重精準講持續 為穩增長提供財政方略

●馬海濤

（作者單位：中央財經大學）

過去一年，面對國內外環境變化帶來的新挑戰，特別是疫情防控常態化的考驗，我國財政預算執行取得了令人滿意的“成績單”。 “四本預算”的收支完成達到基本平衡，受經濟復蘇影響，還存在一定規模的超收收入。 財政預算的較好執行，為我國經濟社會持續健康發展提供了重要支撐。 回顧2021 年，在我國經濟尚處于疫情沖擊下的恢復節點，面臨國內外形勢的多方變化，我們黨貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央決策部署，貫徹落實中央經濟工作會議精神，扎實做好“六穩”“六?！惫ぷ?，注重宏觀政策跨周期和逆周期調節。

2022 年是我國全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍新征程的重要一年。 2022 年的《政府工作報告》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，弘揚偉大建黨精神，充分體現黨中央關于2022年經濟社會發展工作的總體部署和要求，為國家經濟穩增長、保障財政政策的連續性和增加有效性奠定了全年工作總基調。 此外，中國共產黨第二十次全國人民代表大會將于2022 年下半年在北京召開， 財政工作更要按照黨中央、國務院決策部署，堅持穩字當頭、穩中求進， 統籌疫情防控和經濟社會發展，統籌發展和安全，實施積極的財政政策， 加強對財政經濟運行的分析研判，為經濟平穩運行提供有力支撐。

一、2021 年財政政策提質增效，發揮了更可持續的宏觀調控作用

回顧2021 年，財稅政策的針對性、有效性得到增強， 財政政策提質增效，發揮了更可持續的宏觀調控作用。 面對國內外環境變化帶來的新挑戰，特別是疫情防控常態化考驗，為完成全年經濟社會發展主要目標提供有力保障。 2021年財政預算執行平穩有序，為我國經濟社會持續健康發展提供了重要支撐，有以下特點和亮點。

第一，建立更加精準的減稅降費與助企紓困政策。 一系列新的具有針對性的減稅降費政策出臺，包括提高小規模納稅人增值稅起征點、小微企業所得稅優惠、擴大先進制造業增值稅留抵退稅政策適用范圍等， 在穩定經濟增長、支持科技創新、推動產業升級、促進擴大就業等方面發揮了重要作用。

第二，建立常態化財政資金直達機制，保障基層財力、惠企利民。 將2.8 萬億元中央財政資金納入直達范圍，基本實現中央財政民生補助資金全覆蓋，同時優化流程，健全監控體系，提高分配、撥付、使用和監管效率。 通過這一創新性宏觀調控舉措，為市縣基層落實惠企利民政策提供財力支持，有力保障了基本民生。

第三， 通過財政大力支持科技自立自強，優化和穩定產業鏈供應鏈。 2021 年中央一般公共預算本級基礎研究支出增長15.3%。 通過調整研發費用加計扣除比重、專精特新中小企業獎補政策、國家融資擔?；鸬刃问?，充分激發市場主體的創新活力；通過完善中央財政科研經費管理機制、支持“揭榜掛帥”機制等，充分激發科研人員創新創造積極性。

第四，完善地方債發行使用管理。 制定專項債券項目穿透式監測工作方案、專項債券資金投向領域禁止類項目清單、專項債券用途調整操作指引等制度， 促進債券資金安全規范高效使用。地方專項債發行繼續保持較大力度， 新增額度3.65 萬億元，充分發揮了帶動社會資金的作用。

二、2022 年積極財政政策提升效能，更加注重精準、可持續

展望2022 年的財政工作， 積極的財政政策要提升效能，更加注重精準、可持續，需要從多個方面貫徹落實。“提升效能”意味著要從統籌財政預算的收支安排、政策組合等方面增強財政的可持續性，在穩增長、穩預期與防風險的政策目標之間把握平衡?！熬珳省斌w現在財政政策要提高財政資金的針對性與使用效率，更好地發揮結構性調節功能，服務國家戰略任務和大局穩定?！翱沙掷m”要求政策不僅考慮當前形勢，而且考慮未來約束，不應透支未來財政空間。 筆者分別從財政政策“提升效能”“精準性”和“可持續性”三個方面具體解讀。

（一）提升積極財政效能，處理好財政宏觀調控與防風險之間的關系

在保證財政收入持續增長、增強財政可持續性的同時，還要統籌財政資源，強化跨周期調節機制，綜合考慮財政空間和財政風險，既不能透支未來，也不能不顧當前下行壓力。 財政政策的設計和執行要發揮引導市場主體預期的作用，大力優化財政支出結構，保障納入“十四五”規劃綱要、國家重點專項規劃等領域的財政支出，發揮好財政資金對科技攻關、生態環境、基本民生、現代農業、 區域協調發展等領域的支持與協調作用。 一方面，今年的赤字率擬按2.8%左右安排，比去年有所下調，但是赤字率的下調并不意味著財政支出強度和財政宏觀調控力度的減弱。一是從基數上看，今年疫情形勢與宏觀經濟形勢預計與去年相比穩中向好， 預計財政收入會繼續增長；二是特定國有金融機構和專營機構依法上繳近年結存的利潤、 調入預算穩定調節基金等，財政支出規模比去年擴大。 另一方面，赤字率下調與減稅降費并行、擴大政府有效投資都是為實現宏觀經濟平穩運行服務。 對于我國2022 年的預算安排， 在風險防范的底線思維下調低赤字率，使赤字率再次回歸至3%以內， 為應對今后可能出現的復雜困難局面留出空間；在經濟放緩壓力下實施更大力度的減稅降費政策，激發市場主體的活力；按照保持政府總體杠桿率基本穩定的要求， 安排新增地方政府專項債券額度3.65 萬億元，在合理防范地方財政風險的同時，保障重點項目建設。

（二）財政政策應精準發力，建立常態化資金直達機制

目前，財政資金直達機制在扶助民生、支持減稅降費上取得了良好的成效，為市縣基層落實惠企利民政策提供財力支持。在未來常態化機制建立過程中，更要注重“精”與“準”， 以最大化發揮常態化財政資金直達機制這一創新性宏觀調控舉措在保障經濟平穩增長方面的極大作用，將有限的資源用在“刀刃”上，更好發揮結構性調節功能，服務國家戰略任務和大局穩定。

一方面，應注重“精”。 后疫情時代，財政運行處于“緊平衡”狀態，不能僅靠擴大財政支出規模來實施積極的財政政策，而要充分考慮各類轉移支付的功能定位和資金政策的具體特征，科學調配支出。 根據受益對象分為基層政府、企業、個人三類財政資金，對不同對象的補貼有不同的功能側重。 根據不同受益范圍，一部分財政資金政策受益范圍相對穩定，另外一部分則會根據特定發展時期實際進行動態調整。 根據不同執行標準，有的政策標準相對固定，在具體執行過程中有國家標準和地區標準之分。 有的政策標準有一定彈性， 比如一事一議財政獎補根據不同受益時限；有的政策資金是常態化的，包括年度政策和跨年度政策，有的政策則是一次性、非常態化的，通常針對特殊、突發事項而頒布，如抗疫特別國債根據不同支付方式，一部分財政資金通常按年支付或按月支付，另有一部分財政資金則需要按照合同約定、工程進度等進行支付。

因此，財政政策提質增效要求考慮相關資金政策與預算執行特點， 考慮受益對象是否合適、受益范圍是否穩定、執行標準是否固定、受益時限是否常態等，對不同資金需求的合理性進行分析，做到分類施策、精準發力，提高政策、資金的指向性和有效性， 最大化利用有限的財政資金。例如，可考慮將更多受益范圍相對穩定、執行標準相對固定、一次性撥付的政策資金納入直達資金范圍，該類資金通常聚焦民生保障領域且資金投向明確，更適宜直達機制，可以有效打破資金下撥的程序和部門分割帶來的梗阻，及時為受益對象紓困，并充分調動地方政府積極性，提升財政資金使用效率。

另一方面，應注重“準”， 財政資金直達機制應堅持初衷和目標，不撒“胡椒面”，重點突出更有效、更直接、更快速地作用于地方政府和市場主體，提高財政資金的針對性和使用效率。 具體而言， 應當準確認識當前經濟運行中的難點、痛點，圍繞激發市場主體活力而發力，聚焦民生領域問題，聚焦中小微企業紓困，聚焦制造業高質量發展，聚焦科技創新。

首先，持續加大民生投入，保證基本民生保障有力有效，支持做好常態化疫情防控，包括安排補助資金處置局部疫情、加強疫情防控科研攻關經費保障等。 另外，全面實施就業優先政策，多措并舉穩定和擴大就業，例如繼續執行階段性降低失業保險、工傷保險費率政策，實施好失業保險保障擴圍、穩崗返還等政策，還有保障創業擔保貸款貼息力度和開展大規模職業技能培訓等。

其次，財政政策對不同類型企業的扶持目的要有針對性。 對于小微企業、個體工商戶，財政支持的目的是增強它們的現金流， 幫助其持續經營，穩定民生擴大就業。 目前我國90%的市場主體是小微企業和個體工商戶，這些企業現金流動性不強、抗風險能力弱，疫情防控常態化使它們面臨的困難更大，更需要財政資金支持，如更加及時的稅收返還。 對于大中型企業，則是加強財政對社會資本的引導作用。 大中型企業是我國目前解決“卡脖子”問題的主力軍，由于科技研發具有周期長、前期投入大特征，大中型企業缺少資金或不愿意將資金投入高新技術行業，對于這類問題除了采取研發加計扣除的支持手段外，還可以采用財政引導社會資本投入的方式，如政府引導基金、財政資金股權投資等。

再次，推動制造業高質量發展是我國經濟發展中的重大戰略任務，當前我國制造業尚存在大而不強、全而不優的短板，財政應為高端制造企業的發展創造條件，通過優惠補貼、減稅降費、融資支持等公共財政政策推動國民經濟的轉型升級，如出臺的擴大先進制造業增值稅留抵退稅政策適用范圍等新的舉措，提升了財政政策的精準性，提高了經濟增長效率。

最后， 財政要發揮關鍵領域的創新支撐作用，持續加大科技投入，落實好各類創新激勵政策，鼓勵引導民營企業改革創新，促進企業加大研發投入。 減稅降費政策作為助企紓困政策中最具“含金量”的政策，是市場主體感受最明顯、受益最明顯的政策。 減稅降費持續推進，在穩定經濟增長、支持科技創新、推動產業升級、促進擴大就業等方面發揮了重要作用。 除此之外，還應創新完善政策機制，多維度激發科研人員和企業創新活力，制定涉企政策時要充分聽取市場主體意見，尊重市場規律，支持企業家專注創業創新，安心經營發展。 綜合所言，財政政策應從直達資金的分配、撥付和使用等方面，加強對資金的日常監督和重點監控， 將資金投入到最困難的地方、最急需的領域，對重點領域特別是民生、科技領域，對地方特別是基層提供財力保障，最大化發揮財政穩定經濟、惠企利民的關鍵作用。

（三）增強財政可持續性，做到“?；盍Γ€預期，防風險”

積極的財政政策需要重點把握減稅降費的可持續性和債務的可持續性。減稅降費政策要達到“放水養魚”的效果，真正做到“?；盍Γ沙掷m”。 債務監管政策要壓實省級政府的主體責任, 在保障財政支出強度的同時防范與化解風險。

具體來看，在減稅降費可持續性方面，經濟放緩壓力下實施更大力度的減稅降費政策，激發市場主體的活力，是我國實現“防風險”和“穩增長”宏觀調控目標的必然路徑。對于減稅降費的可持續要求相關政策在設計過程中充分把握市場主體的切實需求和相關行業的長遠發展。

一是確保市場主體應享盡享， 同時政策力度向重點困難群體傾斜。 針對中小微企業和個體工商戶受疫情沖擊影響， 應繼續執行制度性減稅政策、延長部分階段性政策執行期限，進一步體現我國繼續加大對中小微企業和個體工商戶的稅收優惠政策扶持力度， 也體現了在新階段積極的財政政策要提質增效、 更可持續的必然要求。 此外， 減稅降費政策還需真正落到實處，提高市場主體的獲得感。稅務部門應充分利用現代信息技術，推動相關流程的持續優化，保障減輕納稅人、 繳費人辦理包括享受稅費優惠政策在內稅費事項的成本，增強服務能力，進而達到涵養稅源的作用。

二是平衡“當前與長遠”的關系，從多視角、動態變化來規劃減稅降費，著眼于穩預期。一方面，前期階段性減稅降費政策到期，為未來減稅降費釋放一定的政策空間， 并確保國家經濟保持一定速度的增長，從而形成穩定的、可持續性的、新的減稅空間。 另一方面，未來減稅降費政策應為企業發展注入更大的確定性， 在減稅降費的同時還要進行長期戰略性的規劃和指導，加強政策儲備， 研究和適時出臺部分惠企政策到期后的接續政策， 保持經濟平穩健康發展和就業穩定。為減少企業對減稅降費政策的依賴，可考慮推動階段性稅費優惠政策的制度化，以更為規范的制度化政策安排來幫助企業合理調整自身的稅費負擔水平。

在債務可持續性方面，健全政府債務管理制度，完善規范、安全、高效的政府舉債融資機制，既有效發揮政府債務融資的積極作用，又堅決防范和化解風險，增強財政可持續性。

一是要求各級政府及時發現處置風險，嚴格實行債務預警提示和隱性債務風險等級通報制度，確保按期償還到期債券本金和利息。 進一步完善對地方債務風險的動態監測方式方法，壓實省級政府的主體責任，完善央地兩級風險管理架構，避免風險向企業、地方金融機構甚至社會公眾轉移。完善以債務率為主的地方政府債務風險評估指標體系， 健全地方政府償債能力評估機制；加強風險評估預警結果應用，有效前移風險防控關口。

二是在風險防范的底線思維下，強調加快政府債務管理體制改革。根據財政政策逆周期調節的需要及財政可持續的要求，合理確定政府債務規模；構建管理規范、責任清晰、公開透明、風險可控的地方政府舉債融資機制；完善地方政府債務限額確定機制，一般債務限額與稅收等一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。

三是完善政府債券發行管理機制，加快推進政府專項債券項目績效評價的建立。地方專項債發行繼續保持較大力度，充分發揮帶動社會資金的作用，保障重點項目資金需求，擴大有效投資。作為地方政府債券的“主力”，專項債帶動投資的作用越來越突出，因此必須強化績效導向，堅持“資金、要素跟著項目走”，合理擴大使用范圍，支持在建項目后續融資。同時發揮民間投資的重大項目牽引和政府投資撬動作用，完善相關支持政策，充分調動民間投資積極性。

為了貫徹執行2022 年積極的財政政策，要在財政收支安排、預算資金管理、財政可持續發展等方面精準發力。要探索新的組合式稅費支持政策，保證財政支出強度，優化支出重點和結構，有序化解地方政府債務風險，提高財政資金使用效率，推動經濟高質量發展。 在迎接黨的二十大召開的關鍵之年，財政要更加積極有為，為經濟平穩運行提供有力支撐，為黨和國家事業高質量發展注入可持續的動力。