確核算高校相關支出成本。 同時，費用分類的劃分可以明確支出規模，高校預算績效管理亦有相關聯之處。

但是，僅僅使用費用分類一方面會導致范圍較大，對于各種類型的項目只能大致歸入某一大類之下，無法滿足高校復雜多樣的項目類型所需的精細化管理要求。 另一方面，對于業務活動費中教育及科研費用的劃分較為模糊，教育與科研活動的邊界并不十分清晰。

韓正民（2020）從業務類型角度出發，認為高校項目可以分為人才培養類、科學研究類、社會服務類、文化傳承類、國際交流類等。 同時，提出按照項目的層次還可以分為校級項目、部門項目及運轉類項目。

除研究層面，多數高校均出臺了“預算項目管理辦法”“項目支出管理辦法”等條例。 通過對部分高校出臺的項目管理辦法的研究得出，目前高校在實際的項目分類中，根據管理層次和需要的不同，一般會分為部門預算及校內預算兩個維度。 其中，部門預算主要是根據財政及教育部門的有關規定，由學校上報的預算項目。 校內預算則是學校基于內部管理要求及機制所編制的預算項目。 在部門預算的分類中，各高校按照政府部門要求，其分類方式較為統一。

但是，在校內預算中，各高校根據自身的管理機制及特點， 其項目的整體分類框架區別較大。目前使用較多的分類方式一是按照項目發生的頻度，分為經常性支出項目及非經常性支出項目。 經常性支出項目是用于保障學校正常運轉，完成日常性任務每年重復發生的項目，一般再分為人員支出、公用支出等。 非經常性項目則是為了完成特定的目標所發生的一次性項目，包括教學建設、學科建設、科學研究、人才隊伍建設、國際合作與交流、大學生創新創業、基本建設、公共服務平臺建設等各類項目。二是按照業務發生類型，分為教學類、科研學科類、基本建設類、維護維修類、網絡與信息系統類、后勤服務安保類、教育培訓類、活動競賽類、學生資助及管理服務類、其他類等。 三是根據政府支出分類，結合學校情況，分為建筑物及基礎設施購建、信息網絡購建、專項購置、大型修繕、專項業務費、教學研究與改革、科學研究與開發、事業單位績效（獎勵）與其他工資福利、對個人與家庭補助、償債支出、其他專項支出等。

（二）高校項目分類體系的主要問題

基于高校預算績效管理項目的相關實踐經驗及文獻研究等，本文總結目前高校項目分類體系存在的主要問題包括：

一是項目分類方式不統一，邊界不清晰。 目前各高校在實際的預算管理過程中，對于項目分類的方式差別較大，分類維度均有不同，且部分高校將不同的分類維度交叉使用，在實際的項目管理過程中，項目屬性混亂，歸類錯誤現象頻發。其一，對于項目梳理匯總，數據統計工作產生較大阻力。 其二，不清晰的項目分類導致項目的邊界混亂，加大了準確判斷項目資金預期擬實現效益的難度，不利于提升高校預算績效管理效率。

二是項目分類標簽不健全，無法滿足不同應用場景需求。 在高校實際的項目管理過程中，往往需要針對各種不同應用場景將項目進行歸類匯總，從上文的闡述中可以看出，高校項目管理需要同時滿足政府部門及學校內部不同的管理要求及模式。 但部分高校現行的項目分類框架，其標簽體系不健全，導致在需要滿足不同統計要求的應用場景時，項目合并、拆分等工作進展困難，效率較低，對高校項目管理相關人員造成較大困擾。

三是項目命名不夠規范。現階段各高校項目在分類匯總時缺乏統一的項目分類規范，在過往的案例研究中出現如下的問題：（1） 項目命名標準不規范：同一項目費用在不同高校里的項目支出命名百異， 如科研經費被命名為 “科學研究”“教學科研與改革”“科研學科類”“教學科研活動”等；（2）項目設置類別重疊：部分項目名稱設置內含兩個甚至多個相異項目，如“教學科研與改革”內含教學經費和科研經費，很多高校會將此兩者經費概念混淆、費用支出混淆，但實則他們是相互獨立的項目， 費用支出更不可合并處理；（3）項目分類結構不完善：大多數高校出現項目分類結構不完善、項目規劃缺失的情況，因未設置完整的項目分類，導致部分項目申報匯總時隨意記錄在其他項目分類下， 從而項目分類內容出現錯誤；（4）項目分類設置籠統模糊：如高校在設置科研經費支出時，將其設置為“統籌一流大學與一流學科建設”，缺少項目指代性，名稱設置籠統模糊等。

三、高校預算項目分類體系相關建議

根據現階段現狀及問題的相關分析， 現對高校預算項目分類體系做出如下建議：

（一）建立完善的項目分類體系

歸納總結部分高校預算績效管理工作要點，項目分類體系建議采用三級分類。 一級分類以項目性質作為標準，銜接財政預算管理一體化要求，通常包括：人員類項目、運轉類項目（公用經費）、運轉類項目（大型運維）、特定目標類項目。二級分類以高校履職作為基礎依據，結合高校管理，人員類二級可分為工資福利、教職工福利；運轉類項目（公用經費）可分為部門業務費、教學業務費、三公經費、審計費；運轉類項目（大型運維）可分為物資配置、校園后勤服務、信息化運維工程、基礎設施改造和修繕； 特定目標類項以高校辦學職能為依據，常見二級分類有人才培養-教育教學、人才培養-教育教學、保障支撐-隊伍建設、社會服務、對外交流、對外交流、資源建設、科學研究等。三級分類則具體到實際開展的項目， 以校內項目作為主要分類依據。

（二）豐富優化項目標簽體系

在項目三級分類的基礎上， 建議根據實際需要，增加相應的項目標簽，例如可增加場景、功能兩項標簽化分類。場景標簽針對項目對象，便于同類型項目在不同部門或區域的劃分； 功能標簽能夠將預算金額較大或任務較多的重點項目進行再次細分，例如基建項目增加分部工程標簽，信息化項目增加功能模塊標簽。 同時， 可以加入資金來源、項目周期等多樣項目標簽，滿足各類應用場景項目提取、合并等實際需求。

（三）統一項目命名規則

規范項目命名，統一項目命名規則，從而更加有利于構建統一的項目分類體系。建議人員類、運轉類一級項目和二級項目名稱使用 “XX 費”或“XX 支出”形式；特定目標類一級項目名稱建議使用“XX 項目”或“XX 專項”，二級項目名稱建議使用“XX 費”、“XX 支出”或事項本事；上級專項、轉移支付等以及名稱建議使用“XX 項目”或“XX 專項”，二級項目名稱使用“XX 項目”或事項本身，以此統一各類項目的命名規范。

四、總結

中長期教育改革是我國現階段大力推進的教育主題，政府在加大資金投入同時，也應注重各高校項目分類管理水平的提升。 本文通過研究探討現階段我國高校項目預算分類體系現狀及存在的問題，結合當下高校管理實情，為完善高校預算項目分類體系提出相關意見。 建議在項目分類管理方面，各大高校應正確區分項目支出類型，建設完善的項目分類及標簽體系； 在項目分類命名管理方面，高校應規范項目命名，統一項目命名規則，從而更加有利于構建統一的項目分類體系。