滿意度指標用法芻議

●王 路

滿意度指標是績效指標中的一個非常重要的指標， 但在實際填報過程中，卻往往成為最容易忽視、最不好填報和最難以評價的一個指標，為此，有必要認真研究這個指標。

一、滿意度指標的定義解釋

從官方發布的正式文件來看，滿意度指標的定義在諸多績效指標中變化相對較為頻繁。 在《財政部關于印發〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》（財預〔2011〕285 號）中，滿意度指標是獨立于產出指標和效益指標的一個單獨指標，其定義為“反映服務對象對財政支出效果的滿意程度”①；在《全過程預算績效管理基本知識問答》中， 將滿意度指標作為效益指標的一個子指標，其定義是：反映預算支出的服務對象或受影響群體的滿意程度②；在《財政部關于印發〈中央部門預算績效目標管理辦法〉 的通知》（財預〔2015〕88 號）中，滿意度指標作為獨立于產出指標和效益指標的一個單獨指標出現，其定義為“屬于預期效果的內容， 反映服務對象或項目受益人對相關產出及其影響的認可程度”③；在《財政部關于印發 〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》(財預〔2020〕10 號)中，滿意度指標回歸到效益指標下的一個子指標，其定義為“社會公眾或服務對象對項目實施效果的滿意程度”，文件同時對“社會公眾或服務對象”做出了解釋，是指“因該項目實施而受到影響的部門（單位）、群體或個人”。 從上述圍繞滿意度指標的定義所發生的不斷變化中可以總結發現， 滿意度指標的主體范圍在不斷發生調整變化， 放置歸類上也存在著一定的反復。

從定義來看， 文件對于滿意度指標的客體范疇規定基本都是一致的，都是對相關產出及其影響的滿意程度或認可程度， 但是主體范圍卻在不停地發生調整變化， 具體包含了三個層次。

第一層：項目受益人。 在《財政部關于印發 〈中央部門預算績效目標管理辦法〉的通知》中提到滿意度指標的主體是 “服務對象或項目受益人”，這里的“或”表示的是選擇關系，也就是說，至少在一定范圍內，僅調查項目受益人的滿意程度即可符合滿意度指標的定義要求。 第二個層次：服務對象。上述數個文件， 雖然關于滿意度指標的主體范圍定義不盡相同， 但均把服務對象納入到了滿意度的主體定義范圍中，實現了定義上的相對一致性。 服務對象的主體至少涉及兩類主體，即獲得項目（資金）支持的一方和沒有獲得項目（資金）支持的一方。 第三個層次：受影響群體或社會公眾。 在《全過程預算績效管理基本知識問答》和《財政部關于印發 〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》兩個文件中，分別定義滿意度的主體范圍為“受影響群體”和“社會公眾”。 這個主體就更為廣泛了，只要是和項目直接或間接發生關聯的“部門（單位）、群體或個人”都可以成為滿意度調查的主體。

上述關于主體的三個層次的外延是逐步擴大的， 這代表著滿意度指標所覆蓋到的人群范圍也是在不斷擴大的。 從最初的項目受益人的單一維度， 發展到項目服務對象的雙維度，再到項目影響群體的多維度，將項目實施所可能面臨到的各類群體均納入到了考慮范圍。 項目受益人的滿意度，涉及到的往往是直接獲得項目或資金支持的群體， 雖然他們也可能會對獲取項目支持的途徑、 資金分配的程序、 分配的比例等細節方面提出一些意見和建議，但由于其本身就是受益人，在評價判斷上通常具有傾向性， 滿意度的指標值一般都會較高。 項目服務對象的滿意度，則至少在項目受益人的基礎上， 增加了項目未受益的群體，相較于受益群體，他們可能會對項目的執行提出更多的意見， 滿意度調查就有可能收到更多的投訴、不滿信息，滿意度的結果往往會比受益群體要差。 對于項目受影響群體或社會公眾而言， 他們的范圍包含了可能與項目實施相關的各種群體， 就會有更多元的觀點、 態度， 參與到對項目滿意度的評定中， 這其中當然也可能包括一些損失較多而獲益較少的群體， 這種情況下的滿意度指標值往往不會太高。 隨著滿意度主體范圍的不斷擴大， 納入到滿意度調查范圍的群體種類不斷拓展，對于項目的評價角度就會更多，項目后續實施中需要改進的問題、 需要回避的矛盾， 都通過滿意度指標的調查了解得更清楚了，從而更好地推動項目后續改進，讓更廣泛的民眾認可，發揮出更大的效益。

從滿意度指標的放置歸類不斷調整中可以發現滿意度指標設置歸類所面臨的一些困境。 一方面，滿意度的結果是項目效益的一種反饋，通常而言，項目的實施效益好，滿意度一般就會高， 滿意度可以作為項目效益指標完成情況的一個佐證，放在效益指標項下，有其一定的合理性，但另一方面，滿意度指標和產出指標、 效益指標其實并不是完全在一個維度上的，單獨列出更有必要。 產出指標和效益指標都是評價某一個項目、工作，乃至某部門整體客觀情況的， 這種評價本身是存在客觀標準的，如最初設定的績效目標是否達到、超過行業領域的平均水平多少等等， 而滿意度指標的特殊性在于它本身不是對某一對象完成情況的客觀評定， 而是評價者對于某個項目、某項工作、乃至部門整體完成情況所自我理解上的主觀評定， 它是評價者通過項目的實施所感受到的實際效果同自己心理預期效果的一種比較結果。 在有些情況下，滿意度指標結果的高低跟產出和效益指標的結果可能并不完全一致。 有可能會出現一個項目客觀上績效目標都達到了， 從傳統的行業標準上看，也達到了相當的水準，但是從評價者的角度來看， 項目的實施并沒有達到評價者的預期，最終出現了其他指標都很高，但是滿意度指標較低的情況，反之，也不排除會出現項目的產出指標和其他效益指標完成值均較為一般，但是滿意度指標反而較高的可能性。 例如， 給物質條件較為困難的農村小學修建教室，對比城市的教室標準而言，其產出和效益指標可能未必很高， 但同該農村小學過去的教室條件相比較而言， 可能已經足夠讓學校的師生滿意了。

滿意度指標是建立在評價人的主觀評價標準上的，更綜合、全面、主觀，從某種意義上說，滿意度一個指標，本身就已經是評價者對評價對象的一個綜合評價。 相較而言，將滿意度單獨設置成為一個一級指標， 更能體現滿意度指標的重要性， 更加符合預算績效管理以服務對象的滿意為宗旨的管理理念。

二、研究滿意度指標的意義

滿意度指標的意義， 在于它體現了項目設置上人本精神的回歸。 現代財政的本質特征是民生財政，“民生財政是始終關注終極目標的財政，即以人為本，促進每一個社會成員全面發展，實現社會公平正義的財政。 ”，黨的十九屆五中全會也進一步提出了 “堅持以人民為中心”，一切為了人民，一個項目實施的好壞， 最終標準應該是由項目服務對象來評定的，就像一座大橋修建的好壞，不能單單取決于大橋本身修建質量的高低， 更重要的因素應該是從每天從大橋上通行的人是否真正方便、便捷，是否確實提高了出行效率等方面來考量。 滿意度指標的出現，就標志著對于項目評價標準的變化， 從過去更加注重項目實施的質量效果轉向現在更加關注項目服務對象本身的滿意程度， 這對于我國的治理體系和治理結構來說，是一個很大的改變。

過去的管理模式上很容易將行政和民眾分開，干部對上負責，領導的滿意是最大的政績，但是滿意度指標的出現，在一定程度上扭轉或調整了這一現象。 一切依靠人民，“人民群眾是歷史的創造者,是推動社會發展的根本力量”，將滿意度指標引入到預算績效管理的體系中來， 讓更多的民眾參與到項目的決策安排中，參與到對行政事務的管理中，這標準著人民當家做主， 體現了社會主義民主政治的本質和核心。

三、滿意度指標設置存在的局限性

滿意度指標雖然非常重要， 有必要將這一個指標單獨拿出來，作為同產出指標、效益指標等綜合性指標相并立設置的一個一級指標， 但在其填寫的過程中也可能會存在一些局限性。

一是某些項目的滿意度指標在填寫績效目標時，可能無法準確設置。 譬如一個從未有過類似項目的新增項目， 在項目填報績效目標申請項目資金時， 就面臨著設置滿意度指標的困難。 由于填報績效目標時，項目尚未開始實施， 項目實施人員可能無法預計到項目涉及到的相關主體具體包括哪些， 即使找到項目可能涉及到的相關主體， 作為作出滿意度指標評定的評價人， 由于沒有過去類似項目作參考， 也無法相對準確地推斷出項目實施后會對自己的生活帶來何種改變， 而滿意程度又是基于項目客觀實施效果與評價人自身心理預期的比較， 是建立在效果已經發揮并被評價人實際感受到為基礎的， 所以對一個從來沒有發生過的項目， 設立滿意度指標就存在障礙。 再譬如，一個項目雖然已實施多年，但是項目的效果可能并沒有發揮出來，如某項科技研發項目， 項目的效果可能要實施三五年后才能出現， 而在剛開始填報滿意度指標的前一兩年， 評價者由于沒有實際體驗過項目的效果， 也很難對滿意度指標的具體情況作出判斷。

二是可以通過控制調查的群體比例，人為影響滿意度調查的結果。 通過上文可以看出滿意度指標涉及到的群體越廣泛， 反映的問題越為全面，但是這同時會產生一個問題，就是群體的范圍比例究竟應該怎么確定。 譬如， 某項資金涉及三類群體， 獲得資金的企業、 未獲得資金的企業和使用過獲得資金企業產品的消費者，從廣義的滿意度主體來看，三類群體都可以作為滿意度指標的評價人，但是問題是， 滿意度調查的比例究竟在什么范圍內算是較為科學的呢？ 如果調查比例向獲得資金的企業傾斜， 那么最終的滿意度就可能會偏高， 如果調查比例向未獲得資金的企業聚集，那么最終的滿意度可能就會降低。對于消費者來說， 使用產品本身質量較高的消費者的滿意度， 一般也會較產品質量較低的消費者滿意度高。 由此可見， 滿意度的高低， 可以間接通過控制評價人員的比例而進行人為控制。

三是滿意度的高低無法成為資金撥付與否的直接依據。 是否一個項目滿意度越高，就越要撥付資金支持呢？顯然不是。財政部門的資源是有限的， 不能無限制提供給本身項目績效就不錯的項目，所以理論上，滿意度指標應該存在一個區間， 作為項目撥付與否的參考依據。 對于滿意度值低于這個區間的項目，項目的效果不被相關的目標群體所認可，所以項目立項困難，不予支持，但是高于這個區間的，可能項目自身效果已經不錯，不再需要財政部門繼續無限制的投入支持， 財政部門需要同時平衡兼顧其他領域，協調發展，就可能會核減甚至取消對這部分項目的資金支持。 真正能夠獲得資金支持的應該是滿意度值在區間內的一部分項目， 這部分項目的完成度較高，財政投入發揮的效益較好，且還有進一步效益提升的空間， 但是， 由于項目不同，受眾不同，標準不同，評判一個具體項目的滿意度區間是存在一定困難的， 所以雖然理論上每個項目都應該存在這么一個滿意度區間，但實際工作中很難準確衡量。

四是部分項目預測成本過高， 不適宜填寫滿意度指標。 滿意度指標需要在申報績效目標時填寫， 為了實現指標填寫的相對準確性，往往需要采取事前通過開展如問卷調查、現場走訪、一對一訪談等活動對可能的滿意度結果進行預估，并將最終的結果作為項目申報績效目標中滿意度指標預計值的依據，這對于部分項目實施范圍廣、 周期長的項目，無疑需要耗費大量的時間、精力、金錢。如果項目最終未能立項， 所耗費的時間、精力、金錢就反而變成了一種無績效的資源浪費。

四、填報滿意度指標的建議

針對上述所提到的問題， 可以考慮采取如下措施：

一是建議將滿意度指標作為項目績效目標填報的一個選填項指標，而非必填項指標。允許部分項目在填報績效目標時不設置滿意度指標。 對于填報滿意度指標較為困難的項目，如：以往沒有類似項目的新增項目、項目效益尚未發揮的項目、 滿意度指標獲取成本較高、難度較大的項目等等，都可以不設置滿意度指標。

二是建議在填報滿意度指標時， 同時明確后期評價人員的范圍和比例。 在申報滿意度指標時，不能填表人“拍腦袋”預估一個滿意度數值， 應同時明確問卷調查涉及的群體和相關比例， 防止項目實施部門通過后期控制評價人員的結構比例，人為控制評價結果。

三是建議在項目申報時就應當一并提交問卷調查重點問題清單。 目前的績效目標申報環節， 沒有對調查問卷的內容作出具體規定，實踐中，滿意度指標僅僅是一個數字，僅具有統計上的意義， 實際的調查問卷都是在后期評價時再另行設計， 這樣就很容易出現項目人根據主觀意愿隨意設計問卷， 滿意度指標在申報時意義不大，可有可無，無法對實際工作構成影響。

四是建議建立滿意度數據庫。將相同項目或類似項目歷史過去的滿意度情況進行集中收集，通過走勢圖、柱狀圖等圖形工具，展現項目持續運行狀態下的滿意度情況，從而分析確定出滿意度指標值的合理區間。 條件具備時， 可以參考條件相近地區類似項目滿意度完成值的數據對比， 進行綜合判斷。

五是建議采取多種方式適度降低滿意度指標的獲取成本。 對于常年性項目，可以通過項目歷史績效評價時所獲取的滿意度指標完成值，分析判斷項目預期的滿意度數值，減少滿意度調查的工作流程。 項目申報環節填報滿意度指標時， 可多采用網絡問卷、 電話問卷、小程序問卷等新興方式，適當減少現場調研的比例，降低滿意度數據獲取成本，提高調查的效率和準確性。

注釋：

①《財政部關于印發〈財政支出績效評價管理暫行辦法〉的通知》（財預〔2011〕285 號）附 1-2。

② 《全過程預算績效管理基本知識問答》，經濟科學出版社，2013 年 11 月出版，P38。

③《財政部關于印發〈中央部門預算績效目標管理辦法〉的通知》（財預〔2015〕88 號）附 1-2。