構建地市財政“全方位”預算績效管理體系
——以湖南省婁底市為例

●王 廷 阮雪姣 張仁志 奉芳梅

隨著黨和政府對預算績效管理的重視， 績效管理在財政工作中扮演著日益重要的角色。 黨的十九大報告明確提出：“建立全面規范透明、 標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，突出強調預算績效管理的重要性。 2018 年，國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確全面實施預算績效管理的必要性：“全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求， 是優化財政資源配置、 提升公共服務質量的關鍵舉措”。 2019 年，湖南省委辦公廳、省政府辦公廳下發《關于全面實施預算績效管理的實施意見》，就怎樣管好財政資金、嚴防花錢“打水漂”，部署加快建立完善的預算績效管理體系。預算績效評價作為財政部門的一項重大工作， 對提高財政資源配置效率和資金使用效益、 完善公共財政支出管理，具有重大意義。 湖南省婁底市結合實際，扎實有效推進“全方位”預算績效管理工作，取得了一定的成績，但在推進過程中也存在一些問題， 如預算單位績效意識不強、部門聯動需加強、管理關口未前置、管理體系不健全等，為此， 婁底市財政局提出了加強政策宣傳引導、完善財審聯動機制、規范項目庫管理體系、 加強中介機構管理等措施，推進“全方位”預算績效管理工作。

一、預算績效管理工作開展情況

婁底市扎實做好“六穩”工作，全面落實“六?！比蝿?，以推動高質量發展為主題，從“政府收支預算績效管理、部門單位預算績效管理、 政策項目預算績效管理”三個角度出發，“全方位”推進預算績效管理擴面提質增效， 突出“用、深、廣”三個字，提高財政資源配置效率和統籌能力， 為經濟社會發展提供有力保障。

（一）突出一個“用”字，政府收支預算績效管理成效明顯

婁底市注重在聯系實際上找突破，聚焦提高收入質量、 地方政府債務風險防控、財政支出效率、財政可持續發展能力， 政府收支預算績效管理取得一定成效。 一是全市財政收入量質齊升。 進一步完善收入績效目標監控機制，緊緊圍繞擴總量、提質量，加大財稅收入監控分析力度， 著力實現應收盡收，顆粒歸倉。 二是政府債務風險化解有力有效。 堅持底線思維，強化績效理念，圍繞“控分子”“擴分母”，制定出臺十條化債“硬措施”；同時，完善調度機制，強化工作考核，推動化債任務落實落地，債務風險整體可控。 三是財政支出結構不斷優化。 全市立足財政緊平衡狀態，牢固樹立過“緊日子”思想，堅持以收定支、 節用裕民， 強化績效導向，對不該花、不必要花和暫時可以不花的錢堅決不花，優先保障“六穩”“三?！奔包h委、政府確定的重點項目等剛性支出。

（二）突出一個“深”字，部門單位預算績效管理縱深推進

圍繞建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，推進部門單位預算績效管理，深化部門預算改革，構建“全方位”預算績效管理格局。 堅持“樹立績效意識、壓實績效責任、創新績效方法、開展績效實踐”的工作思路，以部門單位為基本單元，以財政資金為切入點，將績效管理全面滲透到預算編制、預算執行、預算監督的全過程。 一是部門績效目標管理持續強化。 除涉密單位外，實現全體市直預算單位績效目標與部門預算“同編制、同申報、同審核、同批復”，40 項市級財政專項資金由資金主管部門負責預算績效目標申報。 由財政部門重點審核目標內容的具體性、指標格式的規范性、預算目標的合理性，累計提出修改完善建議700 余條。 當前，“預算編制有目標”已成為市直單位及相關人員的基本共識，目標導向意識提升。二是專項資金績效監控扎實開展。首次對市級財政專項支出項目績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，財政部門定期采集資金績效數據，通過分析采集節點的監控數據，及時與資金項目主管單位溝通對接，加強項目資金績效管理。全年累計采集監控數據120 次， 調整優化專項資金核心績效指標20 多個。 三是部門單位績效自評全面實施。 市直預算部門單位績效自評實現全覆蓋，績效意識大幅提升。 通過 “核查—整改—再核查—再整改”的方式，確保問題整改到位，切實提高單位預算資金績效自評質量。

（三）突出一個“廣”字，政策項目預算績效管理提質擴面

婁底市聚焦市級重點專項資金項目， 通過委托第三方實施重點監控或評價的方式， 逐步將婁底市政策、項目執行過程和實施效果全面納入績效管理。一是發揮事中監控實效。 對社會關注度高的政府投資項目實施績效監控，重點審核預算執行進度、績效目標完成偏差率，對監控顯示的預警項目，立即啟動整改工作程序及時糾偏，強化成本控制意識，確?？冃繕巳缙趯崿F。 委托中介機構對中心城區社區創文管衛資金、土地儲備專項債券結轉資金、棚改專項債券結轉資金、 化解大班額專項資金和漣水河綜合治理工程（神童灣段）PPP 項目資金等重點項目資金實施績效重點監控，監控資金規模達數十億元。 二是突出績效評價重點。 聚焦管理薄弱環節，組織第三方開展市級財政專項重點績效評價， 重點選擇社會受益面廣、 資金規模較大以及實施周期較長的專項資金進行評價，推動資金績效管理優化，項目涵蓋政府專項債券、政策與項目、部門單位整體支出等，如棚改專項債券支出、新冠肺炎疫情防控、城鎮獨生子女父母獎勵等項目， 針對績效評估中發現的問題和不足，督促項目單位及時整改落實，節約工程成本。

二、預算績效管理工作中存在的困難和問題

（一）預算單位績效意識有待進一步提升

當前，各單位績效理念逐步提高，績效管理基礎不斷夯實，但“重分配，輕管理；重使用，輕績效”的思想尚未從根源上改變。 一些單位編制預算時主觀性較強，項目評估不充分，有的預算部門和單位把績效管理作為額外工作負擔， 重視不夠， 工作中被動應付，限制了績效管理質量的有效提升，造成部分財政資金使用效益不高。

（二）部門聯動有待進一步加強

預算績效管理是加快建立責任政府、陽光政府、高效政府的有力推手，涉及面廣、影響面寬，為推進此項工作，人大、紀檢監察、審計部門、財政部門、社會公眾、第三方中介評估機構、相關領域的專家學者理應參與其中，但從目前情況看，基本上是財政部門組織、預算單位執行、人大進行審核，協同紀檢監察、審計等部門的聯合參與機制還有待探索， 中介機構的專業性、獨立性、權威性還有待提高，社會公眾監督的渠道單一， 對績效評價結果的追責缺乏制度保障，預算績效管理工作合力不足。

（三）評估關口有待進一步前置

完善的預算績效管理評估體系不僅要反映與工作相關的事中、事后數據，更要將關口前移，體現項目執行的前瞻性，并將事后成果前一階段進行比較，以便深入分析部門的工作趨向。 現階段，婁底市績效目標編報基本實現全覆蓋， 能較好地發揮績效管理的基礎性作用，但項目事前評估未全面啟動，缺乏完善的評估退出機制。 預算績效管理更多的聚焦事后數據的評估，沒有全面考慮事前評估的作用和影響，這意味著未形成全鏈條的綜合評估系統。 新立項目實施事前績效評估較少考慮項目獨立性、 投入經濟性、籌資合規性、實施方案可行性等因素。 由于部分政策執行期較長，資金需求、籌措、管理與使用等方面發生變化， 原有工作績效管理考核辦法沒有隨之修改，導致財政資金保障與實際脫節，直接影響了財政預算執行效率和專項資金使用效益。

（四）第三方機構監管有待進一步加強

當前， 我國第三方機構績效評價執業質量監督管理制度建設仍相對滯后，出臺的規范性文件不多，對第三方機構采購、委托，評價結果驗收、執業質量評估、 資料歸檔管理、 培訓指導等問題并無明確界定，增加了低質量服務的可能性。由于各地區經濟發展水平的差異， 第三方機構從業人員能力素質參差不齊， 在不同程度上對第三方機構執業造成了負面影響， 第三方機構機構人員存在預算績效管理專業知識儲備不足、重調查輕設計、績效評估方式單一、評估建議落地性差等問題。 部分第三方機構聘用行政事業單位退休職工從事績效評估工作， 甚至出現“兼職作業”等情況，拉低了機構執業水平，切實影響績效評估工作質量。

（五）管理體系有待進一步健全

一是指標體系不夠健全。目前，設置全面、清晰、可量化的績效指標存有難度， 未建立科學的包含所有行業的指標體系和案例信息數據庫， 不能滿足進行綜合、立體評價的要求。 二是責任機制不夠完善。預算單位缺乏有效的責任落實和約束機制， 相關職能科室績效責任不明，相互協調不夠，管理的主動性和積極性不高。 部分預算單位把主要精力投入在跑項目、爭資金上，資金使用缺乏績效意識，錢沒有花在刀刃上，導致項目實施效果不佳。三是評價結果與預算掛鉤機制不夠緊密?？冃гu價結果的好壞，對預算安排調整的影響有限，財政支出易增難減。 目前，國家未明確出臺法律將績效評價結果作為影響預算安排調整的依據， 核減部門單位的預算支出存在一定的難度，制約了財政支出結構的調整優化。

三、加強預算績效管理的幾點建議

（一）加強政策宣傳引導，提升預算單位績效意識

一是要提升領導重視程度。 爭取單位領導層的支持，實行預算績效管理行政領導負責制，增強單位負責人在單位績效評價體系的健全完善方面全方位的責任意識。 從上至下強調、傳導、宣傳績效評價的重要性，提升每一位職工對績效評價的科學認知，幫助職工認識本崗位工作在績效管理過程中的地位和角色，提高職工參與感，而不是單純認為預算績效管理是工作的“緊箍咒”，進一步推進財政資金的合理利用，規避資金使用中的風險，推進預算績效評價體系的順利運行。二是廣泛開展宣傳引導。充分利用多種渠道， 廣泛宣傳預算績效管理的目標任務和重要意義，扎實做好政策宣傳解讀、業務培訓指導，組織開展經驗交流和分享會議，提高績效管理意識，夯實預算績效管理工作基礎。三是建立信息公開機制。實行政府預算績效信息公開，加強預算單位責任約束，自覺接受人大和社會各界監督， 在全市形成“講績效、比績效、用績效”的良好氛圍。

（二）完善財審聯動機制，增強預算績效管理合力

建立財政與審計協同聯動機制，充分發揮財政、審計部門的優勢，節約行政資源，減少重復檢查，提高工作效率。一是堅持問題導向。聚焦全面預算績效管理的工作短板以及審計中發現的財政財務管理突出問題，立足財政的監管職責和審計的監督職責，共同研究對策，協同開展工作。 二是堅持優勢互補。 立足財政部門“把關守口”職能和審計部門“經濟衛士”定位，充分發揮財政部門工作面廣、財政財務管理專業、協調部門有力以及審計部門專業力量強、監督手段多、審計結果權威性高的優勢，形成財政與審計協同推進全面預算績效管理新格局。 三是堅持資源共享。 構建互動共融的工作對接機制和便捷暢通的信息溝通渠道， 實現預算績效管理和審計監督信息共享、工作共推、成果共用，“雙向發力”督促部門單位切實規范財政管理，嚴格執行財經紀律，提高財政資源統籌能力，優化財政資金使用效益。四是完善預算績效信息化管理系統。 創建涵蓋專家評審、 部門預算、財政專項資金績效管理的信息系統，完善信息系統功能和模塊設置，逐步實現數據一體化、業務規范化、流程簡單化、工作時效化。

（三）規范項目庫管理體系，實現預算績效源頭管控

一是開展事前評估。業務主管部門在立項時需提供立項的必要性、可行性、資金規模及預算編制政策依據。 財政部門對立項依據進行充分論證，重點評估經濟社會效益、預測收入、成本和財權與事權的匹配性，在新增項目資金支持方向、內容和標準、政策延續性等方面提供意見建議。 二是實施分類管理。 建立科學合理的項目分類體系，根據業務支出屬性及重要程度進行歸類，根據項目的輕重緩急安排預算。 通過分類管理有效調控部門預算資金的支出方向和支出結構，增強預算安排的合理性。 三是實施項目全生命周期管理。 各部門申報項目經論證通過后，進入部門項目庫，經財政部門審核后進入預算項目庫。 預算項目庫需根據宏觀形勢變化和政策文件更新調整、 修改、完善。定期清理項目庫，對執行完畢的項目及時剔除，形成覆蓋項目全生命周期的管理機制。

（四）加強中介機構管理，培育績效評價人才和服務平臺

在實際工作中，各預算單位受限于專業知識儲備和實際工作經驗，出現績效評估專業人才“青黃不接”的狀況。因此，應加強績效評價人才培育，通過網絡課堂、專家授課等方式，對各預算單位進行績效管理相關業務知識培訓， 提高財務人員對績效管理操作流程、評價方法的認知度和了解度，提升工作專業度和積極性。同時，依據財政部關于印發《第三方機構預算績效評價業務監督管理暫行辦法》 的通知 （財監〔2021〕4 號）文件精神，在借鑒上海等先進地區經驗，引入優質服務平臺的基礎上，加強對第三方績效評價機構的監管，有效防止“劣幣驅逐良幣”現象，全面提升績效評價工作的科學性、合理性、效率性、可操作性，為績效管理工作全流程、各環節服務。

（五）建立科學評價體系，健全績效評價成果應用機制

一是設立科學合理的績效評價指標。以中央文件精神為指導， 在廣泛吸收國內外先進經驗的基礎上，依據行業標準、績效評估的指標數據、預決算公開檢查等情況，結合績效管理實際，整理、歸納、分析每年的績效評價結果，設立科學合理的績效評價指標和標準， 指導預算單位設立與投入產出相關的績效目標，促進績效評價質量提升，保證績效信息的一致性和可比性。 評價標準可結合本地實際，采取多元化評價標準，劃定優秀、良好、合格的評價等級，通過評估數量指標、質量指標、時效指標、成本指標，綜合考量經濟效益指標、社會效益指標、環境效益指標、服務對象滿意度指標等，運用比率法、減分法、尾差法等評價計分方法，評估單位績效優劣的程度。二是構建多角度、全方位的對比機制。將項目評價結果與上一年進行橫向比較，與同行業進行縱向對比，針對績效評估中發現的問題，要求預算單位及時整改，規范費用支出，降低管理成本，提升財政資金使用效益。 三是建立有效的責任落實和約束機制。 通過績效評價的手段，明確相關職能部門的職責劃分， 對績效評價效果差的單位，實行來年資金安排、項目申請“一票否決制”。 四是建立評價結果與財政預算相關聯的績效懲獎措施。以部門為單位進行考核，明確劃分資金使用單位或項目實施單位的績效責任，通過打分機制，評估單位績效管理情況，對績效評價過程中發現的問題和隱患，責令單位限期整改到位，對管理失效的、評價結果較差的給予通報批評，問題嚴重的移交審計、紀檢監察部門進行追責問責；同時，強化評價結果與預算掛鉤的績效評價機制。 制定績效與預算安排掛鉤的政策方案，通過績效自評、評審組復評、現場復核和第三方機構評價綜合得出績效結果，確保評價結果公平、公正，對項目執行情況問題較多、整改情況較差的單位，調減預算安排，適當壓縮其資金權限和金額。 五是將績效評價結果與評薪定級、考核晉升掛鉤，通過績效評價結果，考察工作實施情況和工作業績，對績效評價結果優秀的同志在評優評先或職務晉升方面予以傾斜，推動建立“能者上、劣者下”的用人機制。