國家公園生態環境跨區域多元主體協同治理研究
——以祁連山國家公園為例

馬 芳

(青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007)

建立國家公園是我國生態文明制度建設的重點任務，為了有效推進生態文明建設的步伐，黨的十九大報告中明確指出建立以國家公園為主體的自然保護地體系，為我國國家公園建設提供了明確的思路。探索國家公園跨區域生態環境多元協同治理機制，不僅有助于建立國家公園長期有效的生態保障模式，而且有利于提升國家公園跨區域生態環境的整體性保護和系統性修復。

一、國家公園跨區域多元主體協同治理內涵

“協同治理”是一個合成詞,由“協同”和“治理”兩個詞匯構成，“協同”一詞最早出現在20世紀70年代德國物理學家哈肯(Haken)教授創立的協同學(Synergetics)學科之中,用以倡導系統要素或子系統之間的相互合作和配合。而現代協同理論則認為,“協同有助于整個系統的穩定性和有序化,能從量和質兩方面放大系統的功效,創造演繹出局部所沒有的新功能,實現力量增值”。[1]“治理”(Governance)一詞源于拉丁文和古希臘語,原意是控制、引導和操縱。治理最先出現在西方的市政學中,用來研究如何有效地解決城市和地方問題。治理理論發展至今,其核心論點,學界普遍認為強調“多主體”；治理更強調平等、互動、協商和博弈,超越了原有科層體制下的對抗格局,更具有現代化的韻味。[2]對于“協同治理”的內涵，目前理論界和實務界提及較多的是聯合國全球治理委員會的觀點，即協同治理是調和利益沖突和開展合作的連續過程，其采用的手段既包括具有法律約束力的體制，也包括非正式的協商與和解，是“覆蓋個人、公共和私人機構管理他們共同事務的全部行動”。[3]國家公園跨區域多元主體協同治理則是針對分屬在不同行政區域，尤其是跨省級區域的國家公園，為了達到國家公園全方位保護的效果，由國家公園內不同類型的主體進行協同保護和修復的具體行為。

二、生態環境保護跨區域多元主體協同治理現狀及存在的問題

(一)祁連山國家公園生態環境保護跨區域多元主體協同治理現狀

首先，明確了祁連山國家公園管理局與所在地方政府職責的劃分。自2017年試點以來，祁連山國家公園在國家林草局協調下，會同甘肅、青海兩省政府成立祁連山國家公園體制試點協調工作領導小組，并明確了各方所負職責以及相關的議事規則，推動了祁連山國家公園建設中的重要事項和問題得以解決。祁連山國家公園管理局還制定了產業準入清單、特許經營管理、自然資源檔案管理、建設項目監督管理、志愿者服務管理、建設項目管理、全民所有自然資源資產管理等一系列試行管理辦法，擬定了管理機構與所在地政府責任清單，明確了與當地政府的職責劃分。[4]責任清單的制定更好地理順了管理機構與地方政府的關系，有利于提高祁連山國家公園的管理效能。

其次，建立了國家公園與當地社區的共建共治機制。甘肅省管理局印發了《國家公園甘肅省片區社會參與機制實施方案(試行)》《甘肅省國家公園社區共管共建方案(試行)》等規范性文件，為祁連山國家公園甘肅片區的社區共管提供指引。甘肅省生態移民還采取“四個一”措施①，以引導核心區的農牧民易地搬遷、轉產增收。青海片區與園區內及周邊村社建立了“村兩委+”社區參與機制。以試點區內行政村兩委為支撐，選取17個行政村為試點，從“黨建、保護、宣傳、教育”等方面入手，設立了生態學校和生態課堂、建立了生態宣傳隊伍和管護隊伍、提升社區黨員干部群眾對國家公園政策理念、制度要求以及試點工作的了解和支持。[4]通過以上措施，提高了當地社區及農牧民參與國家公園建設的積極性，加強了祁連山國家公園生態環境多元協同治理的基礎。

(二)國家公園生態環境保護跨區域多元主體協同治理中存在的問題

1.跨區域多元協同治理主體及定位不明

祁連山國家公園在建設和運行中采取諸多措施加強生態環境的協同治理，比如甘肅省和青海省成立祁連山國家公園體制試點協調工作領導小組，明確了各方職責和議事規則，祁連山國家公園管理局也制定了一系列試行管理辦法，擬定了管理機構與所在地政府責任清單，明確了與當地政府的職責劃分等，但這些只是對兩省區之間及祁連山國家公園管理局和地方政府之間職責的確定，并沒有明確界定和厘清祁連山國家公園生態治理體系中還應有哪些治理主體及其各主體的職能權限、職責分工等事項，為國家公園多元主體協同治理帶來了較大的障礙。祁連山國家公園甘肅片區和青海片區在惠民政策方面也采取了一系列措施，通過生態環境保護宣傳、生態補償等方式為當地居民參與祁連山國家公園建設提供了一些途徑，但這些措施覆蓋面太小，也不足以體現政府部門與當地居民在生態環境治理方面的協同性。

2.跨區域多元主體協同治理補償規定不清

我國在《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)、《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中都明確提出要在森林、草原等不同領域建立健全生態保護補償制度，健全國家生態保護補償政策，按自然保護地規模和管護成效加大財政轉移支付力度，加大對生態移民的補償扶持投入等內容。國務院辦公廳印發的《關于健全生態保護補償機制的意見》也提出，將生態保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內容。可以看出，我國對生態補償工作是極為重視的，但在國家公園建設中，由于所涉及主體較多，且各主體之間存在著諸多的利益沖突，若不能有效地解決這些沖突，勢必會導致各主體之間協同治理不暢。從我國現行規范性文件對國家公園的生態補償規定可以看出，目前生態補償主要針對生態保護與修復治理的生態效益補償，以及對社區居民收入增收方面的補償，而對跨區域生態補償的對象、補償標準及補償渠道等方面還缺乏較為細化的規定。

3.跨區域多元主體協同治理路徑不暢

在國家公園生態環境保護多元協同治理中，治理路徑不順暢通常會有多種不同的表現。其一，由于各主體之間的利益沖突，尤其是跨行政區域政府部門之間還缺乏一種協商互動、共同治理環境的思維和意識，使得跨區域協同治理理念難以達成一致，勢必會影響到跨區域多元主體協同治理的成效。其二，各主體之間由于缺乏協同治理的機構和平臺，導致彼此間溝通不暢，無具體機構進行組織和引導時即便各主體有參與國家公園生態環境保護和修復的意愿，也難以達成協同效應。其三，政府網站往往是各主體獲取信息的主要渠道，但由于目前的政府網站對祁連山國家公園生態環境保護和修復的信息缺乏較為全面的公開，而且相關信息更新較為遲緩，使得各主體獲取信息的渠道不暢，無法有效參與生態環境的保護與修復，更無法與其他主體展開協同治理。

4.跨區域多元主體協同治理責任規定不足

明確的責任認定是多元主體協同治理的重要條件，但在國家公園生態環境跨區域治理中，從現有的規范性文件來看，還缺乏整體性設計和有效促使多元主體參與治理的邊界較為清晰的責任認定內容，雖然在《總體方案》中明確規定要完善責任追究制度，且對考核問責、終身追責等做了較為嚴格的規定，但對協同治理中多元主體的各自責任認定及承擔還不夠細化。在實踐中基層政府、村兩委、環保組織及公眾等多元主體間的協同合作還處于摸索階段，對各自在多元主體協同治理中因沒有盡職需承擔什么樣的責任并不完全知悉，這種狀況必然會導致多元主體參與協同治理的動力不足，進而影響國家公園生態環境保護的整體效果。

三、完善國家公園跨區域生態環境保護多元主體協同治理對策

(一)明確跨區域多元協同治理主體及定位

首先，應明確多元治理主體。推進國家公園生態環境跨區域多元主體協同治理，前提是明確治理主體，在此基礎上才能設定各主體的職責范圍和權限，這些主體具體包括政府部門、企業、社會組織及公眾。在國家公園建設過程中，除需考慮對園內生態環境的嚴格保護外，還需注重國家公園為社會承擔的提供游憩、環境教育及科學研究等方面的功能，這些功能的實現引入了較多的主體參與到國家公園建設中。單獨依靠政府部門進行生態環境的治理很難達到好的效果，而且還會引起政府部門與企業、社會組織及公眾之間的利益沖突和矛盾，因此，只有協調好這些主體之間的沖突，理順各主體之間的關系，才能調動各主體參與生態環境保護的積極性，進而實現祁連山國家公園生態環境的整體性保護。

其次，明確各主體在多元協同治理中的角色定位。為了充分體現社會各方面力量在國家公園生態環境治理中的作用，應在國家公園跨區域立法中明確各主體在多元協同治理中的角色定位。在多元主體生態環境治理中政府是最重要的治理主體，承擔著首要的管理及監管職能，當然這里談到的政府包括國家公園管理局及地方政府部門，國家公園管理局整合了以往生態環境領域不同部門的職責，是我國國家公園的主要管理機構，負責國家公園規劃的制定、重大問題的決策及具體管理工作的實施；地方政府部門根據國家公園管理局的管理需要可以提供各類輔助工作。由于國家公園政府管理部門享有較大的職權，為了避免生態環境治理中政府失靈現象的出現，需要通過立法將其權力邊界予以明確界定。除此之外，企業、社會組織及公眾等主體在生態環境跨區域多元主體協同治理中也發揮著重要作用，如參與國家公園體制建設試點區的規劃、立法及相關政策的制定，對政府部門的生態環境治理行為進行監督等，為保證其參與治理的效果，也需要在立法中明確界定其權利。

(二)細化跨區域多元主體協同治理補償規定

首先，應明確跨區域補償的多元主體。前已述及，國家公園生態環境治理主體除國家公園管理局外，還包括地方政府部門、企業、社會組織及公眾。地方政府部門由于所在地域被納入國家公園后對生態環境的嚴格保護，在一定程度上會影響到當地財政收入。國家公園所在區域內的企業由于清潔生產而需要采用先進環保設備，投入力度可能較大甚至超過企業自身的負擔能力，不能在國家公園建設中保障自己的利益也容易導致企業參與生態治理的積極性會降低。社會組織比如公益性環保組織，該機構的成立具有公益性質且為非盈利，但由于缺乏資金在運行中也是舉步維艱。當地的居民雖然是當前生態補償的主要對象，但由于這類主體常年居住于國家公園內及周邊，對自然資源的依賴性使得對其的生態補償需有長遠方案才能更好地提升其參與生態治理的積極性，所以以上主體都是需要補償的對象。

其次，應針對不同的主體細化跨區域統一的生態補償規定。國家公園應建立包括國家財政轉移支付的專項生態補償基金，采用跨區域統一的利益平衡手段滿足多方的利益需求以提高各主體參與生態治理的積極性。比如明確對各主體進行補償的標準和補償渠道，進行相應的引導、協調和扶持，提高各主體參與生態治理的認知，充分調動各方參與生態治理的積極性。對地方政府可根據國家公園在本區域所占面積或本地經濟發展對資源的依賴程度等因素來確定是否予以補償或補償多少。對企業而言，在從事清潔生產或更新環保設施方面確實有困難的可以在資金、技術等方面給予一定支持；對環保工作做的較好的企業可以采取稅收優惠或貸款方面的激勵措施。環保組織不僅在很大程度上推動了我國生態環境保護工作，而且對國家公園的生態環境保護工作依然發揮著重要作用，所以可以根據環保組織參與的環保活動數量或對環保事業做出的貢獻大小為環保組織補助適度運行資金。公眾補償主體主要針對當地居民，對居民的補償除設定生態管護員崗位或給予一定的資金補償外，還應采用技術培訓、必要的實物、安排就業崗位等多元化生態補償方式，將國家公園保護管理與社區居民增收相結合，充分實現國家公園建設與社區發展的和諧統一。

(三)理順跨區域多元主體協同治理路徑

首先，提升多元主體對跨區域協同治理理念的認知。從國家公園生態環境的整體性保護出發，跨越行政邊界，構建分工協作、優勢互補的多元主體協同治理機制。政府部門要加快職能的轉變，樹立國家公園整體性保護的治理理念和思維，實現跨行政區域政府部門橫向協調治理，實現政府部門從單一治理模式到多元主體協同治理模式的轉變，實現政府部門從命令指揮型向協商民主型的轉變，真正實現國家公園生態環境治理主體在更廣的領域、更深層次中的融合與協同。同時，還應加強非政府部門，尤其是企業及公眾對于國家公園生態環境整體性保護的理念，配合政府部門自覺遵守國家公園生態環境保護的相關規定，自覺履行各主體應當履行的責任和義務，協同合作，實現對國家公園生態環境的完整性和原真性保護。

其次，設立跨區域多元主體協調治理機構或平臺。在國家公園管理局可設立多元主體協調治理機構，這一機構可通過召開聯席會議的方式，定期組織地方政府部門代表、企業代表、社會組織代表及公眾代表就國家公園的規劃、政策及相關立法征求意見，也可以對生態環境的保護、適度的開發利用及治理措施進行充分的溝通、交流與合作，這一機構對統籌協調國家公園生態環境保護多元主體之間的關系以及各主體之間的具體行為起著總樞紐作用。搭建一個綜合性平臺，以生態環境治理信息發布、生態環境治理基金籌集及多元主體意見提供等各類活動為載體的管理規范、開放多元的共治平臺，有效激發多元主體參與活力。

最后，加強信息系統互聯和公共數據共享。在國家公園范圍內充分加強跨區域政府部門之間的協同關系，建立跨區域協同治理信息資源共享目標，整合國家公園政府信息平臺，推進國家公園生態環境保護和修復的信息資源共享，實現各部門信息的有效整合，互聯互通，避免重復建設和公布數據不一致現象，真實全面地反映國家公園環境保護和修復的總體狀況，為多元主體有效參與生態環境治理提供前提條件。另外，除構建統一的跨區域信息共享平臺外，還需明確所公布的信息必須符合全面、真實、及時等相關要求，只有保證多元主體的知情權，才能更好地去實現其管理權和監督權。為此，應完善跨區域生態環境信息互聯和數據共享的法規體系建設，明確規定政府部門在生態環境信息共享中的目標責任和共享內容，對國家公園生態環境信息共享安全保障體系的建設、運行、管理和維護工作做出制度規范。

(四)完善跨區域多元主體協同治理責任

首先，明確跨區域生態環境治理的總體目標。跨區域生態環境治理的總體目標是明確多元主體具體責任的前提，國家公園跨區域生態環境治理的總體目標是通過對生態環境的嚴格保護，阻止生態環境被破壞，同時促進園內自然資源的合理、科學利用，實現國家公園生態環境的安全。總體目標明確后通過對總體目標的分解將其轉化為各主體切實可行的具體責任承擔，以加強多元主體相互之間的協作、配合，并能夠有效提升國家公園生態環境治理實效。由于總體目標的確定對各主體責任的落實具有重要意義，因此在確定跨區域生態環境的總體目標時，必須要有詳細的依據和要求并能將其有效分解到各治理主體，以保證跨行政區的各地在治理目標上的一致性和多元主體責任認定上的公平性。

其次，明確跨區域生態環境多元主體治理的具體責任。在國家公園生態環境跨區域協同治理過程中，由于參與治理的主體是多元化的，因此不同主體的責任認定也應是具體的、多樣化的。一是要明確政府部門在多元主體治理中的主導責任。國家公園管理局作為核心管理機構，應發揮統籌規劃、協調組織等宏觀作用,制定跨區域多元主體協同治理的總體設計,引導其他多元主體共同參與跨區域生態環境保護和修復，將其完成工作情況作為績效考核的主要依據；對未依法履職的責任人員給予相應處罰。國家公園所在區域的地方政府應按照與國家公園管理局的職責劃分積極協助國家公園管理局的相關工作，對配合工作不力的需承擔相應責任。二是要明確企業在多元主體治理中的重要責任。企業是國家公園生態環境保護與修復的重要力量，要強化企業責任，要求企業開發環保技術、運用環保設備、實施清潔生產、提升企業生態環境保護建設能力。對違法違規企業及其負責人應給予嚴格的處罰并納入企業黑名單，以提高其破壞環境、浪費資源的成本。三是要明確社會公眾在多元主體治理中的基礎責任。公眾是國家公園生態環境保護與修復的重要主體。公眾由于其個人行為而破壞國家公園生態環境的，或實施法律法規所禁止的諸如濫砍濫伐、超載放牧等行為的要給予相應處罰，以提高公眾參與生態環境保護的責任意識。

[注 釋]

①“四個一”措施：即一戶確定一名護林員，確保每個家庭有固定收入來源；一戶免費培訓一名實用技能人員，確保每戶有一人能靠手藝吃飯；一戶制定一個扶持計劃，確保一戶有一項持續增收項目；一戶享受一整套搬遷補助惠民政策。