國土空間規劃設計與城市改造路徑探究

孫冬玲

(塔城地區自然資源局，新疆 塔城 834700)

國土空間規劃與城市改造是一項復雜而又龐大的工程，雖然我國已經進行了多年相關方面的工作，也取得了一定的成績和效果，但是因為其中涉及的管理部門較多，而不同部門之間關于國土空間規劃與城市改造的標準、技術和管理體制方面存在明顯的不一致問題，導致國土空間規劃設計與城市改造的工作效率不夠理想。因此，對國土空間規劃設計與城市改造的有效路徑進行探索，對于我國的現代化建設發展具有重要的作用。

1 國土空間規劃的現實意義

國土空間規劃能夠將城市的資源加以整合，實現對城市資源的綜合利用和保護，通過戰略性的決策，使城市多種資源利用效果最大化。我國目前的國土空間規劃主要內容是城市空間的改造以及生態環境的改造。國土空間規劃應該從多個方面，建設協調型的城市空間，對過去為發展經濟而造成的城市生態環境破壞加以修補，從而實現人與自然和諧共處的局面，促進城市可持續發展。國土空間規劃設計與城市改造需要科學合理地改造方案支持，才能發揮出最優的效果，實現城市改造最理想的狀態[1]。國家土地空間規劃其實際意義就是針對土地資源實施開發與規劃，為活動治理整體部署起到保護作用，使社會發展和環境保護等環節得到增速。土地規劃實際定位可以將其戰略特點充分展示出來，其中還存在對于國土空間的有效開發，使用與管理等手段。針對有關活動既可以起到指導性的意義，也能夠起到監督管理的作用。新時期下，土地空間實際功能主要是加速功能區域的建立，為開發過程的合理性及科學性作出保障。其中對于人口分布的科學統籌，土地使用，城市布局等內容都有著一定的幫助。不同土地空間主要功能在確定完畢后就可以結合其未來發展方向對其進行土地開發，使發展進程更加規范。所以，國土規劃其主要作用就是進行土地開發模式的優化，實現區域功能協調。眼下，我國土地規劃與原始土地保護之間的聯系較為緊密，作為特殊土地保護的主要政策性文件，規劃能夠為我國實施土地用途管理提供參考與借鑒，使其形成從國家角度至鄉鎮等多個角度的規范體系。國內土地空間的實際利用與規劃主要是為了進行資源利用保護，將土地空間實際規劃效果展示出來。土地治理規劃主要是以非農用建設土地使用補償為基礎制定的。治理活動的指導建議土地治理計劃可以將土地使用作為整體規劃的重要構成部分，提出綜合治理方案，合理布置各項治理任務及建設活動。使土地治理規劃能夠朝著重點區域、低效率土地開發、生態開發等方向前進。

2 當前我國國土空間規劃設計與城市改造現狀

國土空間規劃需要考慮到城市內不同區域的功能和布局，按照不同區域的發展規劃對國土空間規劃設計進行調整，才能明確城市內各區域的不同定位。例如：近些年來我國開展的北京雄安新區戰略規劃、粵港澳大灣區的經濟規劃等，都是國土空間規劃設計與城市改造的典型案例。城市規劃改造要能夠深刻體現出我國經濟發展的戰略布局和約束作用，在進行國土空間規劃設計與城市改造時，要根據被改造當地實際的社會發展、經濟發展等情況為依據來實施，還要建立相應的改造結果考評體系，用來檢測改造的實際效果。雖然我國在國土空間規劃設計與城市改造中具有一些典型的范例，但是目前我國國土空間規劃設計與城市改造方面還存在著一些問題，例如國土空間規劃設計與城市改造的指標實時性不足，從而導致許多指標在具體落實的時候不能夠產生相應的效果，缺乏參考價值；雖然我國當前對于土地利用的相關指標是從國家到地方進行助劑落實的，能夠保障城市生產需要的基本生產用地和建設，但是在具體的實施過程中卻存在彈性不足的問題，例如一些無法預計的線性工程和獨立選址的項目還能夠進行有效的處理，許多地方的決策對于國土空間規劃的具體實施也產生了一定的阻礙。例如在城鄉一體化建設方面，通過國土空間規劃能夠有效避免土地資源的浪費，提高城鄉土地的綜合利用效率，但是在實際開展工作的過程中，存在明顯的只重視城市規劃發展、忽略農村規劃發展的問題，從而導致許多地區進行的國土空間規劃設計與城市改造工作不夠合理，缺乏針對性和有效性，造成國土空間規劃設計與城市改造管理無序的局面。

3 國土空間規劃理念和規劃思路

3.1 國土空間規劃理念

國土空間規劃中相關人員需要具有區域統籌，協調思想，綜合思想。作為科學協調規劃的基礎，時間維度與空間維度可以加速統籌實現。土地空間分布主要是對國家土地區域實施規劃，更好地實現人口協調，資源協調與環境協調。為區域可持續發展任務的實現起到輔助作用，實現協調概念與控制概念的實現。其中，協調內容主要包括發展機遇、資源、工業基礎、生態等。現階段一些土地空間主要為開放式空間，這一性質也屬于空間優化的主要趨勢。作為我國較為重要的經濟發展推動力，空間發展基礎主要為跨區域空間規劃，還可以將其作為土地空間規劃的主要方向。關于周圍土地空間在規劃過程中存在的聯系可以加速不同要素之間的穩定流動。將多種綜合效益相結合可以實現最優的綜合土地規劃。在實施土地規劃的時候，其主要目的是建立空間實施計劃，從而將整體效益提升到最大化。土地劃分與空間優化發展不但可以加速經濟發展，也可以優化社會生態，進一步加速人口集中，產業聚集，使國家結構得到合理的調節。

3.2 國土空間規劃思路

在多個空間規劃步驟中，需要相關人員掌握城市實際需求，針對不同發展階段及其需求針對發展方向制定合理的城市發展標準，確定內部優勢，對開發方式及布局進行調節，進而促使城市區域競爭力得到增強。對周邊資源進行合理統籌，實現多種要素之間的對接。例如，某省在實施國土規劃的過程制定了城鄉區域發展規劃方案，將設計任務充分分解，從而得出市、縣、區多方聯動的制度，為城市規劃環節的合理對接做出保證。對一些新增市區也可以進行方案劃分，對其實施合理的調節，保證市級工作為主導，主動進行審查資料的提交，建設信息化平臺，及時審核工作進度及工作標準，實現上下聯動的工作情況，加速為多種規劃方案的實現。

國土空間在實際規劃過程中能夠作為實現城市融合及統一的主要約束條件，因此，這時就需要始終基于適應性，普遍性標準進行有效的空間規劃，與不同層級之間相互協調，進而加速頂層設計與城市內部空間規劃。將多個部門內部規劃進行整合采取統一管理需求，以頂層設計為基礎，對當前存在的各項規劃實施調節，參照多種部門權利劃分頂層設計要求，明確管理控制范圍，避免出現事件權利的交叉問題。利用先進技術實施多種規則融合，加速城市規劃總圖的實現，更好的落實多項管理控制內容。

國土資源內部空間規劃設計可以加速社會、經濟、自然3個方面之間的有效發展，提升土地資源實際利用率，迎合城市人口安排及土地布局狀況。空間規劃環節編制的過程中需要率先找出建設難度較高的區域，將不能建設區域合理劃分，促使城市健康發展。結合人地和諧情況，建立空間資源開發利用系統，為城市規劃工作起到指引作用。例如：某省在實施空間規劃的過程中，打破了傳統工作思想，以生態發展理念為主進行城市空間排查，對現有生態空間區域進行整合和結構樹立，充分掌握生態控制與城市發展之間的關系，展開基礎設施設計，對城市空間進行完善，建立新型生態格局。

4 國土空間規劃設計與城市改造的有效實施路徑

4.1 制定完善的國土空間規劃管理體系

①國家要制定完善的國土空間規劃管理體系，加強相關方面的法律法規建設，對于所參與的不同部門的職責進行明確，保證不同部門之間的分工科學合理，能夠有效避免推卸責任、互相退讓工作的現象，從而提高國土空間規劃設計與城市改造的工作效率。②在當前我國的國土空間規劃設計與城市改造實施程序之中，要加強相關的編制、審批以及監督等職能的完善；還要建立完善的層級管理體系，使從國家層面到縣級層面的國土空間規劃設計與城市改造工作能夠有效開展，國家要不斷提高自身對下面不同層級的管控能力，使不同層級都能夠對國家所制定的規劃和方案進行有效的貫徹落實，嚴格按照國家所制定的標準開展工作。③國土空間規劃設計與城市改造要根據不同地區的特色來開展，制定符合當地實際情況的規劃和指標，以此來促進改造當地的生態文明發展的需要。以我國的新疆地區為例，新疆地區是我國少數民族自治區之一，土地面積遼闊，占我國國土總面積的1/6，所以，對新疆地區開展的國土空間規劃設計與城市改造工作非常重要，能夠有效提高新疆地區的土地資源利用率。新疆地區具有眾多的山脈，且遠離海洋深居內陸，自然資源豐富，可以利用的土地面積超過10億畝，占全國農林牧宜用土地的1/10，后備耕地面積超過2億畝，居全國首位。但因新疆地區受到地理位置以及歷史因素的影響，其整體經濟發展水平與沿海省份相比還存在一定的差距，近些年來國家高度關注新疆地區的國土空間規劃設計與城市改造，新疆地區的經濟發展與城市化建設有了明顯地提升，以烏魯木齊為代表的許多都市都取得了很大的發展，與一些沿海的大城市之間的差距越來越小，城市化發展與建設所取得的成績顯著，以旅游業為主的新疆地區，受到了全國各地人民的喜愛，越來越多的人選擇到新疆地區進行旅游，被新疆地區獨特的地理環境以及文化特征所吸引。新疆地區近些年來受到了國家的大力扶持，利用互聯網技術、大數據技術以及云計算技術等現代科學信息技術對新疆地區的國土空間規劃中各種自然資源和測繪地形進行數據收集和整體，建立了新疆地區的國土空間規劃數據庫，對新疆地區的城市發展與改造提供了科學的數據支持和參考，實現了科學的國土空間規劃設計與城市改造，使新疆地區的許多城市都取得了很好地發展[2]。

4.2 加速多規融合，開展頂層設計

在進行國土空間規劃設計與城市改造的過程中，國家應該把握權限的收放力度，加強國土空間規劃設計與城市改造的頂層設計，集中空間管理的基本權限，制定統一地管理和控制標準，對所負責的各部門應該將各個管理要素逐層下放，按照不同部門之間的不同職責進行不同的管理與控制，將城市建設、農村建設和生態建設3個要素作為國土空間規劃設計與城市改造的主線，把握好三者之間的關系，綜合多種因素開展空間規劃，制定出符合不同區域當地實際情況的量化績效指標，同時，要加強國土空間信息化數據憑條的建設，使我國整體的國土空間規劃設計與城市改造信息能夠實現分享和傳達，從而提高國土空間規劃設計與城市改造整體的工作效率與工作質量，加速多方面的工作融合，使國家的頂層設計發揮出實際的效果。

4.3 制定科學的國土空間規劃設計與城市改造指標

國土空間規劃設計與城市改造的指標制定方面，要使用粉劑發展和資源方面的配置。土地資源的利用需要按照國家的宏觀調控建設規劃，以及不同地區土地使用的基本情況為設計基礎，制定多種約束與預期的指標。國土空間規劃設計與城市改造指標主要包括城市工業用地、城市發展用地以及城市綜合開發用地和多種建設發展所需要的用地，利用從國家層面到地方層面逐層分解的指標，選擇適合當地國土空間規劃設計與城市改造工作的管控形式，通過使用土地年度計劃和專用、申報等方式，將國家與地方制定的改造方案進行嚴格地落實，才能夠保證國土空間規劃設計與城市改造的實際開展效果。

4.4 實現開放式的城市改造方式

過去很長一段時間我國的城市改造工程主要依靠國家和地區政府的財政撥款，但是隨著時代的發展，當前許多城市的改造都是通過融資、投資、合資等方式，由全社會中的不同主體進行參與，通過政府、企業、合作組織和個人參與的形式形成了城市改造的新形式，使得城市改造工程逐漸發展成為一個開放的形式和體系。開放式的城市改造方式能夠使城市改造更加的科學和合理，在城市改造的過程中，每個環節都由不同的主體進行討論和確定，根據當前城市的實際發展情況與城市規劃相關專家的建議，再結合城市內外部的多種信息，以合理的接受能力作為基礎，能夠使城市改造方案具有高度的科學性和合理性，保證實際的城市改造效果能夠達到預期，促進城市可持續發展。以新疆烏魯木齊市為例，2020年烏魯木齊市具有城市人口500萬，城市發展目標為實現跨越式發展和全面建設小康社會，旨在將烏魯木齊市建成為我國西部的中心城市，面向中西亞的現代化國際商貿中心、多民族和諧宜居的城市、天山綠洲生態園林城市[3]。

5 結束語

國土空間規劃設計與城市改造需要科學合理的路徑，結合不同地區當地的實際發展情況，制定有針對性的改造方案，綜合考慮地理環境因素、經濟發展因素與社會發展因素等多個方面，才能夠保證國土空間規劃設計與城市改造工作真正的得以實施和落實，取得最好的效果，加快我國城市化建設的步伐。