事業單位績效評價問題探討
—— 以文化事業單位為例

■楊 婷

在當前新的形勢下，為了適應政府財政管理的需要，對政府會計標準體系進行改革，提出了以權責發生制為基礎的政府財務報告制度。2019 年1 月1 日起正式施行的《政府會計制度》，是政府會計改革中具有里程碑意義的一個文件，它重構了政府會計核算模式，強化了財務會計功能，為提升事業單位財務管理和預算管理水平起到了重要作用。

與此同時，黨的十九大明確將全面實施預算績效管理作為重點工作進行部署，2018 年9 月國務院出臺了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，后又相繼出臺了《項目支出績效評價管理辦法》《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》都為事業單位開展績效評價工作提供了指引，對建設績效體系提出了新的要求。財政部明確到2022 年底，各級要基本建成績效評價體系，提升事業單位預算管理水平，保證資金使用安全有效。績效評價工作，不僅是順應時代潮流，實現資源的合理配置與優化，全面提升公共服務的公益價值和社會價值，而且有助于提高國家治理能力，進一步推動國家現代化建設。

一、政府會計制度改革對績效評價的影響

根據政府會計準則的要求，全面執行政府會計制度，事業單位全面采用權責發生制的財務會計核算，會計信息質量有了很大的提升，會計報表所反映的信息也更加全面真實準確，更加規范化，更具有可比性。

首先，政府會計制度搭建了“雙報告、雙基礎、雙功能”的核算模式，采用財務會計與預算會計“平行記賬”。這種相輔相成的記賬方法，能夠更加全面且清晰的反映出事業單位真實的財務狀況和預算執行的相關信息。此外，會計要素由五個增加到八個，即預算會計通過收入、支出、結余三要素以收付實現制為基數進行記賬，財務會計通過資產、負債、凈資產、收入、費用五要素以權責發生制為基礎進行記賬，會計核算更加真實客觀。事業單位財務數據核算的準確性，能夠客觀真實地反映事業單位的收入費用水平和盈余狀況，為客觀評價事業單位資產優化配置和資金使用管理能力提供了數據依據。

其次，政府會計制度引入了“責權發生制”，會計核算更加關注事業單位經濟業務開展的流程，從而促使單位更加關注流程中各環節的規范化和風險控制。這一變化，也使事業單位績效評價更側重于產出層面，使得更強調政府資源配置的效率問題。同時，權責發生制的財務會計核算，各部門的責、權、利更加清晰，時間節點也統一，因此，財務數據能更有效的體現各部門的成本控制和服務效果，從而為事業單位績效評價考核提供支持。

二、文化事業單位加強預算績效評價的重要意義

文化事業單位大部分是公益性事業單位，沒有生產收入，所需經費大部分由公共財政支出，所以根據其收入無償性的特點，文化事業單位對資金使用要求更高。績效評價已作為提高財政資金運用的高效性和科學性的必要手段。現階段，財政部已明確發文要求預算單位對納入政府預算的所有財政性資金開展績效目標管理、績效跟蹤管理和績效評價管理等活動，對預算單位積極開展年度績效評價考核工作。加強事業單位績效評價工作，對整體提升單位財務管理水平和工作成效有著重要意義。

（一）有效提高預算資金使用效率

通過加強對預算資金的績效管理，使預算資金在事前評估、事中監控、事后評價體系中，明確了資金的使用規模和使用方向，使文化事業單位有限資金在任何一個使用環節中都能得到有效利用，合理配置資源，從而提高資金使用效率。同時，通過績效評價結果導向，使有限的資金分配到更高效的項目中去，確保資金發揮最大效益。

（二）全面提升預算管理水平

事業單位預算績效評價是部門預算管理的重要構成，是以結果為導向的管理模式。通過預算績效目標和指標的設定，有利于促使文化事業單位項目執行人員與財務預算編制人員共同參與到全面預算編制過程中，推動業財融合，提升管理水平。在開展項目績效評價過程中，及時發現項目預算中的問題，反饋到預算編制過程中，合理調整預算編制內容，保證預算編制的規范性，科學性和準確性，全面提升預算管理水平。

（三）有效提升事業單位社會滿意度

加強事業單位預算績效評價，一方面，財政資金的合理有效利用，可以提高文化事業單位財政資金使用信息公開的透明度，促進單位廉政風險管控；另一方面，注重文化事業單位績效評價的社會效益指標，有效提高管理和服務水平，提升社會公眾對文化和事業單位履職盡責的滿意度。

三、文化事業單位績效評價的現狀

文化事業單位績效評價能夠提高資金使用效率，提升全面預算管理水平，完善財務管理機制，增加社會公眾的滿意度。但是，由于文化事業單位績效評價體系尚未健全，單位管理人員僅關注項目的內容與效果，績效管理意識薄弱，在項目管理中尚未有效實現業務融合，在績效評價實際操作中，運行效果并不理想，主要表現在以下幾個方面：

（一）對績效評價缺乏科學的認識

我國事業單位預算績效評價還處于初期階段，特別是文化事業單位，從單位高層管理人員到項目具體執行人員多為藝術專業人員，往往只感性關注項目活動內容與呈現效果，缺乏對績效評價正確認知，認為僅是財務人員上報預算的常規內容，業務運行與財務管理尚未有效協同。文化事業單位存有“重投入、輕管理，重支出、輕績效”的思想，預算績效評價工作流于形式，沒有將績效評價融入預算管理全過程，難以將政府會計制度改革后的優勢運用到績效評價中。

（二）缺乏科學完整的財務績效評價體系

雖然財政部先后出臺了相關績效評價、績效目標和指標設置的政策文件，即使同一類型的單位指標設置體系差異較大，不同級別，不同地區單位的特點不同，績效評價指標體系也無法滿足個性化的需求。文化事業單位績效評價指標往往由財務人員直接制定，制定評價指標過程隨意，沒有考慮項目預算執行情況；指標類型單一無法全面覆蓋項目整體情況；績效評價指標值設定標準偏低，沒有合理的增長機制，無法對項目實施起到激勵與約束作用。

（三）績效評價監督與管理制度有待完善

有效的績效評價體系必須要有監督機制與之配套，否則會導致績效評價流于形式，開展績效評價過程中容易出現漏洞。當前文化事業單位實際預算工作中，僅在年中要求上報績效目標執行監控情況，也只是簡單統計績效指標已完成的進度，對預算績效評價沒有實行全過程管控，降低了績效評價執行力度，不利于及時反饋和糾正評價結果。

（四）績效評價結果與反饋運用不充分

多數文化事業單位對績效評價結果不夠重視，沒有形成有效的預算績效結果運用機制。項目完成后，沒有及時對項目績效評價結果進行對比分析，沒有將其作為職工完成項目績效的依據，沒有作為衡量部門管理水平的標準，績效管理激勵約束機制尚不健全，無法充分調動部門員工及部門之間的主動性。還表現在績效評價結果與預算管理內容沒有充分聯系，目前文化事業單位每年制定預算在績效評價結果產生之前，無法利用績效評價結果對預算及時調整或撤銷有問題的項目，無法有效配置合理資源，達到資金使用效益的最大化。

四、完善績效評價工作的建議

以施行政府會計制度的優勢作為基礎，全面提升事業單位資金使用效益，提高單位財務管理水平，全面加強文化事業單位績效評價工作顯得尤為重要，建議重點做好以下幾項工作：

（一）強化預算績效評價理念，加強全員宣傳引導

單位要組織全體人員加強對績效評價知識的學習，培養全員績效評價理念，為其全面有效開展績效評價工作提供有力保障。首先，文化事業單位通過采用多種方式，如業務培訓、專題報告、信息公開等方式，不僅對本單位財務人員更要對全體員工進行績效評價工作的培訓，全面學習預算績效管理的相關知識，確保預算執行和績效目標相結合，樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效評價理念。其次，加強績效評價的組織領導工作。從文化事業單位高層管理人員到項目人員，提升全員對預算績效評價工作的重視程度，使得績效評價工作由被動評價轉變為主動參與，從財務人員獨立填報轉變為全員參與聯合填報，實現績效管理與業務管理深度融合，切實提高單位績效評價水平。

（二）健全績效評價體系，科學設置績效指標

單位需要建立科學的績效指標體系，為其全面有效開展預算績效評價工作提供基本依據。首先，文化事業單位應結合本單位項目具體實施方案制定科學合理的績效總目標，再對總目標進行層層分解，分級制定具體的績效指評價指標，構建完善的評價指標體系。在設定績效目標及分解指標數值時，在保證指標穩定性的同時，突出項目個性化的需求。其次，在制定績效評價具體指標時，文化事業單位應全面考慮成本指標，產出指標，效益指標和滿意度指標相結合，相關性與重要性相結合，定量指標和定性指標相結合，經濟效益指標和社會效益指標相結合原則，構建科學的績效指標體系和評價標準，從根本上提升績效評價的效果。

（三）完善預算績效評價管理制度，有效監督執行過程

文化事業單位內部應完善預算績效評價的管理制度，從機制、流程上規范績效評價工作，強化項目事前、事中和事后全過程監督管控機制，加強績效評價的監督管控力度。事前，建立績效評估機制，對重大項目開展事前績效評估，明確績效目標，合理匹配預算資金。事中，加強預算執行監督力度，不僅在年中開展績效評價執行監控，還要不定期對績效指標階段完成情況進行分析，對出現績效目標偏移和績效指標偏差的情況，及時分析原因加以糾正，調整相應預算方案，確保年終完成績效指標。事后，完善績效評價問責機制，明確項目參與人員的職責，確立考核指標，強化責任意識，對未能完成職責目標的相關責任人實施績效問責。

（四）充分運用績效評價結果，提升全面預算能力

事業單位應強化績效評價的考核結果分析，發揮結果的導向性作用，提高資金使用效率，全面提升財務管理水平。同時，還應該引入第三方對全年預算績效開展評價審計工作。有效利用評價反饋結果，總結成功的經驗，改進過程中存在的問題；可用于規范日常財務管理工作，保持健康良好的財務狀況，有效降低財務風險水平；可用于指導部門預算編制填報工作，參考預算績效評價的結果，適當調整下一年度部門預算，提升預算單位整體預算能力。

綜上所述，政府會計制度的施行，對事業單位預算績效評價工作提出了更高的要求。文化事業單位預算績效評價已成為單位整體管理的重要工具，只有充分發揮好預算績效評價在事業單位管理中的作用，才能更好地提升資產管理水平，提高文化事業單位的運行和服務水平。