我國高校預算績效指數建設初探

●劉國永 劉 敏

我國高校對于提升辦學質量普遍十分重視， 但對于高校經費投入效益的衡量卻鮮有關注， 一方面由于教育績效的特殊性， 導致量化高校經費投入效益存在一定復雜性； 另一方面是慣性使然，長久以來高校重業務、重教育教學，往往對經費投入效率關注少。從我國高校教育經費投入數據看，辦學質量高的學校往往財政教育經費投入多， 高校辦學質量提升意味著能爭取到更多經費， 至于經費使用是否講“績效”并不關注，導致多數高校雖開展預算績效管理， 實則僅僅是完成任務，缺乏“把預算績效管理做好、做實”的內生動力。 然而，從推動我國高等教育高質量發展的角度， 結合我國當前較大的經濟下行壓力， 只有每所高校都用好每一分教育經費， 才能推動我國高等教育真正實現高質量發展，形成良性循環。 因此，樹立“我要有績效”意識應當是每所高校提升辦學質量的基本前提。

那么，如何將“績效”理念貫穿于高校辦學的始終，如何“用最少的錢辦好事”？ 基于當前我國高校預算績效管理的現狀， 本文提出通過構建高校預算績效指數， 目的不在于對各高校進行預算績效水平排名， 而是衡量我國高等學校預算績效水平， 幫助高校找準預算績效的發力點， 關注教育質量提升的同時， 讓高校從當前埋頭任務交付式的預算績效管理工作中抬頭往前看， 更加關注如何才能在用好每一分錢的基礎上辦好學校， 真正思考如何通過優化經費投入提高高校資源配置效率，從而推動高校辦學質量提升。

一、我國高校預算績效指數構建的提出

（一）大數據時代背景對高校傳統預算績效管理模式提出創新要求

2018 年9 月的全國教育大會指出，要扭轉不科學的教育評價導向，從根本上解決教育評價指揮棒問題，這為教育預算績效評價確定了方向。 同年，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，自此我國拉開了全面實施預算績效管理的序幕，文件特別提到，要創新評估評價方法，立足多維視角和多元數據，提高績效評估評價結果的客觀性和準確性，這對我國傳統的主要基于指標進行描述性分析為主的績效評價方式提出了新的思路與要求。 2019 年，《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》這一文件進一步強調了依托大數據分析技術創新評估評價方法的重要性。2021 年，教育部發布《關于加強新時代教育管理信息化工作的通知》（教科信函〔2021〕13 號），要求建立教育大數據分析模型，為教育評價、“雙一流”建設等改革任務提供數據支撐，進一步強調運用數據說話、數據決策的重要性。 這就要求高校預算績效管理要勇于轉變傳統評估評價方法，積極運用高校間的可比數據、校內基礎數據探索科學衡量高校績效的新模式。

（二）不斷提高的經費投入規模對構建全國性高校預算績效指數提出客觀要求

近年來， 我國教育經費的投入逐年加大。教育部全國教育經費執行情況統計數據顯示，2020 年國家財政性教育經費為42891 億元，較上年增長7.10%。 從教育經費投入結構看，高等教育經費呈增長態勢，2020 年全國高等教育經費投入占教育經費總投入的26.41%， 較上年增長3.99%。 這體現了國家對高等教育事業的重視以及在提升我國教育質量方面做出的努力。

在不斷提高的高等教育經費投入規模下，不同學校間的經費投入規模差異較大，從幾億到上百億不等。筆者通過對不同經費投入規模的高校調研發現，部分高校困惑如何把錢花出去，另一部分高校則表示經費不夠，困惑經費如何分配。 無論經費相對多還是少，合理安排經費支出幾乎是所有高校都面臨的問題。 那么，經費在學校間的投入效率如何？ 投入效益又如何？ 高等教育經費支出結構是否合理？ 是否存在資源配置不均衡、高投入低績效？ 通過高校預算績效指數的構建，將不同高校、不同支出類型的經費投入績效用相對可衡量的標準進行比對， 分析經費支出結構優化方向，將有助于實現高等教育經費投入不是為增長而增長，而是在績效導向下實現結構性高質量增長。

（三）高校業財一體化趨勢對構建高校預算績效指數提出現實需求

以績效為導向開展預算管理是每所高校優化預算管理模式的必經之路，當前我國高校亦全部在推進預算績效管理， 但實際調研發現，大部分高校預算績效“兩張皮”現象嚴重，從工作開展角度，業務處室與財務處室存在斷層， 業務處室往往不重視預算績效管理工作，加之其他各項考核評估工作的疊加，對預算績效管理往往應付配合，財務處室往往主導預算績效管理工作，但缺少抓手，管理結果往往難以有效應用；從業務內涵角度，預算績效管理往往以“設指標、算得分”為重點，較多指標缺乏績效導向，且未與投入進行關聯分析，沒有真正回應資源配置水平、經費投入績效，導致相關處室對預算績效管理結果的認可度不高。因此，通過構建高校預算績效指數，設計以績效為導向的分析指標， 并與各項考核評估銜接，開展成本效益分析，將有助于實現以績效為導向的高校業務、財務有效融合。

二、 高校預算績效指數與預算績效管理的關聯辨析

高校預算績效管理為高校預算績效指數的形成提供條件。 預算績效管理是以預算為對象開展的績效管理， 是一種以績效為導向、以績效監控為保障、以績效評價為手段、以評價結果應用為關鍵的全過程預算管理模式，目的在于改進預算管理，優化資源配置，控制成本，提高公共產品質量和公共服務水平。 指數是分析社會經濟現象動態變化的一種重要統計方法，高校預算績效指數則是用于表征高校預算績效綜合水平的相對數，反映的是高校在以績效為導向的預算管理全過程中的目標達成情況。 從這一層面出發，意味著高校實施預算績效管理是形成高校預算績效指數的前提，只有以績效為導向開展預算管理，才能通過預算績效指數反映資源配置水平。

高校預算績效指數引領預算績效管理改進。 預算績效指數本質是預算績效管理手段之一，是對傳統預算績效評估評價的一種方法創新。 當前高校績效評價缺乏可靠的、統一的評價指標、衡量標準，導致高校績效評價結果應用難，高校間缺乏可比性。 與傳統績效評價不同的是，高校預算績效指數通過提煉共性可比的績效指標對同類型高校進行統一衡量，在高校間建立預算績效水平同向比較的基礎，通過高校預算績效指數反映出的高校資源配置及公共產品服務水平方面存在的問題，可以發現高校預算投入存在的問題，引導高校更好地配置資源，改進以績效為導向的預算管理。 兩者關系如圖1 所示。

圖1 高校預算績效指數與預算績效管理的關聯

三、我國高校預算績效指數建設的難點

一是指數建設要回應高校特征。 我國高校績效的特征主要表現為：第一，主體差異大，截至2021 年9 月， 教育部公布的全國普通高等學校名單顯示，我國普通高等學校2756 所，其中本科1270 所，專科1486 所，不同高校的辦學層次、 人才培養目標存在差異， 高校預算績效指數不僅要體現各所高校的共性特征，也要能充分考慮到不同高校間的差異性；第二，表象復雜，教育活動本身較復雜，其表象與本質之間的關系比較復雜，因此不能單純基于表象指標來反映高校績效；第三，成效隱蔽，高校教育成效不一定立馬顯現， 或者當期不一定可量化， 部分成效需經歷一定滯后期逐漸量化顯現， 高校績效指數應考慮一定的周期性。

二是指數建設要以提升績效為導向反映高校資源配置水平。 高校預算績效指數以預算為起點、 以績效為導向反映高校資源配置水平，不同于其他任何形式的教育指數，指數設計上不僅要反映高校辦學成效，更重要的是反映資金投入、資源配置情況，且投入產出之間應形成關聯，這是高校預算績效指數區別于其他教育指數的重要內容，這就要求指數的構建要充分考慮業財融合的需求，實現經費、資源配置與辦學質量之間的融合。

三是指數建設要從數據驅動出發實現高校預算績效分析。 從高校績效特征出發，高校預算績效指數不單純反映教育表象績效，還需要對本質進行縱深挖掘，這就要求高校預算績效指數不僅包括指數數據展示，還要向高校基礎數據延伸進行數據分析，從而實現在分析我國高校預算績效總體情況的基礎上，還可對高校內部的改進決策提供針對性的支持。

四、我國高校預算績效指數建設路徑

（一）基本思路

基于我國高校預算績效指數建設的難點，本文提出以績效為導向、以數據為驅動構建我國高校預算績效指數體系，從而優化高校資源配置、引導高校“用最少的錢辦好事”，最終實現高校整體辦學質量提升。 高校預算績效指數應當在符合可測可比、科學衡量、有效銜接、信息互通原則的基礎上進行體系化構建，一方面要厘清高校教育績效指數建設的對象和主要內容，根據不同高校類型分別構建預算績效指數內容，理順高校資金投入、資源配置與教育成效的關系，另一方面要運用合理的數據分析方法對基礎數據進行處理及分析，并將結果有效應用于高校辦學質量的提升。

我國高等學校預算績效指數體系可分為內容體系、分析體系和數據體系三部分。 其中，內容體系是指數體系的核心，也是展示績效結果的載體，要以預算為主線，貫穿預算績效指數的始終，體現高校收入、分配、支出績效。 收入績效要體現高校收入質量和收入可持續性，分配績效要體現高校人力、物力、財力等方面的資源配置績效，支出績效要從高校履職重點的角度探討不同類型高校人才培養、 教育教學、科研、社會服務等方面的績效。 分析體系是內容體系的重要支撐， 承擔著指數的計算、分析方法等內容。 數據體系連接內容體系和分析體系，要基于指數內容和分析方向設定基礎數據采集體系，對支撐指數縱深分析起到重要作用。

（二）建設路徑

為實現高校預算績效指數體系的構建及應用，本文從以下幾個環節提出指數建設的初步路徑：

一是明確高校預算績效指數的構建對象。高校預算績效指數的研究以我國高校預算為核心，由于不同高校的預算項目支出結構差異較大，為更好地分析預算結構與高校績效的關系，不僅要厘清高校預算收入結構，還要構建高校預算項目分類體系。

二是構建高校預算績效指數核心指標。在明確高校預算績效指數內容的基礎上，進一步結合教育評價改革的相關要求，構建高校預算績效管理與各項考核評估有效銜接的指標體系，確定核心分析指標。

三是采集基礎數據。根據高校數據統計及公開情況，設計基礎數據采集體系，獲取統計數據；在此基礎上，嘗試在信息化前提下開展部分高校基礎數據的深入采集，針對問題實現深度挖掘分析，這里需要考慮如何實現高校財務數據和業務數據的有效協同，并在有效協同的基礎上建立高校預算績效基礎數據庫。

四是確定分析方法。 一方面，在高校當前預算績效數據的基礎上，明確高校預算績效指標標準，以此服務于績效指標的衡量；另一方面，根據績效指數分析的方向，進一步研究確定具體的統計分析方法及模型。

五是形成分析結果。在完成上述研究的基礎上，可根據管理需要，將指標分析結果通過總指數和分指數的形式進行展現，如收入績效指數、資產績效指數、人才培養績效指數、教育科研績效指數、社會服務績效指數、國際交流與合作績效指數、 文化傳承與創新績效指數等。

五、小結與展望

基于當前我國高校預算績效管理的基本政策導向，本文嘗試提出構建高校預算績效指數體系的想法， 為深化高校預算績效管理改革、促進高校以績效為導向提升辦學質量提供一種方向性參考。通過我國高校預算績效指數的構建，期望能夠對當前我國高校當前的預算績效管理工作發揮三大改進功能，一是形式改進，改進傳統的績效打分形式，系統性構建決策分析體系；二是內容改進，改進當前績效管理投入、管理、績效指標貌合神離的現狀，實現預算、資源配置與效益的緊密銜接；三是方法改進，改進傳統的描述性分析方法，引入統計模型、數據分析等量化分析工具。 在應用層面，預期通過高校預算績效指數發揮三方面的作用：一是衡量我國高校預算績效水平，高校預算績效指數的高低一定程度上能夠反映我國高校預算績效水平， 衡量高校資源配置效率；二是實現高校經費調節，通過教育成效與經費投入的影響分析，實現高校經費配置的動態調節；三是優化高校管理，實現高校配置效率與績效的提升，促進高校履職目標的實現。

當然， 指數體系的形成不是一蹴而就的，其中基礎數據采集就是推進研究成果在全國落地的一大現實難點。 因此，在實際推進過程中，本文建議，信息化水平相對成熟、有條件的高校可率先在校級層面嘗試構建本校預算績效數據決策體系，深化以績效為導向的預算管理體系， 發揮預算績效管理在提升高校辦學質量中的實質作用，也為其他高校提供引領、示范作用，促進各高校信息化水平提升，推動高校預算績效指數在全國范圍內的逐步推廣。