應急財政資金來源法治化不足問題探析
——以新冠肺炎疫情為例

●吳 崇

一、 應急財政資金來源法治化的必要性

應急財政資金是應急工作順利展開的重要保障，保證應急財政資金來源合法性則是應急財政工作的重要一環。然而，應急財政工作的政府主導性容易導致政府對應急財政的任意性，難以保證應急財政資金來源的合法性，有違法治精神和應急管理法治化建設的要求。因此，對應急財政資金來源進行法律監督，引導其制度化、法治化必不可少。

（一）應急財政資金概述

應急財政資金， 在政府預算中并非一級會計科目，而是一類資金的統稱。因為這些資金的設置是為了應對非常規事項，有著應急支援功能，所以被統稱為應急財政資金。 在我國現行預算管理制度中， 尚未專門設置應急性預算資金管理的相應條款， 尚未建立起高效有序的應急財政管理機制。一般而言，應急財政資金分為兩類： 常設的應急資金和臨時性的應急資金。 常設的應急資金為每年度寫入預算的用于應急處置的財政資金，如中央和地方每年都會按一定比例提取的預備費。臨時性的應急財政資金是政府為應對緊急事態通過各種方式籌措的財政資金，如各級政府的稅收收入以及納入政府管理的社會捐款。 綜上，應急財政資金是應對緊急事態的專門性財政資金，屬于政府財政資金的一種。

（二）應急財政資金來源的合法性質疑

1、 應急財政資金的行政性、 內部性。 應急財政資金本質上是一個行政問題。 資金的劃撥是行政系統內部行政行為，應急財政資金的管理實質上是政府內部協調資金分配的過程，是財政資金在各級政府間以及政府各部門之間運轉的過程。 這種內部性容易導致行為的任意性，造成應急財政資金不能規范化運轉，出現違規甚至違法問題。 實踐中，各級政府忙于應對突發事件，多追求從結果上解決問題，忽視了對過程合法性的要求，鮮有做到及時公開財政調整信息的，因此應急財政資金來源的合法性難以得到保證。

2、 應急狀態下政府行為合法可能性。 在制定《緊急狀態法》未果的情形下，我國形成了《突發事件應對法》指導下、應急預案為主的“一案三制”的應急管理模式。 此種模式行政主導性明顯，政府成為應對緊急事態的主導力量，政府制定的應急預案成為應急期間政府和民眾各種行為的依據。 然而，作為預案的制定者，政府自我監督的效果不免存在局限，臨時做出的應急預案的合法性仍需檢驗，因此基于預案所為行為的合法性值得商榷。 此為應急狀態下法律不得不面對的矛盾：一方面，當安全受到威脅時， 法律需要授予政府規制風險、扭轉危險的必要權力與職責；另一方面，法律需要對這種權力保持反思品質。 此次新冠肺炎疫情不僅是對政府應對突發事件的應變能力提出挑戰，也是對政府合理、合法行使權力即依法行政能力的考驗。

在應急時期，民眾對全能政府的期待增強，對政府的依賴程度提高，對政府行為的監督減少，民眾偏重于關心應急的結果，忽視應急過程的合法性，導致行政權在應急狀態下具有優先性和更大的權威。 在一種政府權力擴張、缺少監督而民眾又默許政府各種行為的狀態下，行政行為的合法性很難得到保證。

（三）應急財政資金來源法治化符合民眾利益，體現法治精神

規范應急財政資金的來源，不僅是回應其合法性所遭受的質疑，更是為了維護民眾利益。 應急制度設計的初衷是為了更好地應對各類緊急事態，減少各類突發事件造成的損害，保障民眾利益，使憲法和法律規定的國家民主制度和公民的基本權利和自由在非正常情況下得以保持和維系, 使國家和法律的基本價值免于危機。 無論處于一般狀態或是應急狀態，政府行為都必須具有合法性，此為法治精神的體現。 《突發事件應對法》第一條明確宣示了其立法精神和價值取向，在“保護人民生命財產安全”之前，強調了三項更為重要的實踐目的，即“預防和減少突發事件的發生，控制、 減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動”。 應急財政資金作為應急工作重要的保障，其依法獲取、依法運轉合乎民眾利益，是應急管理法治化建設的應有之義。

二、應急財政資金來源現狀

應急財政資金在抗擊新冠肺炎疫情工作中發揮了重要作用， 不僅保證了疫情中心地的物資供給，也為各地方有序復工提供了資金支持，我國的應急財政反應機制已經建立且運轉良好。 然而，應急財政資金具體來源仍缺少法律法規的約束，出現了資金來源不穩定、中央與地方分擔不合理等問題。

（一）應急財政資金來源不穩定

我國法律法規尚未對應急財政資金來源作出明確規定，也沒有將應急財政資金統一為財政預算的一級科目，而是將具有應急功能的財政資金分散在近百項不同的預算科目中，導致應急財政資金的調撥多需要“特事特辦”， 如從稅收劃撥或調用同年彩票收入等。 其中，預備費作為常設的應急財政資金，其提取比例直接關系財政應急資金能否得到有效保障，理論上應當是最主要、最穩定的應急財政資金來源。 然而，如表1 所示，自2000 年以來，我國預備費提取比例總體過低，已經流于形式，并且管理方式單一，難以有效發揮應急作用。

表1 2000—2020 年中央、地方預備費占一般公共預算支出的比重

一方面，截至2020 年（因2021 年財政決算尚未公布，故本文只統計至2020 年）中央預備費已從本世紀初的100 億元增加至500 億元， 盡管總額有所提高，但與同期國內經濟總量相比仍處于較小規模。 同時，該500 億元的額度在2011 年便已經達到， 但是截至2020 年仍沒有變化，而相對應的中央一般公共預算支出卻逐年增加， 從而導致預備費提取比例逐年下降。2020 年中央預備的提取比例只占一般公共預算的1.4%，已接近《預算法》所規定的最低標準，遠不能滿足抗擊疫情的需要， 中央政府仍需從各處調撥資金，從而加劇了應急財政資金來源的不穩定性。 另一方面， 地方預備費的提取比例自2007 年降到了2%以下，2010 年后降到了1%左右， 提取規模嚴重不足，并且自2016 年開始地方預備費的提取規模公開數據難以獲取，與《預算法》之要求相悖。

在預備費比例總體下降的前提下，2008 年至2010年中央和地方的預備費比例明顯提高。其可能原因為：2008 年多次發生雪災、地震等大規模自然災害，使得中央和地方的預警意識有所提高， 預留的應急資金數量較大。 然而，2011 年以來預備費的提取比例出現逐步下降，已接近法律規定的底線，同時我國對預備費采取流量式的管理， 各年度預備費單獨提取、 不允許結轉，這就導致預備費難以形成規模，逐漸流于形式，難以起到實質上的效果。 當本應作為主要應急資金來源的預備費遠無法滿足需要時，政府被迫通過緊急調撥、調整預算等方式籌措臨時性應急財政資金。 這種不作預防、遇事臨時而為的做法，會嚴重擾亂基于原預算安排的各方面計劃， 增加了經濟社會的不穩定性， 與依法、科學的現代化治理體系相背離。 當然，臨時改變預算的方式其本身合法性也值得懷疑， 但該問題已超出本文主題，不再贅述。

（二）應急財政資金來源法治化程度不高

面對應急工作核心的財政資金來源問題， 現有法律法規體系僅有框架式的規定，尚無具體細化的方案，監督應急財政資金來源的有效性大打折扣， 易導致應急財政資金來源的混亂。

1、法律規范不足，呈現框架化。 如前文所述，對于應急財政資金的來源尚無明確的法律規定， 本應作為應急財政主要來源的預備費因規模小而難以發揮作用。在此種情形下，應急財政資金只能依靠中央和地方的統籌協調， 在短時間內籌措大量資金很難保證所有過程都符合法律要求，“一切圍繞需要， 一切從需要出發”的應急方式很難找到法理支持。

以2019 年末至2020 年初國內新冠肺炎疫情初次爆發時期為例， 本文梳理了涉及應急財政資金的相關法律法規，如表2 所示。其中，《預算法》《突發事件應對法》和《突發公共衛生事件應急條例》是新冠疫情防控中可以依據的位階較高的法律法規。然而，上述三部法律法規僅概括性地規定了應急財政資金的來源， 而具體的劃撥程序及監督、信息公開程序等未作詳細說明，極易導致應急資金運轉各環節任意性和不確定性。

表2 有關新冠肺炎應急財政資金的法律法規情況

2、具體執行不到位、不合理。以湖北省為例，《湖北省省級預備費管理辦法》①第四條規定了省級預備費的支出范圍， 明確將突發衛生公共事件的應急處置支出作為預備費的支出項目。 在疫情中預備費本應積極發揮作用，然而，根據湖北省公布的《湖北省防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情財稅支持政策》②這一地方政府規范性文件，湖北省應對此次新冠疫情仍以稅收優惠、社會捐助和統籌協調作為應急資金的主要來源， 預備費未被提及。 盡管不排除其作為財政資金被統籌協調的可能性，然而根據《預算法》和《湖北省省級預備費管理辦法》的規定，面對突發公共衛生事件，預備費應當作為應急財政資金的主要來源， 湖北省仍采取臨時措施為主要方式籌措應急資金。 上述現象反映出地方政府缺少資金管理的內在動力，資金利用效率低下，面對危機事件便會出現應對能力不足的問題。

根據 《湖北省省級預備費管理辦法》（以下簡稱《辦法》），本文認為導致該問題出現的可能原因如下。其一，該《辦法》作為地方政府規章，本應對《預算法》有關預備費的規定更加具體細化，然而其內容僅簡單重復《預算法》的有關條文、規定預備費的審批程序，仍然較為概括， 難以應對實際執行中的各種復雜情況，導致預備費難以及時發揮應有的作用。例如該《辦法》第五條規定“省級預備費的動用方案，由省財政廳提出，報省政府批準”，第六條又規定“省級預備費一般控制在下半年使用。 自每年7 月份起，適時提交省長辦公會集中審定”。如此規定不僅過于空泛，更沒有考慮到預備費所具有的應急屬性，“控制在下半年”的要求以及各種冗雜的審批報備規定，也會降低資金的應急效率。其二，《辦法》未能給予預備費應有的重視。由表1 可知， 地方預備費的提取比例自2012 年以來呈逐年下降趨勢， 在2018 年、2019 年甚至無公開記錄，而本應作為具體細化預備費管理制度的《辦法》也僅有短短幾條規定，難以滿足實際管理的需要。 上述現象均表明地方政府嚴重忽視了作為常設應急財政資金來源的預備費的重要性，導致預備費形式化，面對現實的緊迫需要難以有所作為， 政府更多依靠臨時手段籌措所需。

（三）應急財政資金分擔存在問題

1、總體劃分不明確。 在我國“一案三制”的應急管理模式下，中央和地方的管理權限劃分明確，能夠有效組織應急力量進行應急管理， 而對于財政資金分擔的規定卻相對模糊， 沒有明確中央和地方的承擔份額或承擔比例。 《突發事件應對法》③第四十九條第五款規定具有應急管理職責的政府可以啟用本級政府的財政預備費， 同時第六十條又規定了上級政府的財政支持義務， 第六十一條規定了國務院的援助義務。 盡管在應急財政資金的分配上規定了地方可以啟用本級預備費等本級財政資金支持應急管理工作， 然而地方政府仍然將上級政府和中央政府的支援作為重要支撐， 造成地方政府財政系統缺乏應急能力，在應急資金上更多依賴外部扶助，與《突發事件應對法》 提升地方應急管理制度水平的精神相悖，地方主體作用發揮不足是缺乏合理有效的“風險分散、責任分擔”機制的表現。

2、個別劃分不合理。 初期的新冠疫情爆發屬于突發公共衛生事件，《突發公共衛生事件應急條例》第四十三條規定：“縣級以上各級人民政府應當提供必要資金，保障因突發事件致病、致殘的人員得到及時、有效的救治。 具體辦法由國務院財政部門、衛生行政主管部門和勞動保障行政主管部門制定。 ” 同時根據2018 年出臺的《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》的要求：“全國性或跨區域的重大傳染病防控等重大公共衛生服務……上劃為中央財政事權，由中央財政承擔支出責任”，按照上述規定，抗疫支出應由中央財政承擔，然而后續的防疫資金需求依然龐大，中央財政將承受巨大壓力。 若應急資金的需求超過了中央財政的承受能力，中央將采取各種手段統籌資金，地方財政因此成為統籌的主要對象。 應急工作結束，中央仍需返還所籌措的地方資金。如此復雜的程序難免引發應急財政資金管理的混亂，不利于應急管理的法治化。

三、 應急財政資金來源法治化不足問題的實質

關于應急財政資金來源法治化不足問題，可能的原因如下：

（一）應急模式的行政主導性

我國尚未建立起完善的應急法律體系， 現行的“一案三制”應急模式、應急預案、《突發公共衛生事件應急條例》等針對特定事件的行政法規占據了應急管理的主導地位。 盡管就法律位階而言，《突發事件應對法》作為應急領域的法律，應是所有應急行為的主要依據， 然而其在條文規定上呈現高度概括的特征，具體執行時需得到進一步的補充和解釋。 鑒于立法緩慢和應急管理的緊迫需要，我國采取了“預案先行”的思路，應急立法與應急預案未形成“立法先行，預案執行”的合理關系。 因此，在實踐中應急預案成為主要的規范依據。 根據制定主體和效力范圍，應急預案屬于各級政府制定的規范性文件，行政性較強，主要解決與處理應急狀態下行政方面的問題，從而導致應急狀態下政府較多依靠行政經驗進行決策，各種應急措施體現行政主導性， 對于應急財政資金的統籌也不例外。 現代風險社會行政機關面對突發事件時，維護社會穩定的成本與難度顯著增加，依靠行政經驗處理問題的方式已不能適應社會穩定發展的需求。

總之，預案超前，立法滯后，法治資源支持不足，制度供給與制度需求之間的不對稱，尤其是突發事件應對法治資源不足，難以滿足新形勢的需要，導致政府在處理應急財政資金來源問題時缺少法律依據，而更多依靠行政經驗解決問題， 突顯了行政的主導性，弱化了應急狀態下法律的作用。

（二）應急狀態下民眾法治意識淡薄

在應急狀態下，民眾的法治意識不強，往往僅注重結果的合理性而不重視過程的合法性。 一方面，基于政府視角，應急狀態下政府職能被擴大化，政府權限有所擴張，民眾權利受到了一定限制，政府強勢成為應急狀態特征，降低民眾對政府合法行動的期待可能性，導致民眾忽視對政府應急行為的監督。 另一方面，基于民眾視角，緊急狀態下民眾更多關注政府應急處理的實際效果（如是否及時提供救援物資），對于政府行為合法性的關注不高。 上述現象反映民眾法治意識的薄弱，亦體現了馬斯洛需求原理：在基本生活難以保障的前提下，法律等較高層次的需求會被民眾所丟棄。因此，在應急狀態下，民眾只關心應急財政資金的實際效果，并不注重財政資金來源的合法性。 然而，過程的任意性將會導致結果的不確定性，若對于應急財政資金的來源不進行監督和規制，則極易導致貪污、瀆職等行為的出現，難以保證應急財政資金發揮應有的效果。

（三）應急狀態下中央和地方財權劃分不明確

中央和地方在應急狀態下的權限劃分事關應急財政資金的承擔問題，決定應急財政資金來源的責任主體。現有的權限劃分尚未清晰界定應急狀態下中央和地方各自的財政責任范圍，單一地以影響范圍為劃分標準又會造成中央責任過重、地方依賴性增強等問題。法律將突發公共衛生事件分為四級，并規定跨省、影響全國的特別重大事件由中央政府統一領導，但未否定地方政府的作用，反而更加強調中央與地方合理的劃分管轄責任。地方過度依賴中央的現象是對突發事件立法精神的曲解，更加體現了明確應急狀態下中央與地方各類責任的必要性。

四、提高應急財政資金來源法治化的建議

（一）堅持“一個核心，兩個原則”

1、一個核心：民眾利益。 作為一切制度安排的起點，民眾在社會中的核心地位不容置疑。 一切的制度設計都應當圍繞民眾利益展開，應急財政資金來源法治化同樣應當以維護民眾利益為核心要求。 現行應急模式下，臨時性的政策過多且法律依據模糊，人治色彩強烈，管控思維占主導地位，與現代社會民主、法治的要求背道而馳。 應急財政資金來源同樣存在上述問題。 應急階段中行政管控為主導，幾乎沒有任何約束和監督就可以采取“應急統籌”等方式改變財政資金原計劃的用途，相關的信息公開不及時、不全面，被“統籌”的財政資金是否能夠真正用在“刀刃”上，解決民眾所需、維護民眾利益是必須關注的問題。 因此，應當以民眾利益為核心，提升應急模式的法治化程度，使得應急財政資金更好地為民眾服務。

2、兩個原則：穩定，監督。 應急財政資金來源法治化應當遵循“穩定”原則，即應急財政資金來源處于穩定狀態，有穩定的劃撥方式、穩定的信息公開和監督渠道，保證應急財政資金來源合法有序。同時，應當遵循“監督”原則，即做到資金來源公開、透明，接受社會的監督，并且通過監督保證應急財政資金來源的合法性。

（二）明確應急資金來源，提高預備費等專項應急財政資金比例

1、明確應急財政資金的來源。 應急財政資金來源主要有兩種：常設來源和臨時性來源。 對于常設應急財政資金如預備費， 現有法律雖有規定卻仍較為模糊。 預備費設立的初衷是為了調節年度預算使之平衡，而《預算法》又給予其應急救災的功能，規定預備費可以用于自然災害救災開支和難以預見的特殊開支。 新冠疫情不屬于自然災害，盡管可以將其解釋為“特殊開支”，但仍然是臨時性的，因此有必要從法律上進一步明確預備費可以作為各類突發事件的應急財政資金， 以凸顯其作為常設應急財政資金的重要性。 對于臨時性來源，我國并沒有統一的法律規定，多依據行政手段統籌， 如將彩票收入劃入應急資金范疇。行政手段占據主導地位容易造成臨時性應急財政資金來源的任意性，不利于應急財政資金來源的法治化。 因此，需要從法律層面作出規定，明確以行政手段臨時調撥財政資金用于應急的主體、權限以及范圍。

2、提高預備費比例，改進管理方式。 預備費作為常設的應急財政資金，在面對自然災害、突發事件等緊急事態時發揮著重要作用。 然而2011 年以來預備費的提取比例直線下降， 僅維持在500 億元的規模，難以應對突發事件造成的巨大資金需求，有違預備費設置的初衷。 此外，如美國、日本等發達國家的災害準備金提取比例占到GDP 的6%—9%,我國預備費提取比例相對于發達國家明顯偏低。 因此，有必要提高預備費的提取比例，保證預備費能發揮應有作用，避免流于形式。同時，應當改變預備費單一的管理模式，如改為動態管理，允許剩余資金流轉到下一年，或采取基金模式存放預備費， 以保證預備費維持在有效規模。

（三）健全應急財政法律法規體系

1、完善法律法規，約束行政權力。 一是法律規制覆蓋應急財政資金運轉各環節。應急財政資金的來源應當有法可循，具體劃撥、利用等運行層面的環節也應當有法可依。財政資金作為應急工作必不可少的一環，是所有應急工作的共有之處，有其特殊的價值，為應急財政資金制定一般性規范并不違背法理。疫情防控中暴露出的應急法律體系問題警示我們，應當摒棄不合時宜的立法理念，充分考慮到應急法的本質特征和根本要求，全面更新應急法律制度。

二是充分發揮地方“二次立法”的作用。 《突發事件應對法》屬于行政應急管理基本法，規定的事項較為概括。 應急預案行政性強，對行政行為的規范更為細致具體，更加切合行政的專業性、靈活性特征，更適合解決具體行政問題。 充分發揮地方“二次立法”作用，并非是對應急預案的否定，而是一種補充和監督。 通過法律法規以及對于財政資金來源的劃撥方式、 信息公開等方面的規定，使應急財政資金來源得到及時監督，合法性得到保證， 進而強化預案的合法性并約束行政的任意性。 在《預算法》《突發事件應對法》等法律法規的框架下，地方應主動在權限范圍內制定規章、規范性文件等以細化法律法規要求， 具體規定預備費等應急財政資金的提取、劃撥流程和監督方式。 有針對性地強化部門法作用，構建系統完備的經濟法應急保障法律體系，授予并規范經濟應急管理機構的應急保障權，以限制應急狀態下政府財政權力、提高法律對應急財政資金的監管效率。

2、增強民眾法治意識。 民眾法治意識的缺失為政府在應急狀態下的濫權提供了便利，因此在應急管理法治化建設中應當注意普法宣傳， 增強民眾法治意識，提高民眾對應急管理法治化重要性的認識，幫助其了解自身權利與義務，引導民眾積極主動監督政府行為，督促政府在應急狀態下合法行政。 社會整體法治意識的提高亦會為法律體系的完善創造條件，促進應急管理法治化建設。

（四）多標準劃分中央與地方分擔比例

財政為財權，財權的依據為事權。 財權的問題應當從事權上看，劃分事權時不能簡單以范圍為標準，還應當考慮各自特點與承擔能力。 例如，省域間以及跨國層面等需要由中央政府協調的事項由中央管理， 支出也由中央財政承擔。 對于防疫等突發公共衛生事件，盡管范圍涵蓋全國，但具體而言，各地應當因地制宜開展隔離等具體防疫工作，中央應當發揮統領協調的功能，而不應當具體負責地方的防疫， 財政也應當各自按照工作范圍分擔。 劃分方案若過分強調中央職能，將會忽視地方政府應有的作為。 進一步而言，國家治理體系、治理能力的現代化包含對政府權力運行理性化的要求，其中的理性化體現在中央和地方權力的合理分工和平衡之上，最終是為了國家職能的最優化實現。

因此，可以考慮將范圍覆蓋全國、需要地方積極作為的突發事件作為共管事項，由法律確定各自分擔比例，保證各級政府負擔合理。 也可以借鑒我國臺灣地區采用的“捆綁式”預算管理激勵機制，將下級政府實際獲取的應急財政資金數額與其申報的真實程度聯系起來，利用可調增或調減的獎罰措施，督促地方政府如實申報所需應急資金， 從而保證中央和地方合理承擔應急財政資金來源責任， 及時監督應急財政資金來源情況。

五、結語

當前我國“一案三制”的應急管理模式已經建立，必須肯定這一模式的積極作用，但也要承認應急財政資金來源主要依賴于行政手段，法治化程度不足。 這一問題不僅與我國應急管理模式行政主導的特點有關，也與民眾法治意識薄弱、應急法律體系不健全、中央和地方責任劃分不合理等因素有關，可以通過提升民眾法治意識、 健全應急法律體系等方式逐步改善。總之，防控新冠肺炎疫情事件不僅是對我國“一案三制”應急模式的考驗，更是推進我國應急管理法治化發展的契機，相信未來中國的應急管理水平將會有質的提升。

注釋：

①參見《湖北省人民政府關于印發湖北省省級預備費管理辦法的通知》（鄂政發〔2007〕60 號）。

②參見《湖北省人民政府辦公廳關于印發湖北省防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情財稅支持政策的通知》（鄂政辦發〔2020〕4 號）。

③參見《中華人民共和國突發事件應對法》第四十九條第五款“（五）啟用本級人民政府設置的財政預備費……必要時調用其他急需物資、設備、設施、工具”；第六十條“受突發事件影響地區的人民政府開展恢復重建工作需要上一級人民政府支持的……上一級人民政府應當根據受影響地區遭受的損失和實際情況，提供資金、物資支持和技術指導……”；第六十一條“國務院根據受突發事件影響地區遭受損失的情況，制定扶持該地區有關行業發展的優惠政策”。