財稅政策助力經濟發展行穩致遠
——2022 年兩會財稅政策解讀

●林 江 李 瀟

（作者單位： 中山大學、 廣東外語外貿大學）

2022 年3 月5 日， 在第十三屆全國人大五次會議上李克強總理代表國務院作《政府工作報告》，回顧了 2021年政府工作的成就與不足， 并展望2022 年工作安排新走向新部署。 新冠肺炎疫情的沖擊與經濟下行壓力增大環境下，“穩就業”“保民生”“防風險” 成為經濟行穩致遠的三大出發點。 2022 年，兩會《政府工作報告》對接“十四五”規劃發展目標要求，提出經濟增速5.5%、通脹率3%、失業率控制在5.5%以內的目標任務。在全面深化財稅體制改革背景下，“財”“稅”再次成為兩會熱點話題。 從兩會工作安排看，2022 年中國財政工作堅持以“穩字當頭、穩中求進”作為總基調，仍然繼續部署實施積極的財政政策，致力于實現新時期“穩增長、調結構、推改革”的三元統一。

一、 當前積極財政政策實施的必然性

（一）積極財政政策保障經濟復蘇動力

當前我國仍處于疫情之后的恢復期，經濟恢復基礎尚不牢固。從國際環境看，新冠肺炎疫情在全球持續反復，世界保護主義抬頭， 俄烏地緣政治沖突持續惡化， 嚴峻的外部環境加速了世界百年未有之大變局持續演變，世界經濟保持增長復蘇動力不足。 從國內經濟形勢看， 局部疫情下國內經濟恢復基礎需進一步夯實。 2022 年《政府工作報告》指出，短中期國內經濟發展面臨“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力，消費、投資內需拉動增長動力不足，穩出口備受制約，疊加國內疫情起伏， 宏觀主動調控與微觀被動約束疊加，加劇了需求收縮壓力（趙福昌，2022）。在新的經濟下行壓力，中央要統籌實現“穩增長、調結構、推改革”，推行積極有效的財政政策成為新時期推動經濟復蘇的必然選擇。 具體而言，聚焦“十四五”發展規劃，收入端需要減稅降費政策持續釋放紅利，為市場主體活力激發與動力增強注入強心劑。 支出端需要財政在重點領域積極作為，重點支持基本民生、科技攻關等領域， 以強大的財力兜牢經濟穩增長基本面。

（二）積極財政政策聚力應對公共風險

新常態下， 各類風險在相互轉化中交織擴散。 政府是公共風險的最終承擔者與化解者。過去，以擴張性財政政策的持續實施應對經濟危機與公共事件沖擊， 引發財政赤字規模與政府債務滾球式攀升， 加劇了財政政策風險（葛琳玲，李順明，2022）。 財政風險的爆發又通過社會經濟運行機制傳導，演化出新的公共風險， 各類風險相互交織引發新的經濟和社會危機， 從而陷入惡性循環。一般而言，經濟繁榮期公共風險分散與積聚，無需政府擴大支出加以應對，而經濟衰退期， 公共風險爆發要求政府發揮財政的基礎作用，擴大財政支出，把公共風險爆發的影響降到最低限度并逐步釋放風險（武靖州，2017）。 當前，中國面臨新的下行壓力，風險防控擺在更加突出位置，為有效化解防范財政風險與金融風險， 嚴守系統性風險底線，要求新時期推行更有效能、更加持續的財政政策，積極應對各類風險。

綜上所述， 新時期國家繼續貫徹實施積極的財政政策， 堅持財政工作“有保有壓、突出重點，盡力而為、量力而行”，是對國內外經濟發展形勢的積極研判與把握，是夯實經濟發展基本盤、 助力經濟發展行穩致遠的重要支撐。

二、新常態下財政政策“四個突出”

黨的十八屆三中全會明確提出，“財政是國家治理的基礎和重要的支柱”，經濟發展新常態下，要求財政工作持續有效、積極有為，要保基本、兜底線、守網底。 《政府工作報告》 提出2022 年工作要堅持穩字當頭、穩中求進，把“穩增長”列為財稅工作首要目標， 以更好發揮財政政策穩增長壓艙石作用。

（一）突出財政收支穩運行

財政平穩運行是積極財政政策實施的基礎與保障，目前國內財政運行仍處于“緊平衡” 狀態。 根據 《中國財政政策報告（2021）》①數據，2020 年中國財政缺口達6.27 萬億元，預測2025 年約達到10.7 萬億元。 2021 年財政呈現“超收歉支”特征，從收入端看， 全國一般公共預算收入同比增長10.7%， 中央與地方分別增長10.5%、10.9%，財政收入呈現回升趨勢。 從支出端看， 全國一般公共預算支出同比增長0.3%， 中央與地方分別增長-0.1%、0.3%，支出空間明顯收窄②。未來一段時間我國財政收支缺口仍存在并呈擴大趨勢， 財政收支矛盾不斷加大（陳益刊，2021）。

2022 年財政工作保持適當支出強度，繼續實施積極財政政策，公共預算較2021年增加2 萬億元以上，增長8.4%。 在上一年度財政收入回升與結余資金增加安全墊底下，可用財力雖有所增加，但政府仍堅持過緊日子，優化支出結構，確保財政收支平穩運行。 新常態下政府積極財政政策被賦予新內涵，更多強調財政政策“高質量”。一是財政工具多元化，更加注重穩運行。不再專注于赤字規模和發債規模的擴張， 兼顧政策“加減法”，在注重高強度支出同時，更加強調積極財政政策的精準性、可持續性。二是財政投向多元化， 更加注重防風險與提效能。 “緊平衡”時期，財政工作更加注重資金支出與投向領域的合理規劃， 保持財政“有保有壓”，穩抓政府債務風險與財政風險防范化解。

（二）突出財政保障穩力度

保持適度支出強度， 保留退稅減稅政策空間。 2022 年財政支出規模較去年擴大2 萬億元以上，財政支出保持一定強度，為經濟增長注入強心劑。 縱觀近年赤字率，2019 年、2020 年、2021 年 赤 字 率 分 別 為2.8%、3.6%、3.2%，2022 年赤字率下調0.4個百分點，與2019 年持平，財政赤字規模較去年縮減1000 億元。 新階段財政政策“加減并行”， 政策強度不高主要受制于現階段財政收支缺口與矛盾， 單純依靠增加赤字率提升財政政策空間的拉動效應極其有限。

當前目標財政赤字率調整低于預期，未突破3%大關，主要基于政策空間保留與政策協調考慮。從貨幣政策空間來看，面對經濟下行壓力， 貨幣政策空間變大能夠緩解財政政策壓力（莊毓敏等，2019），這也為新時期財稅金融融合推動宏觀經濟平穩運行提供新思路、新方向。 值得關注的是，赤字率回歸至疫情前水平，并不對積極的財政政策形成約束，更多體現新時代財政政策持續性。 主要原因在于：一是價格上漲與經濟恢復共同作用下，2021 年財政收入與國有企業利潤超預期，充足財政資源“余量”為赤字率下調提供了財力保障， 不會對2022 年積極財政高強度支出帶來資金約束。二是發揮政府資金撬動引領作用的政策導向，要求赤字規模必須考慮債務舉借的長效機制，突出財政保障高支出與穩力度的二元統一。

（三）突出財政風險穩防控

進入經濟新常態，我國推行地方政府債券的“自發自還”模式試點治理地方債務風險，截至2021 年12 月末，全國地方政府債務余額304700 億元， 其中， 一般債務137709 億元，專項債務166991 億元，債務擴容仍呈現增長趨勢③。 在專項債風險約束機制的缺位與宏觀經濟政策沖擊下，周世愚（2021）認為，地方專項債風險隱患的集聚引發了表內債務風險，進而加劇地方政府債務風險。 新時期財稅政策聚焦治理與調控，放緩新增專項債發行規模，加強房地產行業與城投債限制， 把防風險立于更加突出位置。2022 年保持債務規模持平未增， 強調政府投資資金跟著地方項目走，配套穩健貨幣政策保持社會融資規模增速與名義GDP 增速基本協同，保持舉債規模與地方政府財政能力相匹配，以財稅金融深度融合防范化解地方風險，推動促發展與防風險的有效統一。

（四）突出財政改革穩步伐

財政改革是國家治理能力提升的重要助推器。 黨的十九屆四中全會明確提出“推進數字政府建設”， 數字財政是數字政府建設的關鍵環節，新時期加強數字財政建設是走向現代財政的必由之路，有利于發揮“以數治稅”“數財共治”財政調控功能，提升現代財政治理能力。 2022 年財稅合規備受關注，財政工作聚焦破除體制機制障礙，穩步推進財稅金融體制改革，征管與打擊違法并舉，推動財稅合規管理邁上新臺階，有效促進社會公平正義，推動共同富裕目標實現。

以減稅退稅助力現代財稅體制改革。2022 年財政政策從單一減稅降費轉變為新型組合式稅費支持政策，集成式財政政策創新將階段性政策與改革性、制度性安排置于統一框架， 實現短期和長期政策有機結合。在稅率上， 適當調整增值稅和所得稅的稅基， 以稅率和稅基相結合有效避免重復征稅，推動政策紅利落到實處。在體制上，以完善稅制、費制實現財稅政策與稅制體制的統一，加快構建全方位、全過程、全覆蓋的現代財稅體系。 大規模的留抵退稅呈現“放水養魚”鞏固稅基特征，以階段性措施和制度性安排相結合， 倒逼退稅征管體系升級完善，持續性深化增值稅留抵退稅制度改革。

三、 我國積極財政政策的著力點展望

（一）夯實經濟穩增長基本盤

堅持穩增長主線， 減稅退稅齊頭并驅。2022 年財政政策以穩增長為落腳點， 呈現更具規模性、工具多元性、角度精準性的政策特色。一是更具規模性。2022 年退稅減稅約2.5 萬億元，規模之最遠超社會預期。 二是工具多元性。新型組合式一攬子優惠政策特別推行，通過減稅降費減退齊出“組合拳”助企紓困，緩解資金回籠壓力，助力企業走好走穩自主創新發展道路。 三是角度精準性。對焦市場主體與重點領域精準施策，“補短板”“加法”與減稅降費、節能減排“減法”共同發力，打通經濟循環的“堵點、卡點與痛點”，夯實經濟穩增長基本盤。

近年來， 我國大規模實施減稅降費政策，“十三五”以來六年時間，累計新增減稅降費規模超8.6 萬億元。 面對世紀疫情與經濟下行疊加期，新時期推動組合式積極財政政策落地有效， 需要特別關注兩方面內容。一是減稅降費仍有空間。財政收入端拉動作用有限，經濟行穩致遠更多依靠財政支出端發力。減稅退稅政策穩增長核心在于增值稅或消費稅稅率的下調，本階段財政政策更多利好企業，惠及投資與生產，消費端政策效應仍有巨大空間。 二是組合式稅費支持政策的乘數效應。 積極財政政策實施力度不夠，不足以提質增效，力度太大適得其反，浪費財政資金， 政策乘數效應能夠有效反映政策效果， 判斷是否為后續調控保留空間（王志剛,朱慧，2021）。面對中小市場主體面廣量大、水平不一的復雜特性，財政資金杠桿效應、 組合式財政政策的乘數效應能最大化應對社會經濟發展的不確定性風險。

（二）推動財力兜穩兜牢基本線

推動財力持續下沉， 建立常態化財政資金直達機制是新階段財政管理工作的制度創新。據財政部數據，2021 年中央財政直達資金規模達2.8 萬億元，省級與市縣分配資金占比分別為36%、64%， 財政資金傾向基層。2022 年《政府工作報告》指出要“將更多資金納入直達范圍”， 新增轉移支付約1.5 萬億元，總規模近9.8 萬億元。新增財力下沉基層，補助資金直達市縣，退稅資金直達企業，有效提升中央財政資金撥付效率，為多渠道兜牢基層“三保”底線、推動基本公共服務均等化提供財力保障， 為基層財政良性運轉提供重要支撐。 財政資金下沉基層作為政策亮點之一， 必須綜合考慮各項財稅政策對基層財政的沖擊， 要立足于財政管理與國家治理高度， 建立完善轉移支付機制與直達資金管理體系， 嚴防各類風險向財政風險傳導和轉化。

新階段財政支出重點聚焦民生兜底面，解決經濟增長后顧之憂。 一是加大普惠性學前教育與現代職業教育質量支持力度，推動高質量教育體系建設。 二是抵扣三歲以下嬰幼兒照護費用個稅， 完善國內生育保障體系與配套措施，以降低撫養成本，推動生育政策落地見效， 緩解國內老齡化少子化矛盾。 三是提高城鄉居民醫保和基本公共衛生服務經費人均財政補助標準，實現經濟成果由人民共享。 四是實現養老金全國統籌，從制度上解決了地區間養老保險基金結構性矛盾。 值得探討的是，實施全國統籌調劑能夠緩解中央財政收支壓力，保障困難省份資金發放，但地方政府赤字與養老金收支問題制約著養老保險制度可持續性。省級統籌下中央予以地方財政轉移支付足以彌補養老金赤字，而養老金實現全國統籌，一旦收支出現缺口，其衍生的財政風險不可小覷。這要求新時期明確并壓實中央與地方權責工作必須有所作為，一是擴大養老保險基金“蓄水池”，做大做強養老戰略儲備基金；二是配套建立中央和地方政府的支出責任分擔機制，有效防范財政風險的衍生與轉換。

（三）持續強化內需增長動力

財政政策兼顧長期預期與短期引導，以穩預期助力穩增長。劉尚希④表示2022 年穩增長核心在于穩預期，預期不穩，市場信心不足，難以持續發揮內需拉動效應，難以穩住經濟高質量發展基本盤。積極財政政策以穩預期有效對沖風險，持續強化消費投資內需增長動力，助力宏觀經濟穩中向好、行穩致遠。 面對疫情反復與國際局勢緊張，我國經濟潛力足、韌性強，長期向好、穩中加固的基本面不會改變，內需拉動效應具備充足政策空間。

新時期財政政策穩預期擴內需具體體現在三個方面：一是穩市場主體預期，加固經濟增長底盤。 減稅降費精準傾向市場，以激發企業活力打造高質量消費供給體系，推動形成“需求促供給、供給創需求”的良性循環互促共進機制， 為經濟復蘇增長注入動力。 二是穩居民主體預期，刺激消費拉動內需。 持續優化財政資金支出結構，加大政府資金對教育、醫療、就業等民生領域“補短板”力度，著力挖掘居民消費潛力，利于有效發揮財政“四兩撥千斤” 杠桿效應。 三是穩資本市場預期，穩妥擴大有效投資。 加大對制造業等支柱行業投資力度，適度超前開展基礎設施投資，發揮重大項目牽引和政府投資撬動作用，以政府資金拉動社會投資與民間投資有效擴大。配套穩健貨幣政策保持流動性充裕，引導貨幣資金更多流向重點領域和薄弱環節，以財稅金融深度融合降低融資成本，持續釋放投資促內需增長潛力。

（四）聚焦財政可持續性

統籌安全與發展， 保持合理政策空間。新時代要求轉換逆周期調節政策新思路， 維持穩增長與財政可持續二元平衡，實現促發展與防風險有機統一。除組合式一攬子工具使用、 赤字與債務規模收緊外， 房地產稅改革試點同樣備受關注，然而近日財政部公布2022 年暫緩房地產稅改革擴大試點， 擱置原因可能有兩方面：一是房地產稅作為敏感稅種，征收初衷不在于為地方財政創收，而在于有效調節房地產價格，短期內房地產財富屬性、金融屬性以及流動性問題無法改變，試點改革面臨多重阻力與壓力；二是目前國內并不具備擴大試點改革所具備的穩定條件，恒大事件與俄烏軍事沖突加劇了金融市場波動， 繼續推行只會形成政策疊加效應，加速市場下行。房產稅試點擱置不等同于放棄房產稅，中央更多出于政策謹慎性與持續性， 避免過度對沖性操作帶來硬著陸，推動“穩地價、穩房價、穩預期”房地產長效機制完善。

推動宏觀政策同頻共振，助力財政政策提升效能。 許宏才（2022）⑤提出新時期“財政政策實施要與貨幣、產業、投資等政策緊密配合”，確保宏觀政策有手段、有空間。 筆者認為，宏觀政策協調配合主要體現在兩方面： 一是財政與貨幣政策相協調。 作為宏觀調控的兩大政策工具，財政政策與貨幣政策具備政策手段互補性與傳導機制互動性（賈康， 蘇京春，2021）。2022 年在繼續推行積極財政政策的同時，配套實施穩健的貨幣政策，強化“跨周期”和“逆周期”調節有機結合，以宏觀政策相機抉擇、 聯動互助有效提升政策可持續性。 二是財政政策與產業政策相協同。 重點聚焦制造業等支柱性行業留抵退稅，提高科技型中小企業研發費用加計扣除比例，以財政政策助力產業科技創新，推動產業結構升級優化。

當前世紀疫情與世界百年變局交織，面對復雜嚴峻的國內外形勢和諸多風險挑戰，中國經濟發展、抗擊疫情、社會穩定取得階段性勝利，離不開強勁積極財政政策的有效實施。 站在“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯點上，2022 年我國繼續堅持穩字當頭、穩中求進的總基調，重點突出財政收支穩運行、財政保障穩力度、財政風險穩防控、財政改革穩步伐，以積極財政政策助力經濟行穩致遠。 當前，積極財政政策實施面臨諸多挑戰與困境，這要求新時期政府要正確把握經濟發展形勢，樹立新發展格局下財政新發展理念， 未雨綢繆，統籌安全與發展。 做好政策儲備，盤活財政存量資金與做大增量并舉，探索新的財政增收渠道與模式。 加快完善現代預算管理與政府債務管理體系，優化財政支出結構。 構建現代財稅體系，深化財稅金融體制改革，助力國家治理能力現代化與經濟高質量發展。 ■

注釋：

①中國財政科學研究院發布財政藍皮書《中國財政政策報告（2021）》。

②數據來源： 中華人民共和國財政部《2021 年財政收支情況》。

③數據來源：中華人民共和國財政部官網.

④劉尚希： 全國政協委員、 中國財政科學研究院院長。

⑤2022 年1 月15 日，財政部黨組成員、副部長許宏才在“全球財富管理論壇·上海蘇河灣峰會”上發表講話提出。