基于土地綜合整治的鄉村治理途徑研究
——以內蒙古五原縣為例

張國斌，郝潤梅，包永春，鄭 洋

(內蒙古師范大學 地理科學學院，內蒙古 呼和浩特 010022)

鄉村治理對于維護農村穩定和社會和諧發揮著關鍵性的作用，鄉村社會能否實現善治很大程度上影響著國家治理體系和治理能力現代化的實現進程[1]。鄉村治理是優化土地資源配置、促進城鄉統籌發展和服務“三農”的有效途徑，也是實施鄉村振興戰略的重要抓手[2]。五原縣是內蒙古糧食主產旗縣，通過土地綜合整治項目實施鄉村治理，同時打造鄉村振興的抓手平臺，極大地改善了農村人居環境和基本農田生態環境，提高了農田利用率和產出率，也為農業企業發展提供保障。

1 五原縣基本概況

五原縣地處內蒙古西部巴彥淖爾市中部黃河北岸的河套平原腹地，東與草原鋼城包頭相鄰，西和煤都烏海相接，南隔黃河與鄂爾多斯市相望，北依陰山山脈；地理位置為東經107°35′70″～108°37′50″，北緯40°46″30′～41°16″45′；屬中溫帶大陸性氣候。五原縣是典型的農業旗縣，農業發展條件得天獨厚。它是全國著名的糧、油、糖及綠色無公害農產品生產基地，是全國番茄產業第一縣、葵花產業第一縣和國家“秸稈養羊”示范縣，是內蒙古西部地區最大的農畜產品集散地。

五原縣土地整治項目開展始于2008年，以“綠色發展、民生至上、務實干事、創先爭優”為發展思路，始終貫徹“大破大立”的宗旨，以鄉鎮為單元，整縣推進開展土地整治項目。近年來，五原縣大力發展土地整治和設施農業作為推進現代農業發展和調整農業產業結構的主攻方向，堅持“圍城沿路、靠近村莊、集中連片、規模發展”的原則，以隆興昌鎮、塔爾湖鎮等為中心，帶動其他的鄉鎮，著力培育以日光溫室為主體、鋼架大棚為補充的設施農業產業帶。據資料顯示，截至2019年全縣共實施土地整治和高標準農田項目94個，實施面積達171.56萬畝，其中新增耕地面積14.93萬畝，進一步提高土地規模化經營效率,實現了“以糧興農”的鄉村振興目標。

2 土地綜合整治下的鄉村治理途徑

鄉村治理是以村民自治為基礎，包括政府、企業等利益相關者共同參與鄉村事務的組織和管理方式[3]。新時代的鄉村治理必須以農民為中心，緊緊圍繞農村人口、農村發展的需要，著重提高農民的幸福感；土地綜合整治通過整治工程項目建設，一方面，平整土地、加強農田水利建設，優化農村土地利用結構和產業結構，提高耕地質量和生產率；另一方面，進行農村人居環境改造，實現 “生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設目標[4]。因此，土地綜合整治是實現鄉村治理和鄉村振興的重要途徑，也是解決“三農”問題的根本出路[5]；同時，在土地整治和鄉村治理一體化的過程中，處理好土地和農民兩者之間的關系，要讓農民成為鄉村發展的動力，切實維護農民的利益，促進國家的安定繁榮[6]。

2.1 產農融合實現農田綜合整治

2.1.1 打破原有承包界線，實現規模化經營。 在農田整治項目建設初期，打破原農戶承包地界線，統一進行設計施工，完成整治后再交還村集體合作社重新按照原承包面積分配。整治后的項目區土地經營方式分為兩種：一種以出租方式統一流轉給引進的農業公司進行規模化經營，租金為每畝每年600.0元，租期為10年，如隆興昌鎮五星村等；另一種方式是通過合作社進行規模化生產經營，合作社統一經營、統一種植、統一銷售、統一管理、統一年底分紅(簡稱“五統一”)。

2.1.2 改善農田生態環境，提高耕地質量。 經過土地平整、改建渠道、渠道清淤量、新建各類閘門、鋪設農村道路、完善農田防護林等工程建設，能夠有效減緩土地鹽堿化，改良土壤理化性質，從而極大地改善了農田生態環境，增強了農田生態系統的穩定性[7]。通過實地調研和初步統計，土地整治后新增耕地率為8%～10%，同時耕地平均質量等別提高1～2級，耕地產能增加15kg/畝～30kg/畝產量。

2.1.3 加強農田水利建設，促進高標準農田建設。農田水利設施是保證糧食安全和高標準農田建設的重要前提[8]。五原縣原有的水利設施部分已經老化、毀損，有的地方的渠道不暢通。針對這些情況，五原縣在項目區進行標準化的農、斗、毛渠查漏補缺建設，布設完善渠道網絡，采用膜袋渠建設代替板渠，既節約了用水量也減少了清淤的費用，統計顯示，整治前畝均用水量為550m3/年，整治后的土地畝均用水量為485m3/年，每10 000畝耕地每年可節約水費5.4萬元，減少清淤費用約10萬元。

2.2 農居整治實現村莊高效用地治理

2.2.1 危房改造途徑建設宜居鄉村。 2012年五原縣被確定為自治區首批農村牧區危房改造試點旗縣，改造危房3 200戶，整治村莊18個；2013年以來，五原縣依托農村危房改造工程加快了建設步伐，建成農村示范點近90 個，累計8 000多戶農民受益。截止到2018年，總共有164個村莊進行了村莊整治，被自治區評為農村建設示范縣，其中塔爾湖鎮、新公中鎮永聯村分別被命名為全區美麗宜居小鎮和宜居村莊。經過土地整治項目實施后，村里新建平坦的水泥路，讓群眾生產、生活更加便利，村容村貌發生了翻天覆地的改變。

2.2.2 “增減掛鉤”途徑為產業發展提供用地保障。 拆舊建新是農村整治的主要措施，也是建設鄉村治理體系的有力推手[9]。五原縣通過“增減掛鉤”項目，為引進聯星光伏、內蒙古山路能源集團等企業提供用地保障，投資建設了“五原縣聯星光伏·現代農業示范園”，構建集“清潔能源、新農村建設、土地整治、肉羊規模化養殖、綠色有機種植、農民增收”六位一體的新型農業經營體系，啟動農村土地多元化利用方式，不僅極大地改善了園區涉及的3個村莊的農村生活生產面貌，而且形成企業搭臺、農田生態治理唱戲、新農村建設顯效果的農村土地綜合整治新局面，為內蒙古中西部通過農村土地綜合整治實現鄉村振興闖出了新途徑[10]。

2.3 人居環境整治實現新農村風貌

2.3.1 完善公共設施提升農村生活品質。 2012年以來全縣開展以“三清一改”為重點的村莊清潔行動，目前全縣782個村莊全部完成村容整治任務，整治內容包括清五堆，拆除危舊房屋、柴草爛圈，村屯綠化、農田林網工程，建新房、建院墻、建廣場、建活動室等公共設施，創建美麗庭院8 700多戶，實現了綠進臟退，生態宜居，獲評全國綠化模范單位、全區美麗鄉村建設示范縣[11]。建成農村公路2 700km，實現硬化道路“村村通”，獲評全國“四好農村路”示范縣。

2.3.2 人居環境整治實現美麗鄉村治理。 五原縣污水處理主要注重與實際相結合，集鎮周邊、新建新村建設完善污水收集管網，生活污水納入集鎮生活污水收集系統進行處理；農戶相對集中地區主要采取與改廁相結合的污水處理、污水儲運罐轉運等方式進行污水處理；相對偏遠地區，管網接入投入過高，采用改廁結合污水處理等方式進行[12]。根據《五原縣2019年農村污水治理實施方案》的要求，五原縣還將計劃建設天吉泰鎮、復興鎮、勝豐鎮污水處理廠。

3 土地綜合整治助力鄉村治理分析

3.1 創新土地綜合整治工程技術，形成地區特色

五星村開展的土地整治，采用了“渠—林—路”的設計，一方面，降低了樹木與種植作物之間對土壤養分的汲取，保證了作物的健康成長，另一方面，能夠發揮林帶對農田保護的作用，與此同時，對農田景觀的建設也有著不可或缺的作用。在土地整治后期逐漸投入使用的膜袋渠的建設也是五原的創新性措施，雖膜袋渠起源于南方，但五原縣意識到膜袋渠的優點，經多方考量后，率先引進，極大地減少了渠道的消耗率和清淤所需費用。

3.2 豐富“土地整治+”模式，提升村民治理能力

隨著鄉村振興戰略的實施，五原縣“土地整治+”模式有了更多的內容：①“土地整治+村民自建”，通過整村易地搬遷方式，鼓勵農民自發組織，充分發揮其主體作用，積極組織各方力量參與土地整治，增強農民集體凝聚力，實現了貧困人口脫貧、鄉村人居環境改造與村民治理能力提升[13]。②“土地整治+新型城鎮化”，通過城鄉增減掛鉤政策實施，構建城鄉統籌發展平臺，城鄉建設用地由“增量管理”向“流量管理”轉變，通過建設用地整理，形成建設用地空間流動、土地增值收益空間轉移的雙向流動機制，為鄉村發展獲取城市資本要素，實現土地整治成果城鄉間的共享，最終帶動城鄉良性互動和協調發展。

3.3 土地綜合整治推進農村土地流轉，激活農村土地市場

土地綜合整治取得了明顯的效果,有效地促進耕地質量的提高,大部分地區的土地基本實現了集中連片,田間路、水利設施等配套設施已比較完善,提高了耕種的機械化水平。同時,土地整治明晰了土地權屬,促進了土地流轉,奠定土地規模經營的基礎[14]。2019年，全縣累計土地流轉總面積66.6萬畝，有力促進了農業規模化、集約化、現代化發展。

4 土地綜合整治助力鄉村治理的思考

4.1 土地綜合整治的效果參差不齊

由于資金投入的不同，規劃設計的主導公司不同，每個項目實施的成效也不同。五原縣原本土地條件差，渠、林、路、村布局較為雜亂，對于開展土地綜合整治本身就有一定難度，同時受到資金和設計水平的限制，在設計合理、資金投入大的項目區，整治效益較為理想且保持程度良好，整治標準較高，整治內容也涵蓋了路、林、田、村等方面綜合性較強。但在資金不充足的項目區中，整治效果較差，與設計方案有一定的差距。

4.2 急需村莊規劃引領村莊治理

雖然五原縣通過土地綜合整治在項目區實現了鄉村治理的基本要求，但大部分村莊仍然存在土地利用粗放、農村空間布局混亂、土地利用低效化問題等。隨著鄉村振興戰略實施，無規劃引領導致的鄉村治理不能有序展開的現象越來越突出，也制約了土地綜合整治效益的發揮。因此，編制實用型的村莊規劃，充分盤活利用農村存量建設用地，優化各類各業用地布局，合理安排新增與存量用地供給結構，才能有效保障鄉村振興建設、農村新產業新業態和一二三產融合發展用地。

4.3 土地整治成果管護有待完善

在土地整治大力推進背景下，五原縣已經取得了一定的成果，但后期管護方面，尚未建立較為完善的體制。按照“誰受益、誰管護、誰負責”的原則，將管護主權移交給所在鄉鎮，由鄉鎮下分到村社，村組直接管理后，雖然也出臺了管護要求和規則，但大部分農戶維護意識較差，對后期維護重視程度不夠，導致很多問題得不到及時的解決，整治效益漸漸下降。后期管護工作往往流于形式，需要從根本上建立和完善后期管護長效機制。

5 結束語

土地綜合整治下的鄉村治理以改善農村人居環境，保民惠民為出發點。五原縣在全域土地綜合整治實現規模經營、加快農業產業化、統籌實施村莊整治與農地整理，促進土地節約集約利用、提高耕地質量、實現土地集中連片、改善農村生態環境和提高農民生活質量等方面取得了矚目的成就。總體來看，五原縣的土地綜合整治助力內蒙古實現鄉村治理與振興的經驗和做法在內蒙古乃至全國類似地區是值得推廣與復制；綜合整治項目實施中，用好用活國家政策尤為重要，積極創新地方特色整治方式尤為重要，也是地方政府進行有效管理、推動鄉村治理的基本途徑；龍頭企業和村民共同形成的產農融合利益聯結機制又是實現鄉村治理和鄉村振興的直接動力。