政策表達、變遷邏輯與基本經驗
——中國共產黨百年黨內政治生活研究

2022-01-29 05:58:34廖沖緒

觀察與思考 2022年1期

廖沖緒張曦

提要：健康的黨內政治生活是立黨、興黨、強黨的重要法寶和恒久之策。中國共產黨成立以來，一直重視黨內政治生活建設，制定了一系列嚴肅黨內政治生活的政策文本。筆者以1921年至2021年黨內出臺的212份關于黨內政治生活的規范性政策文件為分析樣本，構建了黨內政治生活的政策表達理論模型，通過政策文本內容所呈現的“故事線”對黨內政治生活政策變遷進行解讀，在時間層面上經歷了“1921年至1949年（開創探索）”“1949年至1978年（曲折發展）”“1978年至2002年（恢復調整）”“2002年至2012年（系統提升）”“2012年至2021年（靶向完善）”等五個階段；在內容層面上經歷了“組織化—民主化—制度化—人本化—體系化”的邏輯演變，這表明黨內政治生活政策變遷具有鮮明的時代特征。百年來，中國共產黨黨內政治生活的變遷與發展，形成了如下基本經驗：著力解決黨內突出矛盾是黨內政治生活建設的目標導向，持續夯實黨內教育是黨內政治生活建設的重要手段，堅持完善民主集中制是黨內政治生活建設的根本原則，構建和諧的黨群關系是黨內政治生活建設的基本主線。

嚴肅和規范黨內政治生活是中國共產黨百年黨建的核心主線。百年來，黨內政治生活始終貫穿于黨的建設實踐探索之中，在革命、建設、改革開放和新時代各個時期，黨內政治生活正常化、規范化、嚴肅化、科學化的經驗凸顯了馬克思主義政黨的先進性，彰顯了黨旺盛的生命力和戰斗力的內在邏輯。嚴肅黨內政治生活是全面從嚴治黨向縱深推進的重要基礎性工程，是推進黨的建設高質量發展的重要議題。黨的建設一系列目標落地落實必須依托于黨內政治生活規范性文件的制定與實施。黨成立以來，制定的一系列嚴肅黨內政治生活的政策文本，不僅是黨內政治生活信息的重要載體，是從嚴管黨治黨價值觀的集中彰顯，也是黨不斷成熟的具體表現。百年來，黨內政治生活規范和政策先后經歷了一系列重大邏輯演變，通過對百年來重大時間節點的黨內政治生活規范性文件進行系統梳理與分析，并在此基礎上進行反思與總結，不僅是黨的建設的內在需要，也是新時代黨的建設高質量發展的本質要求。

一、研究方法與理論模型設計

（一）研究方法

1.資料來源

本研究所使用的研究資料來源于黨內宏觀層面的規范性政策文件，主要包括黨章（修訂）、歷次黨代會報告、歷年中紀委工作報告和公報、決議、決定、決議案、準則等，構成了本研究的政策文本數據庫。具體而言，本研究主要通過中國共產黨新聞網、中央紀委國家監委網站、北大法寶、白鹿智庫政策大數據搜索平臺等渠道，共收集到1921年至2021年期間黨內規范性政策文件212份，其中黨代會報告67份、黨章（修訂）19份、決議案（議決案）26份、準則2份、決定10份、決議14份、中紀委工作報告33份、中紀委公報30份及其他相關文本11份。之所以選擇以上政策文本作為研究資料，主要有以下幾方面的考量：一是政策文本的權威性。以上政策文本是黨從全局的高度對政治系統所作出的權威性輸出，集中反映了黨的建設各方面內容，也涉及到政治、經濟、社會、文化、生態等各方面的戰略規劃和部署，體現了黨在政治經濟社會發展層面的價值理念，具有廣泛的指導意義。二是政策文本的完整性和相關性。已收集的政策文本幾乎涵蓋了黨的建設方方面面，涉及黨的建設各方面內容，包括作風建設、反腐倡廉、黨紀黨規等方面的論述，內容比較完整，為深入的關聯性分析提供了重要參考。

2.研究方法

本研究主要運用扎根理論和內容分析法展開研究。扎根理論是一種審查和解釋資料的典型質量研究方法，提倡以“自然呈現”的方式直接從數據中“發現理論”，通過編碼獲取和發現概念和類屬，其編碼過程遵循“初始編碼—聚焦編碼—理論編碼”的遞進思路。盡管扎根理論不完全等同于內容分析，但其歸納思路和詮釋方式可以彌補傳統政策文本研究分析方法的不足。在質性分析中也可以將文本分析視為扎根理論的一部分，可以結合內容分析方法對政策文本分析進行嘗試性探索。而內容分析方法是把媒介上的文字、非量化的、有價值的信息轉化為用數量表示的規范研究方法，能夠對政策文本內容進行客觀、系統、量化描述，以揭示政策變遷規律及其特征。筆者運用扎根理論方法與思路對百年來有關黨內政治生活的文本進行編碼和理論模型構建，并在此基礎上運用內容分析方法，借助Nvivo軟件深入挖掘黨內政治生活政策表達與演進邏輯，以挖掘百年來黨內政治生活政策變遷的深刻意蘊。

（二）基于扎根理論方法的理論模型構建

按照扎根理論“開放式編碼—軸心式編碼—選擇性編碼—飽和度檢驗”的流程，構建黨內政治生活政策表達的理論模型。

1.開放式編碼及范疇化

開放式編碼即一級編碼，是將原生資料概念化和范疇化的過程。先設置一些主題，圍繞主題對原生材料進行差異化比較，并通過對資料的閱讀分析提煉出概念和范疇（見表1）。

表1 黨內政治生活政策變遷的開放式編碼

2.軸心式編碼和主范疇的形成

開放式編碼使得原始數據分解為不同等級和類別的代碼。軸心式編碼即二級編碼，是將分解的數據根據范疇間邏輯關系再次整合成連貫的整體，歸納形成主范疇與副范疇并重新歸類（見表2）。

表2 黨內政治生活政策變遷的主軸編碼

續表

3.選擇性編碼和理論模型構建

選擇性編碼即三級編碼，是從主范疇中梳理主范疇之間的邏輯關系進一步提煉挖掘出核心范疇，并以“故事線”的方式分析主范疇和核心范疇及其他范疇之間的相互關系，從而建立起實質性理論。在主軸編碼的基礎上，筆者構建了“黨內政治生活政策表達理論模型”（見圖1）。

圖1 黨內政治生活的政策表達模型

如上圖所示，在黨內政治生活的政策表達模型中，政策主體是黨中央和中央紀委，他們通過歷次或歷年的《黨代會報告》《中紀委公報》《黨章（修訂）》等權威文件來指導和規范黨內政治生活。而要實現不同階段黨內政治生活的政策表達目標，則需要政策表達五個主范疇的共同作用，從而形成黨內政治生活政策表達“故事線”：政策主體通過對黨內政治生活情境狀況的感知刺激而形成黨內政治生活的基本價值理念，已形成的政策價值理念能夠引導政策主體形成政策注意力。政策主體在有限注意力的前提下，結合其自身的資源和利益訴求制定本階段的政策目標，并采用不同的手段來實現政策目標。同時，政策目標的實現并不意味著政策過程的結束，伴隨著政策環境的動態變化，新的政策情境將會推動新一輪政策互動過程，屆時五大主范疇將會推動形成新階段的政策表達（見圖1）。

總體而言，在解構政策文本和構建政策表達模型中，通過對中國共產黨百年來黨內政治生活權威文本的歷時性梳理，能夠淬煉黨內政治生活政策變遷的內在演進邏輯。首先，通過對不同階段政策目標的提煉，能夠有效挖掘黨內政治生活的演變線索，從而準確把握不同階段政策價值和政策理念轉變的方向。其次，圍繞政策注意力的形成和政策手段的互動情況，同時結合相對應階段的情景感知，能夠有效把握政策結構的邏輯演進規律。最后，政策環境和政策目標的調試互動推動新一輪情景認知的形成，并刺激形成新的注意力與政策手段的使用，借此全面把握黨內政治生活邏輯轉變的特征。

4.理論飽和度檢驗

為了檢驗研究結果的理論飽和度情況，本研究在進行文本編碼階段預留了10份黨代會報告，在范疇化和模型構建完成后對其重新進行三輪編碼，經過重復比較分析，尚未在這10個樣本中發現新范疇，因此，構建的政策表達理論模型相對飽和。

二、中國共產黨百年黨內政治生活政策演變的變遷邏輯

政策文本分析視角下百年來黨內政治生活變遷進程分為開創探索、曲折發展、恢復調整、系統提升、靶向完善五個發展階段，筆者借助已構建的黨內政治生活政策表達理論模型來揭示各階段黨內政治生活的政策表達重點和邏輯內涵。

（一）組織化為重點的探索建設階段（1921年至1949年）

1921年至1949年是黨內政治生活建設的探索階段，這一階段的黨內政治生活在革命運動背景下依靠人民群眾奪取政權，具有高度“組織化—有序化”特征，黨內政治生活呈現出以革命為主要手段的“解放政治”形態。

吉登斯將解放政治界定為“激進地卷入到從不平等和奴役狀態下解放出來的過程”。解放政治是通過革命、反抗等斗爭形式以擺脫專制、奴役和束縛的社會狀態。黨成立初期，無產階級奪取政權在國際上面臨帝國主義的壓迫和阻礙，在國內面對封建勢力剝削，黨內政治生活基于“政治秩序情況”的“情境認知”刺激主要采取“穩定”的政策價值導向。斗爭（39）、農民（61）、工人（31）、階級（24）等高頻詞表明這一階段比較注重通過階級斗爭、爭取群眾以鞏固和發展組織隊伍，達到政治穩定的目的（見圖2）。如：1921年《中國共產黨第一個決議》明確指出，“黨應在工會里灌輸階級斗爭的精神”。1927年《對于組織問題議決案》強調，要“努力擴大黨的數量，并吸收產業工人、進步農民和革命的知識分子到黨的隊伍中來”。因此，這一時期黨的建設主要遵循在實現穩定政治秩序的目標基礎上穩步推進黨內政治生活組織化、有序化。

圖2 黨內政治生活探索階段（1921年至1949年）高頻關鍵詞詞云圖

在穩定導向的價值觀和目標指引下，這一時期黨內政治生活的注意力主要集中在“組織建設”“黨的團結”兩方面。組織（46）、民主（22）、團結（20）等高頻詞，說明黨在取得政權的基礎上開始加強黨的組織建設，為有序推進黨內政治生活提供堅實的組織保障。一方面，強化組織觀念，如：1922年《關于共產黨的組織章程決議案》指出，“無產階級政黨要加強嚴密的、集權的、有紀律的組織與訓練”。1927年，黨在《中國共產黨第三次修正黨章》首次強調：“黨部的指導原則為民主集中制。”表明這一時期強化組織原則性、規范性是黨內政治生活相關文本關注的重點；另一方面，增強黨的團結，黨的七屆四中全會指出，“黨的團結是黨的生命”，是“在正確的政治原則和正確的組織原則的基礎上的團結”。這些思想主張和政策使黨的組織更加團結統一、更富有凝聚力，標志著黨內政治生活基本規范和根本原則的初步形成。

在手段運用方面，這一時期規范黨內政治生活的手段運用較為單一。在黨組織較為成型的基礎上，黨中央主要采取“黨的紀律”為主的內部規范手段對黨內政治生活進行規范。如：1927年發布的《對于組織問題議決案》強調，“黨內紀律非常重要，但宜重視政治紀律”?？傮w而言，這一時期的政策情境感知和政策目標主要集中在“建組織”層面，目的在于強化黨的組織性和秩序性，同時嚴密的組織體系和鐵的紀律等黨內政治生活基本規范初步形成，進一步為無產階級取得政權提供組織保障。

（二）民主化為重點的曲折發展階段（1949年至1978年）

1949年至1978年是黨內政治生活政策的曲折發展階段，這一階段黨內政治生活圍繞鞏固政權而展開，具有典型的“民主化”特征，黨內政治生活呈現出以斗爭為主要手段的“政權政治”基本形態。

“政權政治”形態中意識形態必然在政權合法性建構與維護過程中居于主導性地位。新中國成立初期，中國共產黨已成為執政黨，鞏固政權成為黨和國家的核心工作。然而，由于黨對社會主義初級階段認識不足，在“以階級斗爭為綱”等錯誤執政綱領指導下忽略了社會發展和文化建設，使得黨內政治生活在“政治形勢狀況”的“情境認知”下面臨著黨內斗爭、黨內矛盾等考驗。特別是“文化大革命”十年擾亂了正常的生產、生活秩序，黨內政治生活出現嚴重的不正常情況，黨的形象受到嚴重損害。1956年《關于政治報告的決議》明確指出，“國內的主要矛盾是無產階級同資產階級之間的矛盾”。1969年黨的九大報告更為全面闡述了無產階級“文化大革命”如何進行的問題，至此“以階級斗爭為綱”的基本路線正式形成。這一時期黨內政治生活政策制定主要遵循“穩定”“和諧”的價值導向，目標是維護黨的團結統一、鞏固人民民主專政。

在“穩定”“和諧”的價值導向下，這一時期黨內政治生活的注意力主要集中在“黨內民主”“黨內教育”兩大方面。上圖中的民主（67）、教育（35）、團結（42）、群眾（86）等高頻關鍵詞表明，擴大黨內民主、深化黨的思想理論建設成為這一時期黨內政治生活建設的重點內容（見圖3）。一方面，發展黨內民主，通過保障黨員權利以推動黨內民主的發展。如：1956年黨的八大報告指出，黨員“對于黨的工作提出意見，在工作中充分發揮創造性”；另一方面，深化黨的思想理論建設，通過強化黨的思想理論普及工作提高黨員干部的理論素養。嚴肅黨內政治生活要有科學理論作為指導，黨的八大報告指出，“要重視黨內的思想教育，提高全黨的馬列主義水平”?？梢姡@一時期黨通過擴大黨內民主和加強黨內教育來進一步匯聚黨的向心力，為鞏固人民民主統一戰線提供堅實底盤。

圖3 黨內政治生活發展階段（1949年至1978年）高頻關鍵詞詞云圖

在手段運用方面，這一時期中國共產黨提出了“六有”總目標，為確?！傲小蹦繕说膶崿F，黨的政策手段更多地采用內部規范性手段。如：1977年，黨的十一大指出：“為了保證我們黨的行動統一，必須加強黨的紀律?！比欢拔幕蟾锩睍r期，黨內政治生活遭受全面破壞，使得力求規范組織內部良性發展的規范性手段失靈，致使黨內政治生活在曲折中艱難發展。

（三）制度化為重點的恢復調整階段（1978年至2002年）

1978年至2002年是黨內政治生活規范化的提升與恢復階段。這一階段，我國開始改革原來的計劃經濟體制，逐步推動社會主義市場經濟體制的建立。在此大背景下黨中央十分重視黨的建設，致力于解答“建設什么樣的黨，怎樣建設黨”的根本性問題，法律、制度和政策運用比重不斷增加，黨內政治生活建設呈現高度的“制度化”特征。黨內政治生活呈現以制度建設為主要手段的“制度政治”基本形態。

黨的十一屆三中全會撥正了黨的建設航向，黨內政治生活逐步恢復正常，開始邁入制度化、規范化的良性運行航道。1980年，《關于黨內政治生活的若干準則》明確指出，要“將全黨工作的著重點轉移到社會主義現代化建設上來”。因此，在發展社會主義市場經濟的大背景下，這一時期黨的建設政策制定遵循“制度”的價值導向，目標是通過經濟體制改革帶動黨組織整頓，繼而以制度建設鞏固和發展整黨的成果，進而保障社會主義現代化順利推進。

在“制度”的價值導向下，這一時期黨內政治生活的注意力主要集中在“思想建設”“組織建設”“作風建設”三大方面。上圖中的思想（80）、教育（66）、路線（72）、組織（85）、干部（131）、民主集中制（45）、黨風（59）等高頻關鍵詞表明，在思想、組織、作風方面全面加強黨的建設是這一時期黨內政治生活的重點內容（見圖4）。在思想建設方面，主要是通過開展黨內集中教育、黨風黨紀教育等活動，并用制度來鞏固思想政治教育成果以增強黨內政治生活的原則性與實效性。如：1983年《中共中央關于整黨的決定》明確提出，“在思想教育方面，對黨員的思想政治教育經?；?、制度化”。在組織建設方面，撥亂反正、建章立制是黨組織建設的緊迫任務。一方面，主要通過全面整頓黨的組織與制度改革來改善黨的領導，繼而維護黨中央權威和政令統一。整黨，要努力建立、健全和改革黨內生活的各種必要制度；另一方面，加強黨的組織建設，要逐步調整和充實各級領導班子。如：1994年，黨的十四屆四中全會報告指出，“要加快黨政領導干部選拔任用等重要制度的改革”。在作風建設方面，主要通過建立和健全黨風廉政建設法規制度，為黨風廉政建設和反腐敗斗爭納入法制化軌道提供重要保證。1998年十五屆中央紀委二次全會報告指出，“切實抓好黨風廉政法規和制度的執行工作”。由此可見，這一時期黨內政治生活著重加強黨內制度建設，為黨內政治生活健康有序發展提供了重要的制度保障。

圖4 黨內政治生活調整階段（1978年至2002年）高頻關鍵詞詞云圖

在手段運用方面，這一時期我國在深化政治體制改革中全面推進黨的建設制度改革，中國共產黨采用“外部監管”“內部規范”相結合的制度性手段對黨內政治生活進行規范。如：1978年，黨的十一屆三中全會強調，“要健全黨規黨法，嚴肅黨紀”。1990年，黨的十三屆六中全會報告指出，“要建立和完善黨內監督與黨外監督制度”。黨的政策手段受政治體制改革政策影響，黨對強制制約類政策手段運用力度有所增強，這表明黨的約束手段由非成文的工作慣例和優良傳統向成文的黨紀黨規轉變，從軟性約束轉向剛性制約。

（四）人本化為重點的系統提升階段（2002年至2012年）

2002年至2012年是黨內政治生活科學發展時期。這一時期黨內政治生活建設圍繞“科學發展”的時代目標，堅持以人為本的原則，具有高度的“人本化”特征。黨內政治生活呈現以實現人的全面自由發展為目的的“生活政治”基本形態。

“生活政治”形態是一種自我實現的政治。隨著市場經濟體制基本確立和“全面建設小康社會”任務的提出，我國經濟發展進入快車道，人民的物質生活水平極大提升，也從根本上轉變了黨內政治生活的基本形態，即“生活政治”的逐漸興起?！皞€體自由如何實現”成為“生活政治”關注的重點內容。2005年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出，“要堅持立黨為公、執政為民，加強黨的執政能力建設和先進性建設”。這一時期黨內政治生活政策制定主要遵循“和諧”的價值理念，在社會發展的同時兼顧黨的科學建設，堅持“立黨為公”“執政為民”的核心執政理念，鞏固和發展民主團結、生動活潑、安定和諧的政治局面。

在“和諧”的價值導向下，黨內政治生活的注意力主要集中在“黨群關系”“黨內民主”“黨風建設”“干部隊伍建設”四方面。上圖所示，群眾（173）、民主（133）、人民（80）、黨風（105）、干部（286）等高頻關鍵詞有效印證了這一時期黨內政治生活的注意力方向（見圖5）。在黨群關系建設方面，這一時期把群眾路線提高到“講政治”的層面，把堅持群眾路線與黨的執政能力建設統一起來。如：2004年《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出，“堅持黨的群眾路線，加強和改進新形勢下的群眾工作……密切黨群、干群關系”。在黨內民主建設方面，穩步推進黨內民主是實現民主執政的重要內容，要以保障黨員權利為重點發展黨內民主，繼而以黨內民主帶動人民民主，以黨內和諧促進社會和諧。如：2007年《中國共產黨章程》指出，“必須充分發揚黨內民主，保障黨員民主權利，發揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性”。在黨風建設方面，主要通過專項治理，著力解決損害群眾利益的突出問題。2007年，黨的十六屆七中全會指出，“要加強黨風政風建設，認真治理和糾正損害群眾利益的不正之風”。在干部隊伍建設方面，主要通過提高干部隊伍素質，增強領導干部廉潔從政自覺性，為實現科學執政、民主執政、依法執政提供強有力的組織保障。2002年黨的十六大報告明確指出，“建設高素質的領導干部隊伍，形成朝氣蓬勃、奮發有為的領導層”。

圖5 黨內政治生活提升階段（2002年至2012年）高頻關鍵詞詞云圖

在手段運用方面，這一時期黨在“標本兼治、懲防并舉”方針的引領下，采取與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督等手段對黨內政治生活進行系統規范。2005年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》強調，“要建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，為經濟社會發展和社會穩定創造良好環境”。2002年，十五屆中央紀委七次全會報告指出，“深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，要靠教育，靠制度”?？梢姡@一時期黨的政策手段受社會主義民主和法制政策的影響，側重于調動黨員群眾參與和支持反腐倡廉的積極性，采用綜合性手段為主，著力筑牢拒腐防變的思想防線、制度防線、監督防線，這表明黨的政策手段由單一走向綜合，由“治標為主”走向“標本兼治”。

（五）體系化為重點的靶向完善階段（2012年至2021年）

2012年至2021年是黨內政治生活重點完善階段。隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經發生歷史性變化，黨內政治生活的廣度和深度不斷拓展，黨的建設取得顯著成績。但是，黨的建設中存在著“四風”，以及基層黨組織弱化、虛化、邊緣化等問題。這一時期黨內政治生活圍繞“全面從嚴治黨”的戰略要求，全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，并把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭，全面提高黨的建設科學化水平。一體推進不想腐、不能腐、不敢腐反腐敗體系建設，具有高度的“體系化”特征，黨的政治生活呈現以互動回應為主要手段的“治理政治”范式（見圖6）。

圖6 黨內政治生活完善階段（2012年至2021年）高頻關鍵詞詞云圖

黨的十八大以來，全面深化改革進入攻堅期，深層次的改革力求在“治官”“治政”“治黨”方面有所突破，黨的建設不斷深入推進，經歷了從“黨要管黨”“從嚴治黨”到“全面從嚴治黨”的發展歷程，“全面”和“治黨”成為這一時期的鮮明主題。黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系和治理能力現代化”。因此，這一時期黨內政治生活的政策制定在“政治治理”的情景認知下重點關注治理體系、能力、效能等方面。

在“穩定”的政策價值導向下，新時代嚴肅黨內政治生活將全面用勁同重點發力結合起來，抓住領導干部特別是高級干部這個“關鍵少數”，加強組織建設、扎實推進作風長效機制建設，集中解決突出問題，從而實現干部清正、政府清廉、政治清明的局面。從嚴治黨要重點發力，抓住“關鍵少數”，主要通過“關鍵少數”的示范、引領功能帶動“絕大多數”。2016年，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》明確要求，“領導干部特別是高級干部要以身作則”。2017年，黨的十九大報告強調，“統籌推進黨的各項建設，抓住‘關鍵少數’”。從嚴治黨要精準發力，加強基層黨組織建設，抓好全面從嚴治黨“最后一公里”。從嚴治黨也要持續發力，持之以恒糾治“四風”，健全改進作風長效機制，始終保持加強作風建設的力度與韌勁?？傮w而言，這一時期黨內政治生活建設實現了從規制轉型為系統協同，通過協同發力共同構建全面從嚴治理的新格局，進而推進從嚴管黨治黨常態化、系統化、規范化。

在手段運用方面，這一時期黨內政治生活政策手段綜合采用教育警示手段、內部規范手段、外部監管手段，如：2012年黨的十八大報告提出“健全權力運行制約和監督體系”。2014年，十八屆中央紀委三次全會指出，“加強政治紀律教育，制定治理措施，嚴肅查處違反政治紀律行為”。這些綜合性手段的運用實現了教育“自律”與外約束“他律”的剛柔并濟、內外結合，進一步維護黨內秩序、保持制度穩定、維護治理效能。

三、中國共產黨百年黨內政治生活政策演變的基本經驗

綜觀黨內政治生活的政策表達變遷邏輯，百年來黨內政治生活建設形成了以“問題解決”為目標導向、以“黨內教育”為主要手段、以“民主集中制”為根本原則、以“黨群關系和諧”為基本主線等基本經驗。

（一）著力解決黨內突出矛盾是黨內政治生活建設的目標導向

黨成立以來，黨內政治生活先后經歷了“解放政治—政權政治—制度政治—生活政治—治理政治”的基本形態變遷。這一變遷邏輯表明，黨內存在的突出問題和矛盾刺激了黨內政治生活基本形態的變遷。黨內政治生活建設要以“問題導向”“問題解決”為核心，因而也是黨內政治生活政策制定的目標導向。黨成立以來，高度重視黨內突出矛盾和問題，著力從思想上政治上解決這些矛盾和問題。延安整風時期，我們黨確立和形成“懲前毖后、治病救人”“團結—批評—團結”等處理黨內矛盾的正確的方針、政策，并認識到“黨內最本質的矛盾，就是無產階級思想與非無產階級思想的矛盾”。自黨成立以來，黨在探索和實踐中以“問題解決”為導向，積累了正確處理黨內矛盾和問題的基本經驗，是實現黨內政治生活正?；年P鍵。

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，隨著社會主要矛盾的變化，黨的建設面臨新的形勢，黨內矛盾和突出問題也發生了新變化。黨在長期執政的過程中，政治能力和政治權威等核心要素不同程度產生了一些問題，各種執政風險不同程度存在。正確處理政治問題、政治矛盾成為黨的政治建設和黨內政治生活建設的重要任務。習近平總書記在十八屆六中全會上強調“把黨的思想政治建設擺在首位”的要求，而黨內仍然存在拉幫結派、團團伙伙、陽奉陰違等“七個有之”的政治問題，這些問題逐漸衍生出嚴重侵蝕黨的領導和執政根基的政治隱患。為解決黨內存在的新問題，加強黨內政治生活建設，出臺了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》。黨的十九大首次把黨的政治建設納入黨的建設總體布局，突出強調新時代黨的建設要以“黨的政治建設為統領”，“把黨的政治建設擺在首位”。黨內政治生活政策變遷表明，矛盾是普遍存在的，以問題意識為導向，不斷抓住主要矛盾和關鍵問題的解決，是黨內政治生活政策制定的根本遵循。

（二）持續強化黨內教育是黨內政治生活建設的重要手段

自黨成立以來，我們黨始終高度重視黨員、干部的學習教育。黨內政治生活政策經歷了從新民主主義時期疾風暴雨式的思想政治運動，到社會主義建設初期遭遇嚴重挫折，再到改革開放以后走向集中學習教育活動的成熟。黨內教育成為保持黨的肌體健康的重要手段，其中較為重要的整黨整風運動和集中性教育活動有：1947年至1948 年的整黨運動、1951年至1954年的整黨運動、1957年至1958 年的整風運動、1983年至1987年的整黨運動、1996年至1998 年的“三講”教育、2005年至2006年的先進性教育活動、2008年至2010年的深入學習實踐科學發展觀活動，2013年至2014年黨的群眾路線教育實踐活動、2015年的“三嚴三實”專題教育、2016年的“兩學一做”學習教育、2019年至2020年的“不忘初心、牢記使命”主題教育、2021年的“黨史學習教育”。黨的集中性教育在改革開放前多以整黨整風運動為主，改革開放后以黨內集中教育方式為主。每一次黨內集中教育活動都是針對黨內政治生活中存在的突出問題，通過深入學習馬克思主義理論成果以達到思想共識?？梢?，黨的歷次集中教育活動蘊藏著豐富的經驗，是中國共產黨保持先進性和純潔性、統一思想和行動、增強凝聚力和戰斗力的重要武器。

黨的十八大以來，針對國際國內新情況，黨內主題教育在形式上不斷創新求變，從形式上看，中國共產黨密集開展的三次集中教育實現了由集中性教育向經常性教育延伸。黨的群眾路線教育實踐活動雖然分為2013年、2014年兩批次進行，但不分階段，不搞轉段，明確要求黨員干部“推動改進工作作風、密切聯系群眾常態化長效化”。“三嚴三實”專題教育要求“要融入領導干部經常性學習教育中，不是一個活動，不分批次、不劃階段、不設環節”。2017年的《關于推進“兩學一做”學習教育常態化制度化的意見》明確指出，推進“兩學一做”學習教育常態化制度化。黨內教育變遷發展歷程表明，黨內多次開展的“集中性教育與經常性教育”，著力于集中整治黨內存在的突出矛盾和問題，是嚴肅黨內政治生活的有效方式。黨內政治生活政策演變進一步表明，“堅持黨內集中教育與經常性教育相結合”是黨內政治生活政策制定的“重要內容”，是嚴肅黨內政治生活的成功之道。

（三）堅持完善民主集中制是黨內政治生活建設的根本原則

民主集中制是黨內政治生活的根本原則。百年來，黨內政治生活政策經歷了“組織化—民主化—制度化—人本化—體系化”的演變過程，其演變邏輯是黨對民主集中制認識不斷深化的過程。在“組織化”建設探索階段，民主集中制是維護黨的團結統一的重要法寶。中國共產黨的組織成立以民主集中制為基準，各項組織機構的建立是以民主集中制為指導，民主集中制是黨的根本組織原則，目的就是要保證黨的“集中統一”，維護黨的團結，增強黨的凝聚力。在“民主化”建設曲折發展階段，民主集中制是鞏固人民民主專政的保障，有利于鞏固共產黨的領導地位。社會主義建設時期，黨內民主發展受到了個人崇拜、專斷作風等不良風氣的阻滯，特別是“文化大革命”時期黨內個人崇拜之風日盛，“主觀主義和個人專斷作風日益嚴重，日益凌駕于黨中央之上，使黨和國家政治生活中的集體領導原則和民主集中制不斷受到削弱以至破壞”。民主與集中關系的失衡而呈現出“集中”或“民主”的傾向。而貫徹民主集中制的過程，是正確處理民主與集中關系的過程，是不斷擴大黨內民主、反對個人專斷和個人崇拜的過程，也是推進黨內政治生活正常化的過程。

在“制度化”建設恢復調整階段，改革開放新時期，如何通過組織建設與制度改革來改善黨的領導成為主要議題。民主集中制是中國共產黨的根本領導原則，民主集中制能夠保障黨制定和執行正確的路線、方針和政策。1992年，黨的十四大通過的黨章將民主集中制概括為“民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”。完整的政策過程就是民主與集中的過程，黨內政治生活實踐表明民主集中制能保證黨的決策正確、有效，保證黨的“政令統一”，維護黨中央權威。在“人本化”“體系化”的政策完善階段，民主集中制是黨內和諧的重要保障。這是因為在堅持群眾路線和民主集中制原則的前提下，中國共產黨能夠得到絕大多數人民群眾的認同，黨的執政資源也能得到較充分的整合。黨內政治生活政策演變表明，民主集中制塑造了黨的組織結構和組織原則，并作為制度化約束保證了黨的組織結構的穩定性，是嚴肅黨內政治生活的重要保障。

（四）構建和諧的黨群關系是黨內政治生活建設的基本主線

中國共產黨來自人民、服務人民。為人民服務是黨的根本宗旨，也是黨的初心使命。百年來，中國共產黨初心不改，始終把實現人民群眾的利益作為一切工作的出發點和歸宿，在開展黨內政治生活中，始終堅持群眾路線，著力構建和諧的黨群關系。

從政策制定和執行過程看，群眾路線貫穿于中國共產黨政治生活全過程，體現在“政策問題確認—政策方案形成—政策方案執行”的全過程。在政策問題確認階段，要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，從而確定黨內存在的突出矛盾和問題并作為黨內政治生活政策制定的導向。在政策方案形成階段，政策的形成應該從群眾中來，到群眾中去，通過實踐予以檢驗。政策是否可行要以實踐的動態檢驗為基準，要將這種檢驗置于“黨—群眾”的關系中定位，在干部、群眾互動和統一的基礎上產生政策“需要”。如：黨成立初期，黨內政治生活以“黨的團結”為政策注意力，通過群眾運動、整風運動等方式發動和集中干群力量，干部與群眾需要根據“劇情”需要作出正確的言語和行動響應。在政策執行階段，干部需要到群眾中去，動員、發動、教育群眾執行政策，黨員群眾也要響應相應的政策主張，如：“黨的教育”“干部隊伍建設”“黨的組織生活”“干群關系”等政策，從手段、載體等層面為政策執行提供保障。

從黨內政治生活的演變過程看，黨成立至改革開放前夕，黨內政治生活建設以“運動式治理”為主，以革命、斗爭為主要手段，積極動員黨組織、群眾，著力解決突出矛盾和問題，其主要形式包括群眾運動、整黨整風運動、專項治理、綜合治理、系統治理。改革開放以后，黨內政治生活建設以“教育干部所形成的常態治理”為主，集中教育與常態化教育成為教育黨員、干部的主要方式，這種形態通過經?；?、有效化的教育來夯實黨的思想根基，主要方式有黨員干部的批評與自我批評、黨性教育等。黨的十八大以來，黨內政治生活建設以“有效治理”，如抓好“關鍵少數”，以“關鍵少數”來引領“絕大多數”成為黨的有效治理的典范。從黨內政治生活政策經驗來看，密切黨群關系是黨內政治生活建設的基本主線，也是鞏固和發展生動活潑政治局面的必要條件和重要保障。

政策表達、變遷邏輯與基本經驗——中國共產黨百年黨內政治生活研究

一、研究方法與理論模型設計