全面實施預算績效管理：瓶頸分析與路徑選擇

●李紅霞 劉航伊

一、引言

“績效管理”理念最早始于20 世紀30 年代，有關績效、效率的觀念開始被政府公共部門接受并采納，一定程度上提升了部門運作效率；20 世紀50 年代，西方出現了以加強財政權為導向的現代預算原則，鼓勵創新與節約支出，呈現出“控制取向”的績效理念；到20 世紀70 年代，隨著新公共管理運動的興起，政府管理部門逐漸采用了賦予其更多裁量權的績效主導型預算管理，預算績效管理也從“控制取向”逐步走向了“績效導向”的績效管理模式。 近年來，世界各國的預算績效制度已轉化為政府治理的重要制度載體和政府績效管理的重要組成部分。20 世紀90 年代，預算績效管理作為一種新型管理模式進入我國財政治理實踐，并逐漸成為提升我國政府管理效能和國家治理能力的重要工具。 預算績效以結果為導向，強調成本核算，強化責任約束，以“少花錢，多辦事，辦好事”為準則，從而提高公共產品和服務的效率與質量。

國務院2018 年9 月發布的 《關于全面實施預算績效管理的意見》實施三年多以來，我國預算績效管理改革不斷深入推進，“全方位、 全過程、全覆蓋”的預算績效管理改革取得階段性成效和突破性進展，預算資金配置效能制度體系不斷得到完善，重點預算項目績效評價及部門整體績效評價范圍正逐步拓寬，全面實施預算績效管理的新時代已經開啟。 但在預算績效管理改革成績斐然的同時，也應該看到，我國當前預算績效管理約束乏力的問題仍比較突出， 全社會還未將提高績效理念轉變為樹牢績效意識， 更未形成廣泛的績效行動自覺。 各地預算績效管理改革的進展并不一致， 績效的激勵約束作用未充分體現， 預算績效結果與來年預算安排的掛鉤機制未完全建立。 那么，如何突破預算績效管理改革的瓶頸難題， 如何強化預算支出約束和績效管理， 如何構建預算績效管理改革新模式，成為當前亟待解決的重要課題。

二、 新時代全面預算績效管理取得的新突破

近年來， 我國以重點推進預算績效管理改革提質增效為核心， 堅持績效問題導向與績效目標導向的統一， 進一步提升預算資源配置效率及使用效益。 通過夯實預算制度基礎，健全和完善績效管理鏈條，加強預算績效評價，強化預算績效激勵約束，不斷提升預算績效管理水平和實施效果， 為推動經濟社會健康發展提供有力保障。

（一）預算績效制度建設加速

近年來， 我國的預算法治化和預算績效剛性化建設正在不斷提速，2015 年開始實施新《預算法》，在此基礎上，2020 年10 月，國務院又發布了《預算法實施條例》，二者互為表里、相得益彰，共同構筑了預算績效管理的頂層設計， 為預算績效管理改革提供了堅實的法理基礎。 2018 年9 月，國務院頒布的《關于全面實施預算績效管理的意見》中明確要求，力爭用3—5 年時間構建成“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，我國預算績效管理開始邁入新時代。2020 年2 月，財政部發布《預算管理一體化規范（試行）》，強調將預算績效管理有機地融入預算全過程， 并要求全國各地區、 各省市在2022 年12 月31 日之前完成預算績效一體化系統建設。 2021 年8月，財政部又出臺《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》，重點解決績效目標設定和績效指標不科學、 不規范等問題，要求各部門單位編制預算時，要按照設定項目績效目標、分解和細化預算指標、設置預算指標值三個步驟進行編制，同時，要加強不同政府層級、部門之間、項目之間預算績效指標的有機銜接， 提升預算項目支出績效編制質量。 還要求進一步加強和改進績效自評， 并運用于2022 年中央部門預算績效目標編制和審核， 強化預算績效評價結果的約束力， 推動了預算績效管理的范圍擴張和全面升級。 這一系列頂層設計和制度安排作為動力引擎， 為預算績效管理改革的全面實施起到了提速和保駕護航的作用。

（二）預算績效“全方位、全過程、全覆蓋”格局已初步成型

預算績效管理體系“縱向到底、橫向到邊”的格局已基本形成，表現在：

1、基本形成“全方位”預算績效管理的新格局。 在進一步深化一般公共預算項目支出預算績效改革的基礎上， 已逐步擴展到各級政府預算、部門預算、財政收支政策及項目預算等績效管理范圍。 并在逐步深化預算績效管理的基礎上，不斷提升管理層級，不僅組織對所有中央本級項目、 中央和地方共有事權轉移支付、 中央政府對地方政府專項轉移支付全面實施預算績效管理， 還及時督促地方政府開展各部門的整體預算績效評價， 貫徹落實《關于全面實施預算績效管理的意見》中的各項具體要求并細化量化考核指標， 著力強化預算績效的激勵與引導作用。

2、初步構建“全過程”預算績效管理的新鏈條。 按照績效與預算管理一體化建設要求，將績效理念深度融進預算編制、執行、決算、審計等預算全過程。 已基本實現“預算編制有績效目標、 預算運行有監控、 預算結果有評價、結果應用有反饋”的全面績效管理意圖。一是不斷加大事前預算績效評估力度。 結合宏觀經濟政策變化和預算評審要求， 對預算績效項目立項依據不夠充分、 項目實施條件尚未具備以及項目出現交叉重復的不予以安排。二是嚴格預算績效目標管理。進一步加強預算績效目標的審核力度， 對政府職能部門績效目標不明確、 項目與資金不匹配的予以調整，建立預算績效目標與預算同步申報、審核以及同步批復下達的機制， 以發揮預算績效目標的引導及約束作用。 三是開展績效運行監督。 中央部門組織開展對本級項目的績效運行監控， 并督促監控績效評價結果的應用。 針對發現的問題，如項目預計無法完成、項目進度滯緩以及績效指標設置不合理等，及時進行分類處置。 四是完善各地區預算績效自評機制。 組織開展對中央本級項目、中央對地方轉移支付項目的績效自評， 進一步加強績效自評結果的規范性審核， 建立預算績效自評結果的抽查機制， 與審計署配合對中央部門項目績效自評結果進行抽查等。

3、健全完善“全覆蓋”預算績效管理的新體系。 自 《關于全面實施預算績效管理的意見》發布三年多來，我國有序推進預算績效管理對所有財政性資金的覆蓋，實現了五個“全覆蓋”，即：中央到地方“五級政府”、“四本預算”、全部預算部門及單位、全部財政收支政策、全部財政性資金等。 同時，將預算績效管理延伸到政府投資基金、 政府購買服務、PPP項目以及政府性融資擔保機構等領域。

（三）中期規劃框架下的預算績效管理體系基本形成

目前我國施行的中期財政規劃是按三年滾動預算編制的， 預算績效評估機制是中期財政規劃構建的重要制度保障， 直接決定中期財政規劃實施的效率。 我國出臺了一系列預算績效管理改革和中期財政規劃建設的制度規范，如國務院出臺《關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3 號），要求各地按照三年滾動方式編制中期預算，且新《預算法》及相關法規文件中，已體現出中期規劃框架的某些制度安排。 《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號） 也提出，進一步加強中期財政規劃管理，并強調要與國家發展規劃緊密銜接。 中期規劃框架下的預算績效管理體系已基本形成，體現在：一是基本實現“大財政”的績效管理目標。 通過全口徑預算績效管理， 將政府各類財政收支全部納入預算績效管理，建立全面完整的預算績效體系，中期財政規劃的全過程都實施績效管理。 二是基本構建起中期預算績效管理體系。 在中期預算框架下，各級政府可以根據經濟社會及財政收支狀況對預算進行跨年度的適當調整，同時，各級政府及部門在中期規劃框架下合理安排預算支出，增強預算績效的約束力。 各地區不斷推進中期規劃下的預算績效管理改革，進一步提高了跨年度預算編制的科學性、規范性和準確性。 三是基本建立了中期預算績效指標體系。 使其覆蓋所有的預算部門和單位以及全部財政性資金。 在中期財政規劃下，績效理念融入到預算全過程。 在預算績效管理中，通過建立事前績效評估、事中績效監控以及事后績效評價等閉環監控系統，有效避免了績效評估過程的單一化、碎片化和無序化等， 減少了未來預算支出的不確定性，避免增量預算以往出現的順周期效應，增強了財政的可持續性。

三、 預算績效管理改革面臨的瓶頸問題與挑戰

（一）預算績效“三熱三冷”失衡狀況明顯

目前，全社會對預算績效融入預算全過程的理念，在認知上雖有很大提升，但還未轉變為真正的績效意識， 更沒有形成預算績效的行動自覺。 當前預算績效的剛性約束力作用不強， 全流程規范的預算績效評價體系還不夠健全， 績效結果應用與來年預算收支安排掛鉤的機制尚未完全建立。 尤其是從中央到地方以及部門預算績效管理改革的進展并不一致，出現了預算績效“三熱三冷”的失衡現象。 “三熱”是指中央和省級“熱”、東中部地區“熱”、財政部門“熱”；“三冷”是指市縣級“冷”、西部地區“冷”、預算部門單位“冷”，導致雖然有頂層設計出臺預算績效管理方面的文件，但是一些地方預算績效評價工作并沒有落實到位，仍存在預算與績效“兩張皮”現象，預算績效管理改革動力仍然匱乏。 部分地方仍然存在重使用、輕績效的短期性思維，注重目標導向和支出結果導向的績效理念尚未深入人心，地方政府績效管理意識還較為淡薄，實際工作中存在推諉、拖延的應付態度，缺乏改革的主動性與創新性。 由于預算績效管理具有專業性、復雜性、系統性等特征，政府職能部門相關人員的業務水平還不能滿足預算績效管理工作的要求，綜合業務素質亟待提高。另外，預算績效管理尚缺乏法律手段，面對利益各方博弈與多重阻力， 難以發揮有效的制約作用，監督問責機制的建立還不到位。

（二）預算績效評價規范及標準亟待完善

目前，我國預算績效管理相關文件規定，預算績效應以預算部門及單位的自評價為主體，以財政部門再評價為重點，將第三方機構評價作為補充， 但不可否認預算績效評價當前仍缺少統一的操作規范， 部分地方績效目標填報不科學、 不規范以及預算績效自評質量普遍不高的問題依然存在。

1、預算績效自評價。 由于當前預算績效指標和目標值設定不夠科學、規范，還缺乏可參照的統一評價指標體系， 很多項目績效目標和評價指標由單位自行設定， 部門及單位在自評過程中，大多考慮部門自身利益，自評價打分一般會過高；利用信息不對稱等，使得預算績效目標值設定偏低， 績效指標體系設置粗放，不利于提高財政資金使用效率。當前分領域、分行業、分部門以及分層級的預算績效評價指標體系還沒有形成全國統一標準和“度量衡”，預算績效評價結果的合法性、可信度亟待提高。

2、財政部門再評價。 財政部門需要從單位績效目標與任務的相關性、 預算資金與項目目標的匹配性以及預算資金實現績效目標的程度等方面進行審核評審， 但由于每年納入績效目標管理的項目數量成千上萬， 要在短時間內對項目進行預算績效評價審核，對財政部門來說是力不從心的。

3、第三方績效評價。 為了彌補績效自評價存在的自我約束力度不強的問題， 規避政府部門既是“裁判員”又是“運動員”的角色矛盾，作為預算績效的有力補充，第三方評價更加符合“價值中立”績效評價原則。 但如何衡量第三方機構的專業資質， 如何保證第三方評價結果的真實性、有效性及客觀性，如何對當前普遍追捧的第三方評價過程進行有效監控， 尤其是如何對第三方評價的責任進行界定仍陷入困境。 雖然2021 年2 月，財政部出臺了《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》，其中指出應“堅持權責明晰、主體分離”的績效評價原則，但第三方作為代理方有可能為了滿足被評價方獲得較好評價結果的意愿并出于自身逐利的考慮， 提供失實的績效評價分數。因此，厘清不同評價方式及不同情況的違約責任， 盡量避免由于責任界定不清而導致的責任相互推諉問題， 仍有待進一步審慎考量。

（三）預算績效對沖公共風險的能力有待提高

值得注意的是， 預算績效并不是單一維度的政府行為，其涉及政治、經濟及社會等多個維度，當今世界正經歷百年未有之大變局，財政預算績效也面臨著巨大的不確定性，必須通過預算績效管理改革， 以不確定性為基準來思考如何規避和防控公共風險問題，充分發揮預算的宏觀調控功能， 把未來發展中的不確定性轉化為促進經濟發展的確定性，以對沖和降低公共風險。那么，如何通過預算績效管理制度搭建防范公共風險的 “安全網”？未來幾年可能遇到哪些不同類型的公共風險？ 公共風險對經濟發展可能產生哪些不確定影響？ 這些都會給預算績效目標的設定帶來挑戰。

“十四五”時期，深化預算績效改革的重點目標之一， 就是構建防范公共風險的績效指標體系。 當前各地區之間仍存在經濟發展不平衡、不充分的問題，同時，也存在體制性、結構性、周期性等諸多矛盾并存的情況，尤其民生領域在相當長的時期內還存在不少短板及弱項，需要在測算公共風險的基礎上，設定預算績效量化目標并構建績效指標評價體系， 以推動經濟發展， 實現量與質的穩步提升。由于公共風險只能由政府來承擔，最終會轉化為國家發展的成本，公共風險越大，則國家發展的成本會越高， 公共風險一定程度上能改變人們的預期和行為方式， 導致財政資源配置可能偏離既有目標而產生損害和損失， 這就需要通過建立科學的預算績效管理機制來對沖公共風險，降低國家發展成本。特別要關注中期框架下績效目標的設定， 其與國家發展戰略目標間的聯系更為密切， 相比短期績效目標具有更強的公共風險承受能力。但在實際績效管理實踐中，容易出現忽視中期績效目標設定， 而過多強調績效指標評價體系是否完備的情況， 使得預算績效的重心在預算全過程中產生后移， 出現績效目標與國民經濟發展計劃脫節的“兩張皮”現象，使防范和化解公共風險的能力減弱。

（四）預算績效管理問責機制有待完善

預算績效問責是將行政問責應用于預算績效管理中，是對預算編制、執行及資金使用效果進行客觀、 公正、 科學的衡量及綜合評判，并對責任主體進行問責監督、責任追究的管理機制。 建立科學的預算績效問責機制是實現責任政府的核心環節， 在預算績效管理問責主體中，財政部門具有雙重身份，既是預算績效的問責主體，同時也是被問責對象，一方面要對部門或項目的績效情況進行監督并問責， 另一方面也可能因預算績效管理出現失誤而被問責。在長期的預算績效管理中，除了財政部門以外，各級人大、政府審計部門、監察部門及第三方機構等也是預算績效監督與問責的主體。從人大問責監督來看，在現實反饋上， 人大在預算績效管理問責環節介入的深度還不夠，還存在形式重于實質的問題。即使近年來人大也采取了實地考察、 聽取相關匯報及專題詢問等方式監督各地績效評價開展情況，但在實踐反饋上，人大在績效實時跟蹤監督方面不夠到位， 還存在監督力量薄弱、監督效果乏力的現象。從第三方問責監督來看， 第三方在預算績效監督中大多受財政部門或各級政府委托，就委托方、第三方機構及問責客體三者之間的關系來說， 還缺乏關于利益各方的回避制度， 一些第三方機構執業質量參差不齊，其專業性、客觀性、獨立性及公平性有所欠缺， 加上有較強烈的獲利傾向，很難發揮強有力的監督問責作用。

四、完善預算績效管理的對策建議

（一）增強績效意識，提升績效能力

各級政府及主管部門應提高預算績效管理的站位，牢記“以人民為中心”的初心使命，充分認識預算績效管理對深化全面財稅改革的重要性，積極轉變觀念樹立績效意識，以適應當前新預算績效管理模式改革的需要。 按照對預算績效管理的總體部署，堅持“厲行節約，過緊日子”的原則，從強基礎、嚴機制、重實效入手，為人民理好財。對各級財政部門及項目實施單位等開展績效管理宣傳培訓，認真貫徹“花錢必問效，無效必問責”的績效原則。 進一步明確“誰申請預算資金，誰安排資金使用，誰審核績效目標”，切實做到“誰支出，誰負責”。針對預算績效管理中存在的“三冷三熱”問題，要從中央到地方縱深，層層壓實政府責任，穩妥推進績效管理工作，構建系統的“縱向到底、橫向到邊”的預算績效管理體系，進一步優化財政資源配置效率。通過建立健全完善的預算績效管理機制， 進一步強化績效管理主體責任，增強“重績效、用績效”的行動自覺。 將績效意識和方法深度融入預算編制、審批、執行及監督全過程，構建事前、事中、事后預算績效管理系統。預算績效管理要堅持以問題為導向，突出重點，聚焦社會關注度高、覆蓋面廣、持續期長的重大政策及重點項目的實施效果。另外，充分利用各類媒體及網絡平臺，廣泛宣傳預算績效管理理念，進一步增強預算績效意識， 培育預算績效管理文化，營造良好的預算績效管理氛圍，使預算績效管理在“有”的基礎上實現到“優”的跨越。

（二）加強預算績效評價標準體系建設

對于預算績效管理機制來說， 科學合理的預算績效評價指標體系具有十分重要的作用。 現階段， 我國還沒有構建系統性的分領域、 分行業以及分層級的預算績效評價指標體系， 當前各級政府按照不同維度設置的績效評價體系分頭推進，相互之間未形成支撐，缺乏整體性， 很大程度上影響了預算績效評價的質量。因此，財政及主管部門要創新績效管理工作方法，應先建設績效管理相關制度，特別是要制定出臺部門整體預算支出績效評價辦法、分行業分領域績效評價辦法、政府債務預算績效評價辦法及PPP 項目績效評價指標體系等。 要進一步明確和細化預算績效評價目的、預算績效評價主體及客體、預算績效評價指標、預算績效評價方式、預算績效評價時間、預算績效評價結果應用等操作流程。同時，要突出重點、穩妥推進，考慮成熟一個推出一個。與民生相關的重點領域如農業、教育及科技等法定支出可以優先考慮， 還有政府債務及精準扶貧等重點支出預算評價指標體系可優先推出。另外，要盡快出臺預算績效問責與結果掛鉤的具體實施辦法等， 以進一步增強績效管理的內生動力。 預算績效評價體系構建的初衷， 是引導政府職能部門以滿足公共需要為導向，遵循“以人民為中心”的新時代發展理念， 預算績效管理評價指標體系的設置， 要從上至下達成多層級相容協同機制， 立足于多元視角使績效評價指標相互支撐， 輔之以大數據等智能技術實現信息共享與運用。

（三）提升預算績效防范化解公共風險的能力

未來一段時間， 預算績效將面臨著巨大的不確定性， 公共風險的化解和防范將是預算績效管理的重要任務， 預算績效改革應立足于公共風險的預判及對沖公共風險績效目標的設置上。 在預算績效目標和標準的確定上，應當從增加動態調整的維度發力，基于防范公共風險的現實需要， 構建動態及可調整的績效評價指標體系， 以化解短期公共風險并防范規避長期公共風險。 政府職能部門要從效益觀轉向更高層面的防控公共風險觀，注重宏觀層面績效及整體績效，要分門別類制定部門預算績效目標和差異化指標評價體系，實現“量體裁衣、分類制之”。 以往預算績效多強調對已經發生的事項進行評價，而忽視預算績效更多是針對未來的，是對未來將發生的風險作出預判，其目標就是降低未來的公共風險，預算績效是基于對未來發生的不確定性分析而預期的某種確定性的結果。 預算績效要體現“人民利益高于一切”的思想，是政府和公眾共同對未來的發展進行判斷和評價，真正的預算績效應當更多指向未來，并且讓公眾參與其中。 因此，預算績效的內涵和評價的，都要以當前財政收支結構和資金安排是否符合公眾未來的期待為前提條件。 預算績效要從傳統的 “過去—現在—未來”模式轉變為“未來—現在—過去”的新模式。 現階段要結合公共風險分析及預測框架，對重點領域的公共風險進行充分預判，找準關鍵風險預警點，并構建相應的預算績效風險評價標準。 建立預算績效對沖公共風險防范機制，對于與績效目標出現重大偏差的項目和重大投資等，達到風險預警標準的，要及時糾錯和止損，最大限度地保證預算資金安全有效使用。 要充分利用預算績效信息共享平臺，借助數據庫、項目庫等數據整合分析功能，對海量數據進行實時監測和處理，提高公共風險預測準確度。 由于公共風險具有較強的不確定性，因此要加強績效目標及績效評價標準的動態可調整，以保證預算績效標準約束下的資金安排具有一定靈活性。

（四）進一步完善預算績效管理問責機制

預算績效管理問責機制反映了一個國家的現代化治理水平及治理能力， 對于強化預算績效的約束力、 推進預算績效管理提質增效十分重要。目前，我國預算績效管理問責機制的構建尚處于起步階段， 還存在問責制度體系不健全、預算績效評價標準體系不完善、中期財政規劃與預算績效銜接不夠等問題，因此， 預算績效管理問責機制的完善迫在眉睫。 一是研究制定政府預算績效法，進一步夯實預算績效管理的法理基礎。 從預算績效問責內部來分析，其實施難點體現在問責主體、問責客體、問責依據、問責方式等多個方面，背后反映出相關法律法規等的不健全，目前，我國缺少一部全國性的預算績效問責方面的法律， 也缺少預算績效問責實施細則來規范操作流程。 因此，應適時出臺預算績效問責方面的法律法規， 以完善預算績效管理問責機制。 二是明確和規范多元問責主體的具體職責。 應在法律層面賦予財政部門之外的其他多元主體的問責監督資格， 如明確將各級人大、政府審計部門、第三方機構及社會公眾等納入預算績效管理問責主體范疇， 并明確各問責主體的分工和職責。 三是構建多元問責主體協同機制。 要加快不同問責主體績效評價體系的整合與銜接， 在相關制度文件中增加問責優先次序及協調銜接的程序。 如在預算績效評價環節上， 事前績效評價及預算績效目標的確定可以由財政部門主導， 各級黨委、人大、第三方機構及專家和公眾等積極參與；事中績效評價可以由財政部門、審計部門與人大代表等適時穿插介入； 事后績效評價則更加強調不同問責主體的廣泛參與， 特別要突出各級人大專委會以及各級人大代表的作用； 預算績效問責結果按問責方式及過錯嚴重程度的不同，移交人事部門、紀檢部門、監察部門乃至司法部門等。

總之， 政府預算是國家治理體系及治理能力現代化的重要支撐， 而預算績效管理是提升財政資源配置效率及使用效益的重要保障。 預算績效管理在中國正呈現出蓬勃發展之勢，“十四五”期間，我國將以推進預算績效提質增效為核心，切實增強各級政府及職能部門的責任意識，堅持“問題導向和目標導向”，通過制定預算績效框架性、 規范性的指南，夯實預算績效制度基礎， 完善績效管理鏈條，加強預算績效評價， 進一步強化激勵約束機制，為全面實施預算績效管理提供頂層法律支撐，不斷提高預算績效管理水平及政策實施效果，為財政可持續發展提供有力保障。