建國(guó)以來中央與地方事權(quán)劃分：歷史回顧與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

●崔 軍 李曉凡 黃健雄

中央與地方事權(quán)劃分，作為中央與地方財(cái)政關(guān)系處理的基礎(chǔ)因素之一，是影響財(cái)稅體制改革進(jìn)程和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵。 在預(yù)算管理體制改革和稅收制度改革不斷取得突破的今天，以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)的中央與地方財(cái)政關(guān)系改革變得極為迫切。

2013 年黨的十八屆三中全會(huì)提出“必須完善立法、明確事權(quán)”，宣告開啟新一輪的事權(quán)劃分改革；2017 年黨的十九大將中央與地方財(cái)政關(guān)系改革提升至財(cái)稅體制改革方案的首位，提出中央與地方財(cái)政關(guān)系的第一要求就是“權(quán)責(zé)清晰”，將事權(quán)劃分改革列為財(cái)稅體制改革的首要任務(wù)；2019 年黨的十九屆四中全會(huì)再次提出：“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、 區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”， 這些重要的綱領(lǐng)性文件對(duì)該事項(xiàng)的闡釋和強(qiáng)調(diào)， 充分說明了黨和國(guó)家持續(xù)推進(jìn)中央與地方事權(quán)劃分改革的堅(jiān)定決心。

中央與地方事權(quán)劃分問題中的“事權(quán)”，應(yīng)當(dāng)界定為政府擁有的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)，即“事”包括經(jīng)濟(jì)管理和公共服務(wù)兩個(gè)內(nèi)容，“權(quán)”則包括權(quán)力和職責(zé)兩個(gè)屬性?；仡櫜⑹崂砦覈?guó)建國(guó)以來中央與地方事權(quán)劃分的歷史進(jìn)程，可以清晰地看出由經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力向公共服務(wù)職責(zé)轉(zhuǎn)變的演進(jìn)脈絡(luò)。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的中央集中經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)（1949—1978 年）

中央與地方事權(quán)劃分早在新中國(guó)籌建時(shí)期就受到關(guān)注。 1949 年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確中央和地方政府職權(quán)劃分的基本原則：“由中央人民政府委員會(huì)以法令加以規(guī)定”“既利于國(guó)家統(tǒng)一，又利于因地制宜”；1950 年政務(wù)院頒布《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，集中人員編制、公糧和稅收開支、物資調(diào)度等管理權(quán)力，將有限資源集中于解放事業(yè)和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)， 經(jīng)濟(jì)管理高度集中于中央的事權(quán)關(guān)系初步建立。 然而這一關(guān)系限制了地方積極性，各地請(qǐng)求擴(kuò)大事權(quán)，中央認(rèn)識(shí)到適度放權(quán)的必要，1951 年政務(wù)院頒布《關(guān)于劃分中央與地方在財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作上管理職權(quán)的決定》，允許地方利用財(cái)政結(jié)余在一定范圍內(nèi)開展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)， 并將部分工業(yè)企業(yè)劃歸地方管理。 這是新中國(guó)歷史上的首次事權(quán)下放。

1952 年起為大規(guī)模、成體系、有計(jì)劃地建設(shè)新中國(guó)， 中央成立國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)；1954 年 《憲法》 明確國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)地位，列舉其各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，中央通過上收大型國(guó)有企業(yè)、基建項(xiàng)目、商品價(jià)格等管理權(quán)力，將全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)納入計(jì)劃，事權(quán)第二次集中。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立加劇了中央高度集權(quán)與地方要求發(fā)展的矛盾， 通過下放事權(quán)發(fā)揮地方積極性再次受到中央關(guān)注，1956 年毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出“有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多”；隨后國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議（草案）》，擴(kuò)大各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）包括計(jì)劃、財(cái)政、物資、人事等權(quán)力；黨的八大繼續(xù)要求下放事權(quán)，1957 年國(guó)務(wù)院將一部分直屬中央部委的企業(yè)行政關(guān)系下放地方， 同時(shí)允許地方設(shè)置商業(yè)機(jī)構(gòu)和安排年終財(cái)政結(jié)余；1958 年“大躍進(jìn)”開始，中央陸續(xù)將企事業(yè)單位管理權(quán)、招工指標(biāo)制定權(quán)、基建項(xiàng)目投資審批權(quán)、物資分配權(quán)等權(quán)力全面下放地方，部分地區(qū)下放到縣和公社一級(jí)，事權(quán)第二次下放。

“大躍進(jìn)”造成經(jīng)濟(jì)衰退，中央不得不上收事權(quán)，1959 年國(guó)務(wù)院將“有關(guān)全局性”企業(yè)上收至中央部門管理；1961 年中央將先前下放給縣、公社、地方企業(yè)的招工權(quán)、財(cái)權(quán)、商權(quán)等集中到中央、中央局和省委三級(jí)；1962 年初召開“七千人大會(huì)”重申加強(qiáng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上收經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的主旨，事權(quán)第三次集中。 1963 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)基本恢復(fù)，為探索在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)揮地方積極性的辦法，中央提出試辦“托拉斯”，通過按行業(yè)組織公司的辦法下放企業(yè)管理權(quán)力；1964 年全國(guó)計(jì)劃會(huì)議提出“大權(quán)獨(dú)攬、小權(quán)分散”“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”原則， 允許省級(jí)政府管理本級(jí)企事業(yè)單位計(jì)劃和基本建設(shè)投資；1965 年國(guó)務(wù)院陸續(xù)頒布基本建設(shè)計(jì)劃、物資分配、企業(yè)財(cái)務(wù)等規(guī)定，允許地方合并使用事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資， 同中央部門共建項(xiàng)目工程， 自籌資金進(jìn)行基本建設(shè)等， 事權(quán)第三次下放。

1966 年，生產(chǎn)停滯，財(cái)政體制倒退至建國(guó)初期的統(tǒng)收統(tǒng)支模式，事權(quán)第四次集中。但由于盲目鼓吹地方積極性，生產(chǎn)稍恢復(fù)，中央隨即下放事權(quán)，1970 年中央將包括鞍鋼、大慶油田等大型骨干企業(yè)在內(nèi)的2237 個(gè)中央直屬單位下放地方管理；1971 年財(cái)政部頒布《關(guān)于實(shí)行財(cái)政收支包干的通知》，允許地方支配財(cái)政結(jié)余，國(guó)家計(jì)委頒布《關(guān)于改革物資管理體制意見的報(bào)告》，提出物資包干管理；1972 年國(guó)家計(jì)委頒布 《關(guān)于加強(qiáng)基本建設(shè)管理的幾項(xiàng)意見》，將國(guó)家計(jì)劃的建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的投資、材料、設(shè)備交由地方包干，事權(quán)第四次下放。

1976 年，國(guó)務(wù)院下屬部門陸續(xù)恢復(fù)，開始上收管理權(quán)力，1977 年國(guó)務(wù)院召開全國(guó)鐵路工作會(huì)議， 強(qiáng)調(diào)鐵路運(yùn)輸由鐵道部集中指揮，1978 年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批國(guó)家計(jì)委 《關(guān)于加強(qiáng)物資統(tǒng)一管理的報(bào)告》，規(guī)定重要物資由國(guó)家計(jì)委分配，事權(quán)第五次集中。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中央與地方事權(quán)劃分經(jīng)歷五次上收和四次下放， 總體趨勢(shì)是中央通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上收經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)，然而過程高度不穩(wěn)定，造成國(guó)民經(jīng)濟(jì)在中央集權(quán)活力不足和地方分權(quán)陷入混亂中震蕩；事權(quán)內(nèi)容以經(jīng)濟(jì)建設(shè)、相關(guān)企事業(yè)單位和重點(diǎn)項(xiàng)目工程的管理權(quán)力為主， 基本不涉及公共服務(wù)職責(zé)；劃分手段以行政命令為主，尤其是調(diào)整企事業(yè)單位和項(xiàng)目工程的行政隸屬關(guān)系；調(diào)整過程由上級(jí)絕對(duì)權(quán)威主導(dǎo)， 但同時(shí)允許下級(jí)一定程度的協(xié)商，隨意性和靈活性并存，非制度化特征明顯。

這一階段中央集中經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)有著充分必然性和合理性。近代以來，統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)松散且政治分裂的中國(guó)、 實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是所有愛國(guó)仁人志士的共同追求，因此新中國(guó)的首要任務(wù)就是集權(quán)。面對(duì)建國(guó)初期險(xiǎn)惡的國(guó)際環(huán)境和凋敝的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)， 中央通過集中經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)， 將新中國(guó)由一個(gè)積貧積弱的農(nóng)業(yè)國(guó)迅速建設(shè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系完備的工業(yè)國(guó)，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。然而也要認(rèn)識(shí)到這一階段事權(quán)劃分對(duì)公共服務(wù)職責(zé)的忽視， 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)公共服務(wù)供給與居民的城鄉(xiāng)二元身份綁定，基本不涉及中央與地方劃分，城鎮(zhèn)居民以機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位中的“單位人”身份享受如價(jià)格補(bǔ)貼、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、勞動(dòng)保障、城市公共設(shè)施等相對(duì)高水平的公共服務(wù)， 而農(nóng)民以人民公社中的“社員”身份獲得基本醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等較低水平的公共服務(wù)， 城鄉(xiāng)二元差異突出。除忽視公共服務(wù)職責(zé)外，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由于多次調(diào)整單位和項(xiàng)目的隸屬關(guān)系， 客觀上塑造了中央部門與地方政府間錯(cuò)綜復(fù)雜的 “條塊關(guān)系”，使事權(quán)劃分背負(fù)了比較沉重的歷史包袱。

二、改革開放后的地方包干事權(quán)（1979—1993 年）

改革開放之初， 中央決定下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力以激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力以及地方政府的積極性和主動(dòng)性，1978 年黨的十一屆三中全會(huì)提出在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃下， 向地方下放財(cái)權(quán)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)；1979 年五屆全國(guó)人大二次會(huì)議決定繼續(xù)向地方政府下放計(jì)劃、基建、物資、外貿(mào)等管理權(quán)力。地方獲得成體系的經(jīng)濟(jì)管理事權(quán)， 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)頭趨向好轉(zhuǎn)。

在下放權(quán)力改善地方財(cái)力的基礎(chǔ)上， 中央開始要求地方政府承擔(dān)部分公共服務(wù)職責(zé)，1980 年中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》（中發(fā)〔1980〕84 號(hào)），提出“（地方財(cái)力）主要應(yīng)當(dāng)用于非工業(yè)建設(shè)， 如市政設(shè)施、 居民住宅、文化教育等，一定要拿出一部分錢來辦教育”；同年，國(guó)務(wù)院提出“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制改革目標(biāo)， 規(guī)定地方自行承擔(dān)地方級(jí)事業(yè)費(fèi)、撫恤金和社會(huì)救濟(jì)、行政管理費(fèi)等支出，中央對(duì)特大的自然災(zāi)害等事務(wù)按專案撥款， 地方事權(quán)包干制開始建立。

隨著改革的深入， 中央繼續(xù)要求地方政府強(qiáng)化公共服務(wù)職責(zé)，1984 年黨的十二屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確“政企職責(zé)分開、簡(jiǎn)政放權(quán)”的政府職權(quán)改革原則，強(qiáng)調(diào)地方政府“不再直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)”，而是集中力量承擔(dān)文教、衛(wèi)生、社會(huì)福利等職責(zé)；1985 年國(guó)務(wù)院提出“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制改革目標(biāo)，規(guī)定中央和地方財(cái)政支出“仍按行政隸屬關(guān)系劃分”，地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)及各項(xiàng)事業(yè)性公共服務(wù)支出由地方包干；1986 年 《義務(wù)教育法》規(guī)定義務(wù)教育由“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”，將義務(wù)教育劃為地方事權(quán)， 規(guī)定地方通過征收教育事業(yè)費(fèi)附加承擔(dān)支出責(zé)任；1987 年國(guó)務(wù)院同意《關(guān)于探索建立農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》，建議貧困地區(qū)以地方財(cái)政為主， 富裕地區(qū)以地方政府、集體、個(gè)人三方合理分擔(dān)的辦法籌措農(nóng)村社會(huì)保障資金， 將農(nóng)村社會(huì)保障擬定為地方為主的事權(quán)；1988 年國(guó)務(wù)院提出延續(xù)財(cái)政包干體制，規(guī)定地方在執(zhí)行預(yù)算過程中所遇到的問題 “除特大自然災(zāi)害可由中央適當(dāng)補(bǔ)助外， 都應(yīng)由地方自己解決”。 至此，地方政府對(duì)屬地經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和公共服務(wù)職責(zé)的事權(quán)包干制已經(jīng)形成。

除事權(quán)內(nèi)容引入公共服務(wù)職責(zé)外， 改革開放后中央與地方事權(quán)劃分的另一方面改進(jìn)是劃分手段回歸法治化，1982 年新《憲法》規(guī)定中央和地方政府職權(quán)劃分“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”原則，這是繼1949 年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》后，再次以法律形式明確中央與地方事權(quán)劃分的基本原則；1982 年《憲法》同時(shí)賦予省級(jí)立法機(jī)關(guān)立法權(quán)，地方有權(quán)制定地方性法規(guī)， 行政機(jī)關(guān)依據(jù)本地實(shí)際行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和履行公共服務(wù)職責(zé)的法理基礎(chǔ)得以夯實(shí)。

改革開放后中央與地方事權(quán)劃分的總體趨勢(shì)是中央通過下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力增強(qiáng)地方財(cái)力后，要求地方承擔(dān)新增公共服務(wù)職責(zé)， 事權(quán)內(nèi)容是在國(guó)有企事業(yè)單位和重點(diǎn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力基礎(chǔ)上，加入政府向居民提供公共服務(wù)的職責(zé)；劃分手段由調(diào)整企事業(yè)單位的“條塊”隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)行政法規(guī)明確地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共服務(wù)上的主力地位， 確立地方對(duì)屬地經(jīng)濟(jì)管理和公共服務(wù)的事權(quán)包干制。

這一階段， 中央通過下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力激發(fā)地方積極性，全國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱情高漲，同時(shí)在地方財(cái)力增強(qiáng)后要求其承擔(dān)新增義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等職責(zé)，多種公共服務(wù)實(shí)踐陸續(xù)誕生，人民生活水平快速提高。 除此之外，中央賦予地方就本地事務(wù)的立法權(quán)限， 事權(quán)劃分過程的法治化程度得到提升。 但是，事權(quán)包干制在激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的同時(shí)也扭曲了地方行為，地方“重干預(yù)經(jīng)濟(jì)輕服務(wù)供給”的偏好不斷強(qiáng)化，一方面導(dǎo)致市場(chǎng)分割和地方保護(hù)現(xiàn)象突出， 另一方面造成中央調(diào)控能力減弱；同時(shí)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一，造成地區(qū)間公共服務(wù)水平差異拉大。

三、分稅制改革后的地方擴(kuò)大事權(quán)（1994—2012 年）

為解決改革開放以來“兩個(gè)比重”持續(xù)下滑問題， 中央迫切需要集中財(cái)力，“事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則”成為中央上收財(cái)力的基本依據(jù)，1993 年黨的十四屆三中全會(huì)提出建立 “合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制”，啟動(dòng)了分稅制財(cái)政管理體制改革，之后國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國(guó)發(fā)〔1993〕85 號(hào)），提出將財(cái)政包干制改為在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上根據(jù)稅種劃分收入的分稅制管理體制。 然而當(dāng)時(shí)在政治經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)κ聶?quán)劃分方案未達(dá)成一致和中央與地方條塊利益錯(cuò)綜復(fù)雜的情況下， 出于盡快集中財(cái)力和盡量減少爭(zhēng)議的考慮， 實(shí)際上此次分稅制改革略過了事權(quán)劃分這一環(huán)節(jié)， 直接聚焦財(cái)力劃分， 事權(quán)劃分中的公共服務(wù)職責(zé)劃分默認(rèn)延續(xù)上一階段的包干制。

分稅制改革后， 一方面地方延續(xù)了包干制下的部分公共服務(wù)職責(zé)，地方事權(quán)擴(kuò)大，另一方面卻由于中央上收財(cái)力，地方財(cái)力增長(zhǎng)不足，加劇了地方事權(quán)與財(cái)力不匹配的程度。 1998 年面臨嚴(yán)峻的國(guó)有企業(yè)下崗職工保障壓力，中央頒布《關(guān)于切實(shí)做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》（中發(fā)〔1998〕10 號(hào)），規(guī)定保障資金的財(cái)政投入部分按照隸屬關(guān)系劃分支出責(zé)任， 人數(shù)眾多的地方企業(yè)下崗職工由地方財(cái)政負(fù)責(zé)， 地方壓力顯著加大；1999 年國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》（國(guó)務(wù)院令第271號(hào)）， 規(guī)定地方政府負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障，資金“由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算”， 將其劃為地方事權(quán)；2003 年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā) 《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕3 號(hào)），規(guī)定以縣（市）為基本統(tǒng)籌單位，要求地方財(cái)政資助，將其劃為地方事權(quán)；同年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2003〕19 號(hào)），重申“地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的管理模式，將其確認(rèn)為地方事權(quán)。 這造成分稅制改革后“中央點(diǎn)單，地方無(wú)力買單”的普遍現(xiàn)象，同時(shí)地區(qū)間公共服務(wù)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

為彌補(bǔ)地區(qū)公共服務(wù)差距， 中央持續(xù)擴(kuò)大財(cái)政投入，保障基本公共服務(wù)供給，2006 年黨的十六屆六中全會(huì)提出“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的財(cái)政體制改革目標(biāo)，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；2007 年國(guó)務(wù)院提出在全國(guó)推廣農(nóng)村最低生活保障制度，規(guī)定“中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助”；2009 年國(guó)務(wù)院推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)， 規(guī)定中央財(cái)政就養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)中央確定部分，對(duì)中西部地區(qū)全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)半全額補(bǔ)助， 較先前農(nóng)村合作醫(yī)療制度中的財(cái)政補(bǔ)助方案，中央財(cái)政支持力度顯著加大。

分稅制改革后中央與地方事權(quán)劃分總體趨勢(shì)是地方事權(quán)包干制范圍內(nèi)公共服務(wù)職責(zé)持續(xù)擴(kuò)大，中央明確了地方的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、基本醫(yī)療、義務(wù)教育等公共服務(wù)職責(zé)，并通過轉(zhuǎn)移支付保障地方財(cái)力。 事權(quán)內(nèi)容由經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力為主向公共服務(wù)職責(zé)為主轉(zhuǎn)變； 劃分手段包括行政、財(cái)政、司法等多重手段，在延續(xù)新增項(xiàng)目一事一議的傳統(tǒng)上， 以法律法規(guī)的形式確立已有公共服務(wù)的支出責(zé)任，事權(quán)劃分的法治化程度繼續(xù)提升。

這一階段，全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、 社會(huì)保障、 基層治理等公共服務(wù)制度陸續(xù)出臺(tái)，“公共財(cái)政的陽(yáng)光”普照城鄉(xiāng)，民生短板依次補(bǔ)齊。 同時(shí)，在中央要求下，各地陸續(xù)建立了公共服務(wù)基本框架，為全面劃分事權(quán)搭建了平臺(tái)。 然而，這一階段的問題也同樣突出， 地方公共服務(wù)職責(zé)擴(kuò)大導(dǎo)致其財(cái)政困難， 偏重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政績(jī)的晉升考核機(jī)制又進(jìn)一步扭曲地方行為， 少數(shù)地方政府想方設(shè)法“謀求財(cái)路”，違法收費(fèi)和違規(guī)舉債問題凸顯，基層財(cái)政收支矛盾加劇，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積。 此外，由于中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度尚不健全，均等化導(dǎo)向的一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)緩慢， 指定用途的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜， 造成地方可支配財(cái)力不足，支出效率低下，事權(quán)履行不暢。

四、全面深化改革時(shí)期的中央推進(jìn)事權(quán)劃分改革（2013 年至今）

黨的十八大提出全面深化改革， 事權(quán)劃分作為困擾中央與地方財(cái)政關(guān)系和國(guó)家治理體系的長(zhǎng)期癥結(jié)， 在分稅制改革20 年后開啟改革，2013 年黨的十八屆三中全會(huì)將 “建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度” 列為新一輪財(cái)稅體制改革三大任務(wù)之一；2014 年黨的十八屆四中全會(huì)要求“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、 法律化”；2015 年黨的十八屆五中全會(huì)提出 “適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”；2017 年黨的十九大明確“權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”，將事權(quán)改革列為政府間財(cái)政關(guān)系改革的第一要?jiǎng)?wù)；2019 年黨的十九屆四中全會(huì)從國(guó)家治理的高度，提出“形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、 支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度”，要求事權(quán)劃分盡快取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，形成穩(wěn)定制度。

黨的十八屆三中全會(huì)將財(cái)政的定位提升至“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，“財(cái)政事權(quán)” 概念應(yīng)運(yùn)而生，2016 年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕49 號(hào)），事權(quán)劃分改革具體為財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革， 國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)各公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)改革方案， 按事務(wù)類別將基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運(yùn)輸?shù)裙卜?wù)職責(zé)劃分為中央、地方、央地共同承擔(dān)三類，再根據(jù)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況分檔， 劃定中央與地方支出責(zé)任比例。 雖然“財(cái)政事權(quán)”縮小了政府事權(quán)范圍，但其通過數(shù)額明確的支出規(guī)模和比例既定的分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)， 直面事關(guān)人民群眾獲得感的基本公共服務(wù)領(lǐng)域， 是解決分稅制改革以來持續(xù)加劇的公共服務(wù)領(lǐng)域事權(quán)與財(cái)力不匹配問題的有效辦法。 此外，作為事權(quán)改革的著力點(diǎn)， 財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革延續(xù)財(cái)政在歷次改革中“鋪路搭橋”的“排頭兵”定位，為未來政治經(jīng)濟(jì)司法領(lǐng)域全面劃分事權(quán)奠定基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段中央與地方事權(quán)劃分總體趨勢(shì)是在維持分稅制改革以來財(cái)力分配格局的基礎(chǔ)上， 中央開啟事權(quán)劃分改革，清理共同事權(quán)，明確中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)比例， 事權(quán)內(nèi)容集中于公共服務(wù)職責(zé)一端；劃分手段包括行政、財(cái)政、司法等多重手段，其中財(cái)政事權(quán)是改革的核心抓手。

這一階段的中央與地方事權(quán)劃分改革成果斐然。 中央在全面深化改革時(shí)期重啟事權(quán)劃分改革，將其提升至國(guó)家治理的高度， 強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)事權(quán)劃分改革的重視， 保障改革順利推進(jìn)。 同時(shí)，為解決事權(quán)劃分錯(cuò)綜復(fù)雜和缺乏抓手的問題， 改革以范圍簡(jiǎn)明、可操作性強(qiáng)的財(cái)政事權(quán)為突破口，通過支出責(zé)任比例劃分公共服務(wù)職責(zé)， 提升事權(quán)劃分的制度化程度。 然而財(cái)政事權(quán)劃分改革僅是一個(gè)突破口， 單純的財(cái)政體制改革不可能完成由政治、經(jīng)濟(jì)、司法等高階因素決定的事權(quán)劃分改革，當(dāng)前諸如政府事權(quán)“越位”“缺位”等“錯(cuò)位”問題依然存在；地方事權(quán)與支出責(zé)任壓力過重；政府“重經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力、輕公共服務(wù)職責(zé)”偏好尚存；事權(quán)劃分法治化程度偏低等痼疾亟待解決。

五、總結(jié)與展望

回顧建國(guó)以來中央與地方事權(quán)劃分的歷史進(jìn)程，幾點(diǎn)寶貴經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴：

第一，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。 “辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨”， 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期黨集中事權(quán)建成工業(yè)體系， 改革開放后黨下放事權(quán)激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，分稅制改革后黨加強(qiáng)事權(quán)職責(zé)屬性構(gòu)建公共服務(wù)體系，全面深化改革時(shí)期黨開啟事權(quán)改革破解固有難題。 堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中央與地方事權(quán)劃分在不同階段直面社會(huì)主要矛盾、全面推進(jìn)的政治保障。

第二，堅(jiān)持以人民為中心。 “始終要把人民放在心中最高位置”，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期集中事權(quán)保障民族獨(dú)立，改革開放后下放事權(quán)改善人民生活，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初期強(qiáng)化公共服務(wù)職責(zé)滿足人民需求，全面深化改革時(shí)期破解機(jī)制障礙提升人民獲得感。 堅(jiān)持以人民為中心是中央與地方事權(quán)劃分在不同階段滿足人民需求、備受擁護(hù)的價(jià)值保障。

第三，堅(jiān)持法治建設(shè)。 “法治興則國(guó)興”，新中國(guó)籌備時(shí)將 “由中央人民政府委員會(huì)以法令加以規(guī)定”列為職權(quán)劃分的基本原則，改革開放后向地方賦予地方性事權(quán)的立法權(quán)， 分稅制改革后出臺(tái)財(cái)稅體制相關(guān)法律， 全面深化改革時(shí)期以財(cái)政事權(quán)為制度抓手，并籌備政府間關(guān)系立法。 堅(jiān)持法治建設(shè)是中央與地方事權(quán)劃分在不同階段協(xié)調(diào)各方利益、穩(wěn)步推進(jìn)的制度保障。

第四，堅(jiān)持實(shí)事求是。 “實(shí)事求是是馬克思主義的精髓”，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期允許下級(jí)協(xié)商事權(quán)劃分保護(hù)地方積極性， 改革開放后向地方包干事權(quán)激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力， 分稅制改革后以劃分事權(quán)為依據(jù)推動(dòng)分稅制改革， 全面深化改革時(shí)期以財(cái)政事權(quán)為抓手實(shí)現(xiàn)改革破題。 堅(jiān)持實(shí)事求是是中央與地方事權(quán)劃分在不同階段破解機(jī)制障礙、 攻堅(jiān)克難的思想保障。

在回顧歷史、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前現(xiàn)實(shí)狀況， 今后中央與地方事權(quán)劃分改革的主要方向得以明確：

第一，厘清政府與市場(chǎng)邊界，聚焦公共服務(wù)職責(zé)。 構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政管理體制的基礎(chǔ)在于政府事權(quán)的科學(xué)、合理劃分，而事權(quán)劃分的基礎(chǔ)在于政府與市場(chǎng)邊界的厘清， 要明確政府到底應(yīng)該做什么即明確政府的職責(zé)范圍， 才能在此基礎(chǔ)上將這些職責(zé)在各級(jí)政府間進(jìn)行劃分， 此為基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。 當(dāng)然，目前政府職責(zé)應(yīng)聚焦于公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其是基本公共服務(wù)的供給，這既是黨和國(guó)家“以人民為中心”戰(zhàn)略思想的集中體現(xiàn)，也是新時(shí)代人民群眾向往美好生活的現(xiàn)實(shí)需要。

第二， 適度加強(qiáng)中央事權(quán)， 構(gòu)建動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。 在維持分稅制改革以來財(cái)力分配格局不變的基礎(chǔ)上，中央除擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付和適時(shí)下放稅源外，應(yīng)上收如醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、環(huán)境治理等規(guī)模效應(yīng)強(qiáng)和外溢性大的公共服務(wù)職責(zé)， 同時(shí)建立標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)的事權(quán)、支出責(zé)任、財(cái)力的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，從而緩解地方財(cái)政壓力，提高支出效率。

第三，推動(dòng)法治建設(shè)，形成穩(wěn)定事權(quán)關(guān)系。 事權(quán)劃分的法治化程度直接決定了事權(quán)關(guān)系的穩(wěn)定程度，應(yīng)將中央與地方事權(quán)范圍和分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)以法律法規(guī)的形式明確下來，將事權(quán)劃分納入法治框架，從而形成合理、穩(wěn)定的中央與地方事權(quán)關(guān)系。

第四，完善配套機(jī)制，激發(fā)地方積極性。 激發(fā)地方公共服務(wù)積極性是提升公共服務(wù)供給水平的關(guān)鍵。 應(yīng)建立包括教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等事關(guān)人民獲得感的地方公共服務(wù)權(quán)責(zé)清單和績(jī)效評(píng)價(jià)體系，通過正向激勵(lì)、負(fù)向問責(zé)等工作機(jī)制調(diào)動(dòng)地方政府及各級(jí)干部的積極性， 引導(dǎo)其轉(zhuǎn)變政績(jī)觀，保障地方事權(quán)的正確、盡責(zé)履行。