“以數(shù)治稅”背景下稅收征管現(xiàn)代化的若干問(wèn)題研究

●王一帆 劉紫斌

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局， 我國(guó)也踏上了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程。 為持續(xù)推進(jìn)稅收現(xiàn)代化， 充分發(fā)揮稅收在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，必須進(jìn)一步深化稅收征管改革， 適應(yīng)新時(shí)代、 新征程賦予稅收征管工作的新使命、 新要求。 在當(dāng)前稅收治理環(huán)境下，市場(chǎng)主體數(shù)量快速增長(zhǎng)，網(wǎng)絡(luò)交易行為日益復(fù)雜， 納稅人要求的納稅服務(wù)水平也越來(lái)越高。 “以數(shù)治稅”和稅收征管現(xiàn)代化作為極具時(shí)代特色的稅收治理手段與表現(xiàn)形式， 其在新時(shí)代下表現(xiàn)出的科學(xué)內(nèi)涵對(duì)稅收治理的未來(lái)發(fā)展方向也具有重要的參考價(jià)值。

一、“以數(shù)治稅”的內(nèi)涵與特征

數(shù)字技術(shù)在新時(shí)代展現(xiàn)出極強(qiáng)的兼容性和較高的生產(chǎn)力， 對(duì)稅收征納雙方都產(chǎn)生較大影響。 從稅收治理的角度來(lái)看，“以數(shù)治稅”是以云計(jì)算、人工智能、 移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)以及區(qū)塊鏈等技術(shù)為依托，以發(fā)票全領(lǐng)域、全環(huán)境、全要素電子化為突破口， 為實(shí)現(xiàn)高效處理涉稅數(shù)據(jù)和納稅人繳費(fèi)人滿意度最大化而形成的新型稅收征管模式。 《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確指出要“從‘以票管稅’向‘以數(shù)治稅’分類精準(zhǔn)監(jiān)管轉(zhuǎn)變”，“2025 年……基本建成功能強(qiáng)大的智慧稅務(wù)”，表明實(shí)現(xiàn)向“以數(shù)治稅”的轉(zhuǎn)變不僅是我國(guó)深化稅收征管改革的關(guān)鍵步驟， 更是我國(guó)現(xiàn)代化稅收治理體系的重要組成部分。 由于“以數(shù)治稅”模式具有與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)理相匹配的一些特征， 所以無(wú)論是打造內(nèi)外部涉稅數(shù)據(jù)高效貫通的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，還是實(shí)現(xiàn)法人與自然人稅費(fèi)匹配情況的自動(dòng)分析監(jiān)控， 該模式都可以得到廣泛且深入的應(yīng)用。 “以數(shù)治稅” 模式在改進(jìn)和運(yùn)用過(guò)程中呈現(xiàn)出的特征可以概括如下。

（一）具有明顯的時(shí)代性

2021 年， 全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議提出了 “高質(zhì)量推進(jìn)新發(fā)展階段稅收現(xiàn)代化”的要求，國(guó)家稅務(wù)總局也在黨的十九屆五中全會(huì)后多次強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化稅務(wù)體系的打造。 此次《意見》提出的“以數(shù)治稅” 響應(yīng)了國(guó)家增強(qiáng)稅收在國(guó)家治理中起基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用的需求， 通過(guò)改革稅收征管模式進(jìn)而達(dá)到“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的作用，借此提高國(guó)家的整體治理能力。

（二）具有較強(qiáng)的聯(lián)動(dòng)性

“以數(shù)治稅”的實(shí)施絕不是單一地存在于稅收征管部門， 而是需要整個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部乃至行政部門統(tǒng)籌合作，共同推進(jìn)。 現(xiàn)階段我國(guó)省市縣涉稅數(shù)據(jù)的收集與應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，導(dǎo)致涉稅數(shù)據(jù)來(lái)源多且種類繁雜 （孟姝彤，2021），不利于稅務(wù)部門對(duì)涉稅信息的整合管理。 區(qū)塊鏈以及移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的運(yùn)用可以在很大程度上解決這一問(wèn)題， 獨(dú)立分布的數(shù)據(jù)記錄模式可以使各個(gè)部門都參與到涉稅信息的采集和取用中，一套統(tǒng)一的涉稅信息采集系統(tǒng)可以加強(qiáng)稅收征管工作的聯(lián)動(dòng)性，提高征管效率。

（三）具有良好的適用性

稅制方面，雖然發(fā)票電子化為“以數(shù)治稅”模式的改革突破口，但該模式并非只適用于增值稅等流轉(zhuǎn)稅的監(jiān)管，其在個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等稅種方面同樣發(fā)揮著重要作用。 大數(shù)據(jù)的運(yùn)用可以為納稅人繳費(fèi)人描繪數(shù)據(jù)畫像，在企業(yè)或個(gè)人自主填報(bào)交易信息的同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)也可以通過(guò)大量匯集交易行為發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)等信息，與相關(guān)主體填報(bào)的信息進(jìn)行比對(duì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)所得稅的精準(zhǔn)申報(bào)。 征管環(huán)節(jié)方面，從稅源信息的采集匯總，到針對(duì)不同納稅人的數(shù)據(jù)調(diào)取與計(jì)算，再到繳稅信息的推送與確認(rèn)，“以數(shù)治稅”征管模式可以貫徹始終，運(yùn)用其強(qiáng)大的數(shù)據(jù)調(diào)撥與處理能力，簡(jiǎn)化稅收征管工作流程，滿足納稅人繳費(fèi)人更高的服務(wù)需求。

二、稅收征管現(xiàn)代化的內(nèi)涵與特征

黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，稅收治理能力作為國(guó)家治理能力的一種體現(xiàn)，同樣可以反映國(guó)家治理能力的變革。 而稅收征管是否高效影響著稅收治理的成效，因此稅收征管現(xiàn)代化是稅收治理現(xiàn)代化乃至國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。 結(jié)合稅收治理現(xiàn)代化的相關(guān)要求和時(shí)代特征，本文認(rèn)為稅收征管現(xiàn)代化是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的背景下，以精簡(jiǎn)高效的稅收組織結(jié)構(gòu)為保障， 以完備規(guī)范的稅法體系為依據(jù)，以數(shù)字化技術(shù)為手段，實(shí)現(xiàn)征管行為科學(xué)嚴(yán)密、信息共享暢通無(wú)阻、納稅服務(wù)優(yōu)質(zhì)便捷和稅務(wù)監(jiān)管精細(xì)全面的管理活動(dòng)。 我國(guó)近年來(lái)在稅收征管方面經(jīng)歷了三次變革， 即2015 年實(shí)現(xiàn)的國(guó)稅地稅 “合作”，2018 年實(shí)現(xiàn)的國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并以及2021 年推進(jìn)的整個(gè)稅收征管系統(tǒng)的“合成”，若實(shí)現(xiàn)從合作、合并到合成的突破，將充分釋放稅收治理效能，大幅度提高我國(guó)稅收治理能力。 “十四五”規(guī)劃和《意見》都明確提出要“深化稅收征管制度改革”，我國(guó)也在2021 年舉辦的金磚國(guó)家稅務(wù)局長(zhǎng)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)稅收征管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，描繪了中國(guó)智慧稅務(wù)的藍(lán)圖。 由此可見，實(shí)現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化將是“十四五”時(shí)期乃至未來(lái)更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)推進(jìn)國(guó)家治理能力提升的重要內(nèi)容，其實(shí)現(xiàn)需要達(dá)到以下基本要求。

（一）稅收組織結(jié)構(gòu)全面優(yōu)化

稅務(wù)部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)對(duì)征管效率和成果具有重要的影響，涉稅信息的管理應(yīng)遵循漸進(jìn)的方式進(jìn)行分類和匯總。 馬敏（2019）認(rèn)為優(yōu)化稅收內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)適當(dāng)調(diào)整稅收風(fēng)險(xiǎn)管理、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查等復(fù)雜涉稅事項(xiàng)在各管理層級(jí)的分工，合理壓縮管理層次，這樣可以使各個(gè)層級(jí)管理面擴(kuò)大，增強(qiáng)涉稅信息管理的統(tǒng)一性，同時(shí)能夠針對(duì)相關(guān)涉稅問(wèn)題做出精準(zhǔn)的管控措施。 由于現(xiàn)代信息技術(shù)在稅務(wù)部門的廣泛運(yùn)用，信息的采集和共享將耗費(fèi)更少的時(shí)間和人力， 稅務(wù)部門內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)化分工，裁減或合并功能冗余或重復(fù)的部門，實(shí)現(xiàn)稅收組織的精簡(jiǎn)高效。

（二）稅收征管思維轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代化的稅收治理要求稅收征管思維應(yīng)由粗放式管理向?qū)I(yè)化智能化管理轉(zhuǎn)變 （付伯穎，2021）， 同時(shí)也要明確以服務(wù)納稅人繳費(fèi)人為中心的征管理念。 核心立場(chǎng)方面，《意見》指出要“更好滿足納稅人繳費(fèi)人合理需求”， 這就要求稅務(wù)部門堅(jiān)持為人民服務(wù)的根本立場(chǎng)，盡力滿足不同類型納稅人的不同需求，追求征稅方案的“一人一策”，同時(shí)要利用信息化技術(shù)匯總并分析納稅人需求，形成經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?管理手段方面，要逐漸適應(yīng)從人工管理到數(shù)字信息管理的方式，無(wú)論是對(duì)稅收案源信息的分析還是對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員的績(jī)效考評(píng)，都應(yīng)調(diào)增數(shù)字信息管理的權(quán)重，借此提高征管效率。

（三）配備嚴(yán)密精準(zhǔn)的稅務(wù)監(jiān)管體系

《意見》強(qiáng)調(diào)稅務(wù)監(jiān)管要著重從兩個(gè)方面進(jìn)行改革，一是強(qiáng)化稅收風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)控機(jī)制，即對(duì)重點(diǎn)納稅人、重點(diǎn)交易事項(xiàng)、重點(diǎn)征稅環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位無(wú)死角的監(jiān)管，提升稅收精準(zhǔn)監(jiān)管效能；二是加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)部門執(zhí)法規(guī)范性的監(jiān)督，建立稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)信息化內(nèi)控監(jiān)督體系，要求提高執(zhí)法部門行為的規(guī)范性和精細(xì)度，在嚴(yán)厲打擊稅務(wù)違法行為的同時(shí)也要做到寬嚴(yán)相濟(jì)、法理相融。

（四）數(shù)字技術(shù)全面運(yùn)用

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展對(duì)稅收征管也提出了新的要求，數(shù)字化交易行為所具有的隱蔽性等特征需要稅務(wù)部門采取與其對(duì)等的手段進(jìn)行征管。 為此，我國(guó)應(yīng)將區(qū)塊鏈、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和人工智能等現(xiàn)代化信息技術(shù)運(yùn)用到稅收治理當(dāng)中，以此實(shí)現(xiàn)拓寬數(shù)據(jù)收集渠道、 提高納稅人納稅服務(wù)滿意度、提高稅收征管效能等目標(biāo)。數(shù)字技術(shù)的運(yùn)用也有利于加強(qiáng)國(guó)際稅收合作，防控隱匿財(cái)富在全球范圍內(nèi)流動(dòng)導(dǎo)致的各國(guó)稅款流失。

（五）建成完善的信息共享平臺(tái)

《意見》指出要“深化稅收大數(shù)據(jù)共享應(yīng)用”“加強(qiáng)稅務(wù)執(zhí)法區(qū)域協(xié)同”， 這要求稅務(wù)部門建成一個(gè)由大數(shù)據(jù)支撐的、聯(lián)通各個(gè)行政部門的涉稅信息共享平臺(tái)。 同時(shí)也必須給予系統(tǒng)的法律保障，明確責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，避免同一系統(tǒng)內(nèi)各部門、不同區(qū)域內(nèi)各部門之間推諉責(zé)任。 涉稅信息的無(wú)障礙流通，一方面可以簡(jiǎn)化納稅人辦理流程手續(xù)，降低時(shí)間和制度成本； 另一方面也可以拓展數(shù)據(jù)的分析維度，增強(qiáng)稅務(wù)處理決定的精確度。

“以數(shù)治稅”是促成稅收征管現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的重要手段，也是稅收治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。“以數(shù)治稅”作為一種征管模式，在深化稅收征管改革的過(guò)程中充當(dāng)“主力軍”的角色，無(wú)論是稅務(wù)執(zhí)法、服務(wù)提供、信息共享還是稅務(wù)監(jiān)管，稅務(wù)部門在這些方面的改革都要運(yùn)用到數(shù)字技術(shù)，數(shù)字技術(shù)能否完美融入稅收征管系統(tǒng)決定著稅收征管能否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化的全面轉(zhuǎn)型。

三、從“經(jīng)驗(yàn)管稅”到“以數(shù)治稅”：國(guó)家治理與稅收征管變革

（一）“經(jīng)驗(yàn)管稅”時(shí)期（1978—1995 年）

黨的十一屆三中全會(huì)后，中國(guó)開始了改革開放的歷史進(jìn)程，其中，財(cái)稅體制改革是城市經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，稅制的改革對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家宏觀調(diào)控能力將產(chǎn)生重大影響。為了適應(yīng)市場(chǎng)上多種所有制并存和海外資金不斷流入的局勢(shì)， 我國(guó)在1978年到1986 年之間進(jìn)行了廣泛的稅制改革， 轉(zhuǎn)變了之前粗放式的管理理念， 改革主要以細(xì)化稅種分類、強(qiáng)化法治約束、規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為以及建立現(xiàn)代化稅收制度為目標(biāo)向眾多方面延伸開來(lái)。為了配合稅制改革， 形成能夠保障稅法有效實(shí)施的征管制度，《稅收征管暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）于1986 年應(yīng)運(yùn)而生，此條例規(guī)范了自改革開放以來(lái)稅收征管在實(shí)際執(zhí)行中遇到的普遍性問(wèn)題，整合了各稅種法律法規(guī)中有關(guān)稅收征管程序性的內(nèi)容，具有統(tǒng)一的指導(dǎo)作用。 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)愈發(fā)活躍，市場(chǎng)主體不斷豐富，交易形式不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)了《條例》無(wú)力監(jiān)管的眾多現(xiàn)象，偷漏稅以及避稅行為愈演愈烈，這種形勢(shì)對(duì)稅收征管提出了更高的要求。 因此，經(jīng)過(guò)多年的準(zhǔn)備，我國(guó)于1992 年出臺(tái)《稅收征收管理法》，同時(shí)廢止《條例》，意味著我國(guó)的稅收征管在法治道路上更進(jìn)一步，并積極配合著國(guó)家治理體系和治理能力的初步探索和改革。

自改革開放到二十世紀(jì)九十年代初，我國(guó)的稅收征管始終以經(jīng)驗(yàn)管稅為主，征管能力也隨著人的經(jīng)驗(yàn)積累而提升。 這一時(shí)期的稅制變動(dòng)較為激烈，新法的學(xué)習(xí)和實(shí)踐需要付出一定時(shí)間，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也已具雛形，稅收機(jī)關(guān)缺少對(duì)相關(guān)主體和行為進(jìn)行征管的法律支撐和約束，導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)交易行為進(jìn)行全面征管，納稅人也時(shí)常面臨稅務(wù)機(jī)關(guān)亂征稅、“一刀切”的情況，進(jìn)而使得稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人之間無(wú)法形成穩(wěn)定、可相互信賴的關(guān)系。 再加上計(jì)算機(jī)技術(shù)普及程度較低，應(yīng)用也尚未深入，該技術(shù)在稅收征管領(lǐng)域僅起到信息記錄和核查的作用。雖然我國(guó)在該時(shí)期正嘗試由單純的人工處理涉稅案件向計(jì)算機(jī)操作轉(zhuǎn)型，但受到技術(shù)、管理理念、制度成本、納稅人接受程度各種條件的限制，稅收征管仍需要投入大量的人力和物力，并依靠執(zhí)法人員的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行涉稅案件的處理，且挨家挨戶上門檢查收稅的現(xiàn)象依然普遍。稅收征管領(lǐng)域的現(xiàn)象反映了我國(guó)國(guó)家治理能力在這一時(shí)期明顯落后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度， 如果要有效引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，提高政府的管控和服務(wù)職能，就有必要推進(jìn)立法、技術(shù)、理念以及組織架構(gòu)等方面的改革。

（二）“以票管稅”時(shí)期（1995—2012 年）

在《稅收征收管理法》出臺(tái)后不久，我國(guó)就開始了新一輪的財(cái)稅改革。 1994 年我國(guó)按照統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制、合理分權(quán)、理順分配關(guān)系、保證財(cái)政收入的指導(dǎo)思想，再次掀起了一場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的全面稅制改革。此次改革順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的需求， 主要內(nèi)容集中在統(tǒng)一內(nèi)資企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅，改革流轉(zhuǎn)稅，開征新稅種等方面，其中流轉(zhuǎn)稅的改革又以增值稅改革為核心。 同時(shí)，我國(guó)也在財(cái)政體制方面作出了重大改革， 于1994 年正式實(shí)施的分稅制對(duì)我國(guó)中央與地方政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分作出了明確規(guī)定，政府利用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的能力得到了明顯提升，加強(qiáng)了稅收的宏觀調(diào)控作用。 在財(cái)稅領(lǐng)域多管齊下的改革浪潮中，我國(guó)也適時(shí)地在稅收征管領(lǐng)域進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。 1995年我國(guó)對(duì)《稅收征收管理法》做出了第一次修訂，規(guī)定了發(fā)票印制的管理機(jī)關(guān)，明確了“管稅就是管發(fā)票”的管理理念，正式確立了“以票管稅”的征管模式。

“以票管稅”征管模式以增值稅專用發(fā)票的印發(fā)、流通、核查等環(huán)節(jié)為主要監(jiān)管內(nèi)容，旨在通過(guò)掌握記錄交易行為且能夠被合法認(rèn)定所必須的稅務(wù)憑證對(duì)市場(chǎng)主體和行為進(jìn)行管理和監(jiān)督。 自1994年稅制改革到2012 年期間， 我國(guó)基本按照納稅人上門申報(bào)，稅務(wù)機(jī)關(guān)通過(guò)人工或計(jì)算機(jī)開票的形式進(jìn)行增值稅的稅收征管。 個(gè)人所得稅大多是通過(guò)所屬單位代扣代繳或是稅務(wù)部門通知納稅人到所屬稅務(wù)機(jī)關(guān)自行申報(bào)，企業(yè)所得稅需要企業(yè)財(cái)務(wù)人員到稅務(wù)機(jī)關(guān)提供材料并自行申報(bào)。 這一時(shí)期的稅收征管模式較“經(jīng)驗(yàn)管稅”時(shí)期減少了稅務(wù)機(jī)關(guān)人力和物力的投入，但相應(yīng)地增加了納稅人的學(xué)習(xí)成本和時(shí)間成本，納稅申報(bào)所需材料的證明和審批流程繁瑣冗雜，相應(yīng)地助長(zhǎng)了稅務(wù)部門內(nèi)部的腐敗和懶政怠政等，不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)服務(wù)納稅人、充實(shí)國(guó)家稅收收入行為的發(fā)生。 但運(yùn)用該模式的相關(guān)需求也促成了增值稅發(fā)票管理系統(tǒng)以及金稅工程的產(chǎn)生和發(fā)展，在這一時(shí)期，信息技術(shù)與稅收征管的融合與實(shí)踐為之后的發(fā)票電子化改革和大數(shù)據(jù)運(yùn)用進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)積累。

（三）“以數(shù)治稅”時(shí)期（2012 年至今）

隨著全面深化改革時(shí)期的到來(lái)，國(guó)家各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化成為了充分發(fā)揮國(guó)家治理體系效能的必然要求。 而財(cái)稅制度變革決定著政府是否有科學(xué)的組織體系和充足的財(cái)政資金為社會(huì)提供服務(wù)或調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因此如何調(diào)整財(cái)稅管理體制使其適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的數(shù)字化時(shí)代成為了重中之重。

我國(guó)早在2001 年就將稅收信息化和現(xiàn)代化寫入了《稅收征收管理法》， 國(guó)家稅務(wù)總局也在2004年就提出了數(shù)字化管理理念，但信息管理技術(shù)應(yīng)用面窄、稅務(wù)部門信息收集較為分散以及計(jì)算機(jī)專業(yè)人才稀缺等客觀因素的存在，導(dǎo)致該指導(dǎo)思想沒有得到足夠重視并貫徹落實(shí)，稅收征管仍需要投入大量的人力和物力。 經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，我國(guó)的稅收征管能力有了顯著提升，但數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的同時(shí)對(duì)稅收征管提出了新的挑戰(zhàn)，我國(guó)需要打造與經(jīng)濟(jì)特征高度契合的征管體系來(lái)實(shí)現(xiàn)稅收的有效征收。

2012 年初， 隨著第一批電子發(fā)票在北京等22個(gè)省市進(jìn)行應(yīng)用試點(diǎn)，我國(guó)踏上發(fā)票電子化改革和“以數(shù)治稅”的探索之路。 在看到數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迅猛之勢(shì)以及征納雙方信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的一系列問(wèn)題后，稅務(wù)部門意識(shí)到傳統(tǒng)的人海戰(zhàn)術(shù)、以票控稅等稅源管理方式已難以適應(yīng)信息化社會(huì)的迅猛發(fā)展（孫紅梅，2020），對(duì)稅收征管的相關(guān)法律和行政法規(guī)進(jìn)行修訂勢(shì)在必行。 2013 年，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了相關(guān)決定，對(duì)《稅收征收管理法》作第二次修正，此次修正的主要內(nèi)容就是簡(jiǎn)化辦稅流程，縮短納稅人辦理納稅申報(bào)需要的時(shí)間，降低制度成本。 稅收征管的主要手段和核心立場(chǎng)逐漸轉(zhuǎn)變之后，我國(guó)通過(guò)召開全國(guó)稅收工作會(huì)議以及發(fā)布《意見》等形式宣布要在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化。 現(xiàn)階段我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)將迎來(lái)新的調(diào)整，金稅四期工程已經(jīng)開始建設(shè)，發(fā)票全面電子化正在加緊實(shí)施，稅務(wù)部門著力打造專業(yè)化人才隊(duì)伍等行動(dòng)展示了“以數(shù)治稅”模式正是稅收征管現(xiàn)代化的本質(zhì)需要，也是實(shí)現(xiàn)稅收治理能力現(xiàn)代化的大勢(shì)所趨。

四、“以數(shù)治稅” 背景下實(shí)現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

（一）稅收征管理念與時(shí)代特征不符

我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部政策理念的傳達(dá)一向是自上而下的，且傳達(dá)過(guò)程漫長(zhǎng)，也容易出現(xiàn)形式主義作風(fēng)。 一方面，“以數(shù)治稅”的理念在中央已經(jīng)鋪開，但部分地方基層稅務(wù)部門對(duì)政策的落實(shí)和對(duì)理念的理解尚為欠缺。 目前我國(guó)基層稅收征管較多沿用線下申報(bào)與征收的傳統(tǒng)模式，無(wú)論是稅務(wù)部門工作人員還是納稅人都對(duì)傳統(tǒng)的征稅模式更為適應(yīng)，導(dǎo)致數(shù)字化稅收征管模式在地方層面的推行較為緩慢。 再加上對(duì)稅務(wù)相關(guān)知識(shí)和技術(shù)應(yīng)用雙精通的復(fù)合型人才較為稀缺，且培訓(xùn)成本較高，使得稅務(wù)部門很難建立起專業(yè)的信息化監(jiān)管部門來(lái)專門執(zhí)行數(shù)字管理活動(dòng)。 另一方面，《意見》雖然明確指出了“以服務(wù)納稅人繳費(fèi)人為中心”的征管理念，但現(xiàn)階段我國(guó)稅務(wù)部門仍將自身的稅收征管能力作為衡量稅收征管效能的關(guān)鍵因素，對(duì)納稅人的稅收遵從度和社會(huì)整體的納稅意識(shí)的考慮較少，導(dǎo)致稅務(wù)部門在改進(jìn)工作時(shí)的重點(diǎn)會(huì)傾向于如何提高自身的稅收征管能力而不是如何更好地服務(wù)納稅人，這種片面的管理理念與大數(shù)據(jù)時(shí)代多元化的、綜合性的管理思想不符合，也不利于稅收治理能力的全面提升。

（二）信息收集與處理方面仍存在諸多問(wèn)題

信息是實(shí)現(xiàn)“以數(shù)治稅”的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)“以數(shù)治稅”的信息基礎(chǔ)發(fā)展水平不充分，阻礙了稅收征管現(xiàn)代化。 一是有效信息采集難度較高。 數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有隱蔽性、虛擬性和異質(zhì)性等特點(diǎn)，導(dǎo)致稅務(wù)信息處理系統(tǒng)在對(duì)交易活動(dòng)進(jìn)行判別時(shí)容易出現(xiàn)誤判或者漏判等現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致收集的信息與經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)不相符，有效信息被稀釋。 且數(shù)字管稅要求納稅人自覺記錄涉稅信息，征管部門所起到的只是整合和核對(duì)作用，如果部分業(yè)務(wù)繁雜且交易周期較長(zhǎng)的企業(yè)在沒有稅務(wù)機(jī)關(guān)指導(dǎo)的情況下進(jìn)行獨(dú)立申報(bào)，很可能會(huì)漏報(bào)或錯(cuò)報(bào)交易信息，而稅務(wù)機(jī)關(guān)僅掌握交易雙方的信息無(wú)法對(duì)其各項(xiàng)業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行核查，就很容易導(dǎo)致稅款的流失。 二是對(duì)第三方和第四方數(shù)據(jù)的挖掘和匹配能力較弱。我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)除納稅人以外的其他關(guān)聯(lián)方掌握的信息的挖掘較淺、使用率較低，但這些主體掌握的相關(guān)信息能夠?yàn)槎悇?wù)機(jī)關(guān)提供良好的核查證據(jù)。 現(xiàn)階段由于相關(guān)法律缺失、 稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取相關(guān)信息的渠道狹窄、所獲取信息碎片化嚴(yán)重以及沒有形成統(tǒng)一的核對(duì)規(guī)范等，稅務(wù)機(jī)關(guān)并沒有開發(fā)專門的軟件去收集和處理這部分信息。 但如果能夠?qū)Φ谌胶偷谒姆竭@兩個(gè)與納稅人關(guān)聯(lián)最緊密的部分進(jìn)行深入挖掘，就能夠有效防范稅收風(fēng)險(xiǎn)，提高信息的準(zhǔn)確度。

稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)不同稅種進(jìn)行征收時(shí)，需要各個(gè)行政部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與配合，各部門與機(jī)構(gòu)之間的信息共享程度是稅收征管協(xié)調(diào)能力的重要體現(xiàn)，然而現(xiàn)階段我國(guó)的涉稅信息共享能力尚存在不足。對(duì)于內(nèi)部而言，一方面，跨區(qū)域的涉稅信息流通受阻，區(qū)域協(xié)同度較低，各省市的涉稅信息傳送和披露條件不盡相同，當(dāng)納稅人需要異地辦理業(yè)務(wù)時(shí)，往往會(huì)因?yàn)樗枳C明材料不足而導(dǎo)致業(yè)務(wù)辦理周期拉長(zhǎng)甚至不必要的長(zhǎng)途往返， 增加稅收征管的制度成本。 另一方面，由于不同層級(jí)的稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅源管理對(duì)象的分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致稅源管理針對(duì)性不強(qiáng)，也不利于稅務(wù)部門內(nèi)部對(duì)涉稅信息的整合。 對(duì)于外部而言，由于缺少相關(guān)法律制度對(duì)權(quán)責(zé)分配的明確規(guī)定，導(dǎo)致其他政府部門經(jīng)常對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)需要的涉稅信息以各種事由回絕，這種由于政府機(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)不匹配而形成的信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了稅收征管活動(dòng)的有序推進(jìn)，提高了納稅機(jī)關(guān)的制度成本，降低了為納稅人提供的服務(wù)質(zhì)量。

（三）稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系存在缺陷

《稅收征收管理法》的立法宗旨和內(nèi)容架構(gòu)與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)存在不相適應(yīng)的地方，導(dǎo)致稅務(wù)執(zhí)法人員在稅收實(shí)踐過(guò)程中不能很好地去理解和應(yīng)用相關(guān)法律法規(guī)，可能會(huì)有意或無(wú)意地?fù)p害納稅人繳費(fèi)人的利益，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理基本無(wú)章可循。因此，稅務(wù)執(zhí)法人員的行為規(guī)范性無(wú)法得到保證，進(jìn)而增大了稅務(wù)執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。 稅收遵從風(fēng)險(xiǎn)方面，由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 納稅人可以利用隱藏交易實(shí)質(zhì)、稅收籌劃等手段人為地改造涉稅信息，從而降低了納稅的遵從度。而我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理模型的構(gòu)建仍不成熟， 對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)警采用的手段單一，且多側(cè)重于事后的糾正和經(jīng)驗(yàn)匯總。此外，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)通常無(wú)法對(duì)征納雙方的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)全面以及科學(xué)的分析，難以將涉稅數(shù)據(jù)有效用于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、同業(yè)分析、匯總對(duì)比等有利于風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別經(jīng)驗(yàn)積累的環(huán)節(jié)，進(jìn)而不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)更新對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的關(guān)注與認(rèn)識(shí)，長(zhǎng)期如此就很難有效防范稅收遵從風(fēng)險(xiǎn)。

（四）稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部組織架構(gòu)有待完善

在進(jìn)行稅收征管活動(dòng)時(shí)，涉稅信息的采集和匯總分析至關(guān)重要，稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)不同層級(jí)管理的涉稅信息重要程度由上到下遞減，這種形式雖然符合謹(jǐn)慎性和重要性的原則，但層層申報(bào)和分類會(huì)增加制度成本，影響征管活動(dòng)的效率。此外，現(xiàn)階段稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)多，職能部門冗雜，納稅人辦理業(yè)務(wù)需要較長(zhǎng)的縱向鏈?zhǔn)綄徟绦颍鞑块T之間的共同參與度較低，未形成橫向的平面式辦理流程，同級(jí)部門的一體化程度較低。且在部分職能部門功能重合或者冗余的情況下，稅務(wù)系統(tǒng)卻沒有設(shè)立專業(yè)的數(shù)字化績(jī)效評(píng)價(jià)和案源管理部門，稅務(wù)工作人員的績(jī)效考評(píng)和涉稅案件的信息管理等活動(dòng)仍然以人工或計(jì)算機(jī)處理為主，這種工作形式為賄賂、錯(cuò)誤處理涉稅信息等行為留有較大空間，降低了各部門的工作積極性和稅收征管的準(zhǔn)確性。

五、“以數(shù)治稅”背景下實(shí)現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化的路徑

（一）加速稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部整體治理理念的轉(zhuǎn)型升級(jí)

1、樹立以納稅人繳費(fèi)人為中心的服務(wù)意識(shí)。打造服務(wù)型政府是我國(guó)深化國(guó)家治理體系和治理能力改革的重要內(nèi)容，《意見》出臺(tái)的宗旨也是優(yōu)化納稅人的納稅體驗(yàn)， 增強(qiáng)征管部門的征管和服務(wù)能力。一方面，要通過(guò)多樣化的學(xué)習(xí)和宣傳方式將《意見》的宗旨深入到稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)每一個(gè)工作人員的心中， 從根本上推動(dòng)稅務(wù)工作者全心全意為人民服務(wù)。 另一方面，要將稅務(wù)工作人員的服務(wù)意識(shí)和態(tài)度等因素量化計(jì)入績(jī)效考評(píng)，將主觀因素轉(zhuǎn)化為客觀數(shù)據(jù)， 以此督促稅務(wù)工作人員提升自身服務(wù)質(zhì)量，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。

2、增強(qiáng)“以數(shù)治稅”意識(shí)。稅務(wù)部門要敢于跳出“舒適圈”，積極嘗試數(shù)字技術(shù)在納稅服務(wù)和部門管理方面的應(yīng)用。國(guó)家稅務(wù)總局應(yīng)在綜合考慮后釋放一批全國(guó)各省市都應(yīng)采用的數(shù)字管理技術(shù)，并允許地方根據(jù)自身的特殊情況對(duì)這批數(shù)字技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新應(yīng)用，直接增強(qiáng)地方稅務(wù)部門的數(shù)字技術(shù)普及程度， 稅務(wù)工作者在稅收征管的實(shí)踐活動(dòng)中用以促學(xué)，以此倒逼稅務(wù)工作者數(shù)字意識(shí)的提升。

3、加強(qiáng)復(fù)合型人才隊(duì)伍的建設(shè)。 首先，需要在稅務(wù)部門內(nèi)部建立專業(yè)的數(shù)字化管控部門，負(fù)責(zé)涉稅信息的數(shù)字化稅收風(fēng)險(xiǎn)管控和內(nèi)部績(jī)效考評(píng)。其次， 要著重培養(yǎng)和引進(jìn)既擁有豐富的財(cái)稅知識(shí)，又掌握熟練的信息管理技術(shù)的復(fù)合型人才，同時(shí)也要加強(qiáng)對(duì)熟悉征管業(yè)務(wù)的現(xiàn)有人才的軟件操作、思考模式等方面的培訓(xùn)， 使其能夠適應(yīng)數(shù)字化工作環(huán)境，并運(yùn)用自身已有的經(jīng)驗(yàn)和新掌握的知識(shí)解決征管過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題。

（二）改進(jìn)征管信息獲取與對(duì)比機(jī)制，強(qiáng)化大數(shù)據(jù)綜合運(yùn)用

1、加強(qiáng)征管信息系統(tǒng)的互通互聯(lián)，打造專門的涉稅信息對(duì)比機(jī)制。征管部門應(yīng)著力打造一個(gè)獨(dú)立的對(duì)比機(jī)制，將稅務(wù)部門掌握的客觀涉稅信息與納稅人主動(dòng)申報(bào)的交易數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)和關(guān)聯(lián)性檢驗(yàn)，以此提升采集信息的有效性和準(zhǔn)確性。 此外，應(yīng)對(duì)比分析各個(gè)征管系統(tǒng)所儲(chǔ)存信息的共性和特性，建立不同信息倉(cāng)庫(kù)之間互通互聯(lián)的匯總與挑選機(jī)制，以及不同部門層級(jí)之間涉稅信息的分類與整合機(jī)制， 使得征管工作進(jìn)行所使用的數(shù)據(jù)全面而精準(zhǔn)，提高涉稅信息的使用效率。

2、 加強(qiáng)征管部門廣泛收集與深度挖掘信息的能力。 一方面，在接下來(lái)的頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)明確稅務(wù)機(jī)關(guān)從除納稅人以外的其他關(guān)聯(lián)方獲取信息的權(quán)利與范圍，適當(dāng)擴(kuò)大稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)納稅主體的交易平臺(tái)、銀行或其他金融機(jī)構(gòu)、掌握其他信息的政府部門的數(shù)據(jù)調(diào)取權(quán)限， 為建立全面的數(shù)據(jù)庫(kù)創(chuàng)造條件。另一方面，將涉稅信息的對(duì)比與分析常態(tài)化，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)所具有的獨(dú)立式分布記賬的功能，并結(jié)合納稅人提供的關(guān)聯(lián)方信息，對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)較高的相關(guān)信息進(jìn)行深入挖掘， 對(duì)涉稅信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，實(shí)時(shí)整合，解決以往稅收征管只關(guān)注表面而不注重實(shí)質(zhì)的弊病。

（三）建立健全部門之間的協(xié)同征管機(jī)制，打通信息共享渠道

1、 稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部要實(shí)現(xiàn)信息收集與分類標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一， 推進(jìn)各層級(jí)之間和層級(jí)內(nèi)部資源的整合。稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)各層級(jí)之間應(yīng)對(duì)同一交易事項(xiàng)的性質(zhì)判斷、征收標(biāo)準(zhǔn)、劃歸部門等事項(xiàng)達(dá)成統(tǒng)一，避免在實(shí)際征管工作進(jìn)行時(shí)出現(xiàn)推卸職責(zé)或信息收集存在漏洞等問(wèn)題。 稅務(wù)部門也結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)、市場(chǎng)主體交易形式更新以及稅制變動(dòng)等情況及時(shí)調(diào)整稅收征管行動(dòng)規(guī)劃，保證稅收征管活動(dòng)能夠與時(shí)俱進(jìn)。 同時(shí)，稅務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)不同層級(jí)之間的信息交換和共享以及同一層級(jí)各職能部門之間的相互配合，使涉稅信息能夠被及時(shí)高效地收集并暢通無(wú)阻地流動(dòng)。

2、打造多部門協(xié)同征管機(jī)制，提高各部門之間的合作水平。 在制度方面應(yīng)明確掌握涉稅信息各主體享有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)， 嚴(yán)禁隨意拒絕稅務(wù)部門的合作請(qǐng)求。 增加跨行政部門的稅收征管考核制度，合理分配權(quán)重，以稅收征管的完成程度和各部門所起到的作用為依據(jù)進(jìn)行考核， 以此提升各部門共同推進(jìn)稅收征管現(xiàn)代化的積極性。在技術(shù)方面應(yīng)以稅務(wù)機(jī)關(guān)為主體打造一個(gè)統(tǒng)一的、各部門都可以參與補(bǔ)充的稅收大數(shù)據(jù)平臺(tái)，并明確規(guī)定什么樣的數(shù)據(jù)應(yīng)該錄入， 政府各部門應(yīng)該怎樣配合數(shù)據(jù)的收集與篩選， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)涉稅數(shù)據(jù)的廣泛收集， 且各部門都可以根據(jù)自身的政務(wù)需要調(diào)取相關(guān)信息。

（四）加強(qiáng)稅收征管風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與防控，打造全面精準(zhǔn)的內(nèi)外部監(jiān)管機(jī)制

1、 建立多維度的稅收風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防控機(jī)制。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)納稅主體的涉稅交易行為， 分類分級(jí)打造科學(xué)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理體系，從企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)體系內(nèi)部掌握的信息以及高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)的專門監(jiān)控多維度運(yùn)用涉稅信息的關(guān)聯(lián)性， 分析以及核對(duì)線下稅務(wù)部門辦理業(yè)務(wù)的實(shí)名登記信息， 及時(shí)對(duì)異常信息進(jìn)行預(yù)警，做好稅收風(fēng)險(xiǎn)的事前防控。根據(jù)納稅人稅收風(fēng)險(xiǎn)偏好、 納稅環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和實(shí)際發(fā)生情況建立稅收風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)警模型， 風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控部門及時(shí)跟進(jìn)模型應(yīng)用效果， 并根據(jù)實(shí)際情況修改完善相關(guān)指標(biāo)，逐步建立起全面的、動(dòng)態(tài)的稅收風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。 此外，還應(yīng)優(yōu)化征管服務(wù)，便捷納稅人申報(bào)納稅， 注重稅收優(yōu)惠政策的精準(zhǔn)識(shí)別與推送，給予納稅人正向激勵(lì)，主觀上提高納稅人的稅收遵從度。

2、打造高素質(zhì)水平的征管隊(duì)伍，加強(qiáng)稅務(wù)部門內(nèi)部的監(jiān)督與績(jī)效管理。 首先，征管人員作為連接征納雙方的關(guān)鍵一環(huán)， 其征管能力和服務(wù)質(zhì)量的高低決定了稅收征管的成效。 在接下來(lái)的立法修訂過(guò)程中， 應(yīng)加強(qiáng)對(duì)稅收征管相關(guān)法律法規(guī)的完善與解釋，使征管行為有法可依，同時(shí)也必須加強(qiáng)執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的理解和實(shí)際應(yīng)用能力，這就需要征管部門做好人員的篩查與培訓(xùn)， 提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)水平。 其次，稅務(wù)部門應(yīng)逐步將數(shù)字技術(shù)融入績(jī)效管理， 實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)與績(jī)效管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)一體化， 動(dòng)態(tài)分析記錄稅務(wù)工作人員行為，打造集匯總、監(jiān)督、考評(píng)、分析、追責(zé)五位為一體的數(shù)字化內(nèi)控機(jī)制。

（五）推進(jìn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)

在深化治理能力的改革過(guò)程中，機(jī)構(gòu)改革也是其重要的一部分。 現(xiàn)階段我國(guó)各行政部門內(nèi)部層級(jí)都在朝著扁平化的方向發(fā)展，即減少管理層次，拓寬管理范圍， 稅務(wù)機(jī)關(guān)也應(yīng)該適時(shí)地對(duì)自身的組織架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。 在層次管理上，適度削減縱向?qū)蛹?jí)，整合層級(jí)內(nèi)部橫向職能部門的功能，將各部門都納入稅收大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的組建中， 打造功能齊全、 智能高效的地方稅務(wù)機(jī)關(guān)。 在管理內(nèi)容上，應(yīng)明確各種涉稅信息根據(jù)重要程度和涉及的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的不同分類， 以及各種涉稅信息應(yīng)由哪一層級(jí)的稅務(wù)部門進(jìn)行管理，并強(qiáng)化大數(shù)據(jù)在部門協(xié)調(diào)、任務(wù)分配、信息共享、糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)等方面的作用。 在機(jī)構(gòu)設(shè)置上， 國(guó)家稅務(wù)總局可考慮設(shè)置直屬的職能部門，如信息技術(shù)研發(fā)局、大數(shù)據(jù)管理局等，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)也可以在內(nèi)部設(shè)立針對(duì)當(dāng)?shù)靥厣M(jìn)行研究創(chuàng)新的技術(shù)部門， 或是專門提供數(shù)字化服務(wù)的部門， 通過(guò)獨(dú)立并強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)在稅務(wù)治理中的作用， 為稅收征管提供更為便捷高效的數(shù)字服務(wù)。