區域協調發展及其法治保障的憲法依據

文正邦

黨的十九屆五中全會莊嚴提出，要堅持實施區域協調發展戰略，健全區域協調發展體制機制，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。正在積極實施的國民經濟和社會發展第十四個五年規劃以及二〇三五年遠景目標進一步把區域協調發展提升到十分重要的戰略地位。所以，在新時代新階段，區域協調發展已經并將繼續成為我國經濟和社會發展以及社會主義現代化建設中的主要著力點之一。但是我國的區域協調發展的法治保障還不健全，區域法治建設和研究都需要進一步深化和拓展。只要我們冷靜地思考就會發現，區域協調發展及其法治保障都還缺乏憲法依據，這就使得實施區域協調發展及其法治保障難免會引發憲法沖突和相應的法治沖突。為此，我們鄭重提出區域協調發展及其法治保障應上升為憲法規定的意見和建議，以便為之提供明確的憲法依據。

一、 實施區域協調發展戰略的歷史必然性和時代意義

自改革開放以來，鄧小平同志就一直強調發展才是硬道理，并引領著中國特色社會主義事業取得了舉世矚目的巨大成就。同時，針對怎樣更好更快地發展，全面發展應拓展至哪些領域、層面和范圍這些重大理論和實踐問題的回答，我們黨和國家在不斷進行與時俱進的探索、豐富和完善。20世紀90年代和進入21世紀以來，隨著全面建設小康社會和建設社會主義現代化國家目標的不斷臨近，在黨中央相繼提出的可持續發展、科學發展觀以及創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念的指引下，新的重要發展領域和層面的區域協調發展一直是我們黨和國家實行經濟和社會發展的重要戰略方針，這也表明我們黨對于發展規律認識的深化和進一步成熟以及對社會全面進步的系統性掌控。

在此背景下，黨的十六屆三中全會提出的“五個統籌”之一就是區域協調發展；黨的十六屆六中全會審議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》再次提出要落實區域發展總體戰略，促進區域協調發展。黨的十八大以來，我國更是形成了“三+四”的區域發展總體格局，即以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展“三大戰略”為引領，統籌推進西部大開發、東北振興、中部崛起和東部率先四大板塊發展。在此期間，國民經濟和社會發展“十一五”“十二五”以及“十三五”規劃綱要都專門單設一篇，闡述和部署促進區域協調發展的內容。特別是黨的十九大以來，黨和國家把實施區域協調發展提升到了新的戰略高度，賦予了新的內涵，部署了新的任務，并將其作為新時代建設現代化經濟體系、推動我國經濟高質量發展的重要抓手。

具體說來，黨的十九大站在新的歷史高度，作出了中國特色社會主義進入新時代以及我國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的重大政治判斷，而區域及城鄉發展不平衡、老少邊窮等部分地區發展不充分就是“不平衡不充分的發展”的重要方面。正是根據我國社會主要矛盾的深刻變化，立足于解決發展不平衡不充分問題以落實補短板、強弱項、促后進，黨的十九大報告明確提出要實施區域協調發展戰略，其內涵除了區域發展“三+四”總體格局所包含的內容之外，還涵蓋老少邊窮地區發展、城市群發展、資源型地區轉型發展以及建設海洋強國等。黨的十九大報告還要求建立更加有效的區域協調發展新機制，并對區域協調發展作出了新的戰略部署。此后不久的中央經濟工作會議也把進一步研究和部署實施區域協調發展戰略作為一項重要內容。

由此可見，促進區域協調發展是黨和國家著眼于發展中國特色社會主義全局作出的重大戰略部署，對于全面建設社會主義現代化國家，使全國各族人民共享改革發展成果，實現共同富裕和社會公正以及實現國家長治久安和中華民族偉大復興，都具有重大的現實意義和深遠的歷史意義，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求和應有之義。在我們實現了第一個百年奮斗目標、正在向第二個百年奮斗目標挺進的新形勢下，這一重大戰略部署更具有重要性和緊迫性。

二、 順利實施區域協調發展戰略必須加強法治保障

區域協調發展戰略旨在解決我國各地區之間、城鄉之間、內地與邊疆之間、漢族與各少數民族之間、較發達地區與欠發達地區之間在經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設和發展上的差距，還關聯著正在大力實施的鄉村振興、鞏固扶貧脫貧成果等重要而艱辛的戰略舉措。特別是由于我國人口眾多、幅員遼闊，人文和自然條件十分復雜，各地區經濟、政治、文化、社會發展和生態文明建設情況都極其不平衡，實施區域協調發展戰略無疑任務非常艱巨、困難阻力很多。如果不加強區域協調發展的法治保障，以法治化的手段來有力地推進區域協調發展，并使各級干部善于用法治思維、法治方式來開展工作、防范風險、處理問題、化解矛盾，努力使實施區域協調發展的政策和措施規范化、制度化、程序化，以強化其有效性、協調性和穩定性并鞏固其成果，就不能保證區域協調發展戰略有效、得力地貫徹實施和順利進行，甚至還會難以避免地遭到阻滯、挫折和著力錯位及目標偏斜，同時也不能打破地區封鎖、行政壁壘及市場分割等地方保護主義的肆虐，甚至還會因人、財、物大流動矛盾交織而給權力尋租等腐敗行為提供新的機會，從而損害乃至葬送區域協調發展戰略的恢弘前景。

區域協調發展的法治保障在國外一些發達國家已有許多成功的事例和經驗，諸如通過法律確認和實施區域協調發展規劃，制定專門法等，有的國家還在憲法中規定了區域協調發展的目標要求；國家依法成立權威的區域開發機構，專司統籌、協調和監督；依法規劃區域開發和發展重心，因地制宜，分步推進；依法實施國家援助和優惠政策等。我國學界對這些方面的介紹和闡述較多，這里不再贅述。值得注意的是，在我國區域協調發展的法治保障研究已經類型化為“區域法治”理論命題的同時，我國區域法治建設也在有序地逐步開展，如最高人民法院已設立了五個巡回法庭，審理跨行政區劃的重大行政、民商事案件；國家司法改革方案還提出探索設立跨行政區劃的大區法院、檢察院；十二屆全國人大三次會議通過的新立法法賦予200多個設區的市立法權；有的省市還對區域協同立法作出了先行示范；等等。但是，我國區域協調發展的法治保障比起國外一些法治發達國家還有不少差距，區域法治建設無論是在立法、執法還是司法、守法、護法等方面，都還不健全，可以說尚在起步或者初級階段，可謂任重道遠。

值得慶幸的是，我國的區域法治研究正在積極而熱烈地展開。許多地區紛紛舉辦“區域法治論壇”，召開各種規模的區域法治學術研討會議，一些省市還出臺了區域法治建設綱要，有關區域法治研究的著作和論文也不斷涌現，各級各類關于區域法治的研究項目和課題正在由相關高校和研究機構組織隊伍積極進行，有的高校還將區域法治研究列為碩士研究生以及博士研究生的學位論文題目，中國法學會也已把開展區域法治研究作為重要任務并向法學界發出號召，可見區域法治研究在我國方興未艾。(1)關于區域法治研究的有關情況和問題，為簡便起見，參見文正邦：《法治中國視閾下的區域法治研究論要》，載《東方法學》2014年第5期；文正邦：《全面依法治國新形勢下區域法治研究和建設的有關問題》，載《山東科技大學學報》(社會科學版)2016年第4期。這些都說明，實施區域協調發展戰略必須同時實施區域協調發展的法治保障戰略，如此才能更加有效和有力。

三、 區域協調發展及其法治保障必須上升為憲法規定

堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。在為順利實施區域協調發展戰略必須加強的法治保障中，首要的也是最重要的是要有憲法保障，從憲法層面對區域協調發展戰略進行根本性的制度安排和頂層設計，即確立和完善區域協調發展的憲法依據，以作為全國各地必須貫徹執行以及其他相關立法的根本法依據和基礎。進而言之，要建立健全區域協調發展法律法規體系，首先必須確立區域協調發展的憲法依據。

這在國外也頗有先例。就發達國家而言，德國為促進區域平衡發展，實現“社會公正”，在《聯邦基本法》(憲法)第72條規定了“聯邦各地區的發展和人民生活水平應該趨于一致”的目標要求。根據《聯邦基本法》第91條(修正案)的精神，德國聯邦政府還頒布了包括《聯邦區域規劃法》《改善區域結構的共同任務法》《聯邦區域規劃綱要》等在內的一系列法律法規。

一些發展中國家為了從頂層設計層面保障經濟和社會順利發展，也紛紛建立了關于區域協調發展的多種憲法保障機制和相應制度設計。如巴西在憲法中規定，各州之內都可以依法開展像大都市區或城市群或小型區域之類的區域合作。委內瑞拉憲法則規定，不同市之間可以聯合成共同體，還可以與其他地方的政治主體簽署協議建立政府間的聯合組織，而且區域內和區域間都可以通過城市合作設立大中心區。哥倫比亞憲法規定，兩個或者兩個以上的地方政府之間若存在經濟、社會或者財產上的關系并具有大都會區的特征時，可將其組織成為一個行政實體，且大都會區在發展到一定規模時可以轉變為行政區。厄瓜多爾憲法的規定則更為詳盡，特別規定了有關區域協調發展的法律程序，如多個省符合相關條件可成立自治大區，多個市符合相關條件可成立大都市區；建立自治大區的建議、立法提案以及制定區域自治章程的草案由各省政府提出，由全國性的代議機構經由法定程序通過；經過違憲審查程序之后，在自治章程草案基礎上進行審議并進行民眾投票，繼而可以通過自治章程成為該自治大區的基本法律，并以此為基礎建立一套完整的、適合該區域的法律體系，其大都市區的章程應和自治大區的章程滿足同樣的條件；盡量維持區域間的均衡發展、歷史及文化連貫性、生態互補性以及小水域的綜合治理；等等。

還有不少國家為有利于區域發展，在憲法中規定了對資源所在地區的補償機制。如2005年伊拉克憲法規定，“聯邦政府與產油地區及省份的政府應共同對從現有油田開采的石油和天然氣進行管理，其收入應按照人口分布情況在全國各地公平分配”。烏干達憲法規定，“礦藏和礦石的開發應當考慮土地所有人、地方政府和中央政府的利益”。雖然這是著眼央地關系問題，但已經涉及產區地方利益的維護和補償。蘇丹憲法規定，“石油生產各州的石油收入中至少2/3應按各州產出比例分配給各石油生產州”。哥倫比亞憲法規定，資源特許使用費的分配總體按照如下原則進行：在進行科技創新基金、國內養老金儲蓄和儲蓄與穩定基金之后，至少剩下的50%的特許使用費中，80%劃撥給地區補償基金和地區發展基金，其中前者占60%，后者占40%。(2)參見譚波、李松剛：《區域經濟協調發展的憲法保障及其制度順應》，載《公民與法》(法學版)2015年第8期。由此可見，通過憲法規定來給予區域發展最重要的法律保護，已逐漸成為一種國際通例，特別是越來越成為發展中國家為促進經濟和社會發展的必然選擇。

三個月前，他們瞞著所有的人，寫了一份分手協議，分配了財產。但他們彼此各退一步，商定等孩子三年后上了大學，再公布于眾。按照協議規定，他們互不打探干涉對方的私生活，仍在一個屋檐下或者另租居所，不過，每月孩子回來的那天必須琴瑟和鳴夫唱婦隨。

不僅如此，鑒于我國區域協調發展的法治保障比起國外一些法治發達國家還有不少差距，尚在起步或者初級階段，區域法治建設還頗不健全和完備，那么在全面依法治國的新形勢下，為了使我國區域協調發展的法治保障順利健康地開展，促進區域法治建設，使之趨于健全和完備，也必須為區域協調發展的法治保障提供明確的憲法依據，這樣才更有利于建立和健全以憲法為核心的區域協調發展法治保障體系。也就是說，區域協調發展及其法治保障都必須上升為憲法規定，區域協調發展的憲法保障才算是充足和完備，這也是我國區域法治研究追求的重要目標之一。反過來，在區域協調發展及其法治保障都還缺乏憲法依據的情況下，就會使得實施區域協調發展及其法治保障引發憲法沖突以及相應的法治沖突，從而導致區域發展規劃和政策得不到持續有效的貫徹實施，地區封鎖、行政壁壘和市場分割等地方保護主義也就難以被徹底消除和制止，區域內部各成員省份之間在開展經濟及社會合作與發展進程中也就會缺乏有力的執法依據或者執法依據不統一，執法合作成本居高，分歧和紛爭難以解決等，就會使得區域發展偏離既定的目標乃至影響整個國家的發展。所以，區域協調發展及其法治保障上升為憲法規定，不僅具有必要性、重要性，而且具有緊迫性。

區域協調發展及其法治保障上升為憲法規定，具有多方面多層次的必要性和重要意義。首先，能夠使區域協調機制上升為國家頂層法律設計，從而不僅可以確保區域經濟和社會發展得到最大限度的法律保護，促使其協調、順利地發展，而且可以使得促進區域協調發展的相關法律、法規等有憲法可依。如此可以進一步保持相關法律、法規及其他規范性文件的統一性，并促使其發展和完善，進而形成完整的區域協調發展的法律體系。其次，可以有效地規范和制約區域開發和發展中的政府行為，既賦予其權力，又控制其濫用權力，防止和避免地方政府在區域開發和發展中的各種短期行為、盲目競爭和隨意攀比，從而為區域開發和發展中的法治政府建設提供明確的憲法保障和依據。最后，歸根到底，這有利于解決區域開發和發展中的經濟和社會發展差距和焦點問題，包括優化區域協調發展中的產業調整以及生態補償等經濟和社會問題，以防止和避免出現諸如產業趨同和產能過剩、資源浪費和生態布局失衡等亂象。

四、 區域協調發展及其法治保障入憲的重大意義

區域協調發展及其法治保障上升為憲法規定，具有重大的憲制意義，是新時代新階段推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。

黨的十八屆三中全會把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化確立為全面深化改革的總目標，這對于中國社會主義現代化事業和中華民族偉大復興無疑具有極其重大而深遠的理論和實踐意義。我們認為，國家治理體系乃是一個立體的復雜系統，全面系統地理解國家治理體系的現代化，起碼有兩個重要層面和維度。

其一是橫向維度，即從經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”以及黨的建設等各個領域、各條戰線來協力推進，包括相關的體制機制、法律法規安排等一整套緊密相連、相互協調的國家制度的現代化。這是最主要的。

其二是縱向維度，即從中央到地方、從全國一盤棋到開展和優化區域治理，以實現區域協調、均衡發展，使全國各族人民共享改革發展成果，實現共同富裕和社會公正。這也是不能忽視和輕視的，否則就不能立體地、全方位地來推進國家治理體系的現代化，國家治理體系的現代化就難以落實和真正收到實效，就會因缺乏各地方各區域的有效配合而遇到梗阻，從而導致困難重重。

這兩個層面和維度是相輔相成的：“五位一體”等各個領域的建設和發展必須貫徹和落實到各個地方、各個區域的建設和發展，如此才能真正收到實效；各個地方、各個區域的建設和發展也必須以“五位一體”等各個領域的建設和發展為綱領和指引，如此才能有明確的方向和強勁的力度。重視國家治理體系的縱向維度和橫向維度并致力于其雙向推進，才能全方位地實現整個國家治理體系的現代化。而實現國家治理體系的現代化，也是實現國家治理能力現代化的重要前提和保證。這些都是建設中國特色社會主義的當然之舉、應有之義。

所以，黨的十九大提出和部署的實施區域協調發展戰略，正是關系到實現國家治理體系縱向維度的現代化，進而促進全方位地實現整個國家治理體系的現代化的重要問題。而實現國家治理體系的現代化當然離不開法治化，同時國家治理體系以及法治體系的現代化又需要憲制的健全和完善來保證和支撐，包括把國家重大發展戰略和政策上升為憲法規定。我國現行憲法已有的五次修改，基本上都是側重于國家治理體系的橫向維度，關于區域協調發展這項國家治理體系縱向維度的重要內容，目前尚缺乏明確的憲法規定，歷次憲法修正案都未涉及。如上所述，區域協調發展系20世紀90年代以來我國發展觀及發展戰略中新的重要領域和層面，并且實施區域協調發展戰略涉及面特別廣、難度非常大、問題尤其多，只有通過加強法治保障才能解決這些問題。

例如，僅就實施西部大開發戰略的經驗和教訓而言，就必須注意到：(1) 區域開發和發展必須同加強該區域法治建設同步進行，從而使區域開發和發展有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，從而排除各種阻力、繞過各種風險，使區域開發和發展的各項措施都有切實可行的法律保障。(2) 區域開發和發展必須以法治開路，使法治先行，決不能走先開發、后治理，無序發展、拼資源、亂建設的老路。無論是政府行為還是市場機制作用的發揮，無論是改革、開發和發展還是保持社會穩定，都必須有法律作為先導和引導，并以努力培育和增強廣大人民群眾特別是各級干部的民主、法治觀念為前提。(3) 區域開發和發展的進行，必須同努力營造良好的法治環境緊密結合。不能只注意硬條件、硬環境建設，光是比資源、爭設施，更應注重軟環境的建設。在軟環境建設中也不能只重視政策優惠，更應注重創造良好的法治環境(特別是執法環境)和條件。只有使參與開發者和投資者感到安全、公平、便利、守信，使人民群眾處于和諧、團結、穩定的氛圍，才能增強該地區的吸引力和內聚力，從而利用和調動一切有利條件和積極因素來促進該區域的建設和發展。(4) 區域開發和發展必須以法治來保障和鞏固制度創新及其成果。在區域開發和發展中不能單靠“輸血”機理，而一定要通過制度創新來培育各地區自我發展的良性機制，形成“造血”機能，以增強開發和發展地區經濟與社會發展的活力和后勁，提升該區域發展的核心競爭力。而要順利實現制度創新就必須規范化、程序化，就要靠法治來保障和促進，制度創新成果也要靠法治來鞏固和強化。(5) 區域法治建設的中心問題是建立健全切合該區域特點和實際，因地制宜的強有力法治保障體系。要使立法、執法、司法、守法、護法等各環節都在有機聯系中發揮系統優勢和合力，以便正確運用各種法律手段來調整經濟和社會關系，并及時有效地化解各類糾紛、沖突和矛盾，以保障、激勵和促進該區域經濟和社會發展盡快進入良性狀態或擺脫后進狀態等等。(3)參見文正邦：《區域法治研究縱論》，載《法制現代化研究》總第12卷，南京師范大學出版社2009年版。因此，把區域協調發展及其法治保障一并上升為憲法規定，既是以國家根本法的威力和效力來保證區域協調發展戰略的順利實施，并為區域法治建設提供堅實憲法基礎和依據的需要，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的需要。

也許有人會說，憲法序言中已經有了“貫徹新發展理念”以及“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”的規定，其中就包含區域協調發展的意思和理念，因此沒有必要再明確規定。這顯然是不能成立的，因為憲法序言中雖然規定了“貫徹新發展理念”(新發展理念中包含“協調”發展)，但是不能自然而然地引申出區域協調發展以及其他各種協調發展的意思和理念。也正因為如此，憲法序言緊接著又明確規定“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”。顯然，“物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”并不能替代區域協調發展，前者屬于國家治理體系現代化橫向結構的內容，后者屬于國家治理體系現代化縱向結構的內容。

因此，我們特鄭重提出建議：應通過憲法修改，在憲法第30條“中華人民共和國的行政區域劃分如下”中增加一款，即“(四)國家推行區域經濟和社會協調發展，加強對區域協調發展的法治保障”，并以此作為實行區域協調發展及其法治保障戰略的根本法依據以及制定相關法律法規的憲法基礎，繼而構建以憲法為母法，輔之以相關法律、法規為基本法的關于區域協調發展的完備法律體系。同時還應注意把區域協調發展及其法治保障納入合憲性審查范圍之內，不斷健全和完善關于區域協調發展的憲法和法律保障的立法、執法、司法以及護法和守法機制與體系。這既是新時代新階段依法治國和依憲治國的必然要求，又是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義，而且對于豐富新時代中國特色社會主義的內容都有重要意義和價值。其中，“國家推行區域經濟和社會協調發展”既包括區域之間經濟和社會的協調發展，又包括區域內各行政區劃之間經濟和社會的協調發展；“加強對區域協調發展的法治保障”包括區域之間以及區域內各行政區劃之間發生的經濟、社會、文化、科技以及生態建設等聯合和合作及其形成的各種組織機構順利運作的法治保障。這樣的憲法修改也能夠展示國家治理體系和治理能力現代化縱向維度內容的新穎性及前沿性。