科技項目績效評價的實踐探析
——以內蒙古為例

楊永平，閆 偉，尚 妤

(1.內蒙古科技促進發展研究中心；2.內蒙古科信科技經費監管服務中心，內蒙古 呼和浩特 010000；3.南開大學 商學院，天津 300071)

2014年內蒙古自治區政府下發了《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于推進預算績效管理工作的意見》(內政辦發〔2014〕70號)文件，總體目標是到2020年，各級政府建立以績效目標實現為導向，以績效評價為手段，以結果應用為保障，以改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提升公共產品質量和公共服務水平為目的，覆蓋所有預算部門和財政性資金，貫穿預算編制、執行、監督全過程的預算績效管理體系。隨后于2016年11月28日下發了《內蒙古自治區財政支出績效評價管理辦法》(內政辦發〔2016〕171號)，進一步明確了要“加強自治區財政支出管理，強化支出責任，建立科學、合理的財政支出績效評價管理體系，提高財政資金使用效益”的中心思想。同時，內蒙古自治區財政廳還下發了《內蒙古自治區本級部門預算績效目標管理辦法》(內財預〔2016〕1822號)文件，具體要求規范和加強自治區科研項目資金的管理，建立科學、合理的科研項目支出預算績效評價體系。

1 評價情況

1.1 評價概況

本次評價的對象為2017年度立項的24項內蒙古自治區科技重大專項。本次評價的主要目的是對2017年度內蒙古自治區科技重大專項資金使用效益進行綜合評價，促進項目承擔單位完善管理方式發揮財政資金的引導與放大效益，充分激發各項目承擔單位及研發人員積極創新的動力和活力，同時為科技管理決策提供參考，從而推進內蒙古科技創新快速、健康、持續發展。

1.2 項目執行情況

本次評價的自治區科技重大專項涵蓋內蒙古現代農牧業、生物技術、民族醫藥、生態環境、新能源、新材料、高端裝備制造、新一代信息技術等重點產業、領域的重大關鍵共性技術、重大技術裝備或產品研究開發以及科技成果產業化示范。截至各項目績效評價日，完成績效評價(估)的24項自治區科技重大專項中，對到項目執行期的18項進行了評價，對未到項目執行期的6項進行了評估；到執行期的項目中，項目延期執行現象比較普遍。

1.3 經費執行情況

本次績效評價的24項內蒙古自治區科技重大專項的預算資金投入總額36 517.26萬元。其中，科技重大專項資金預算15 450.00萬元，自籌資金預算21 067.26萬元。

1.3.1 專項資金預算投入和使用情況。24項內蒙古自治區科技重大專項的專項資金預算15 450.00萬元。截至各項目績效評價日，項目承擔單位共收到自治區撥款資金總額15 080.00萬元，項目資金到位率97.61%，其中14家企業收到撥款9 430.00萬元，占專項經費預算總額的61.04%。24項科技重大專項累計支出資金12 733.03萬元，實際支出資金占預算經費總額的82.41%。

1.3.2 自籌經費預算和支出情況。評價的24項自治區科技重大專項中，18項有自籌經費預算，6項沒有自籌經費預算。18項有自籌經費預算的科技重大專項，項目承擔單位自籌經費預算總額21 067.26萬元，截至各項目績效評價日，自籌經費累計到位18 520.27萬元(以實際支出作為資金到位)，經費平均到位率87.91%。

1.4 評價結論

項目評價工作組依據績效評價工作方案，根據項目組織實施及完成情況，在查閱資料、聽取匯報、座談、問卷調查的基礎上，參照績效評價指標體系和評分標準，對項目單位做出了綜合評價，最終評價結果：績效等級為“優秀”的15項；績效等級“良好”的8項；績效等級為“較差”1項。全部評價的24項內蒙古自治區科技重大專項中，優良率達到95.83%。

2 主要經驗及做法

2.1 項目績效評價有利于推動科技創新

隨著經濟的快速發展、全球化程度的加深，國際競爭愈演愈烈，而科學技術作為第一生產力，是在國際競爭中超越他國的重要力量，我國制定的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》明確指出，隨著經濟的快速發展，科學技術將成為解決生產問題的主力。但科技的發展需要較為完善的績效評價作為支撐，可以說，沒有好的績效評價，那么大部分的科研成果都是沒有價值的，浪費有限的國家資源。通過項目績效評價，可以進一步凝練內蒙古自治區科技發展方面，提升科技創新發展能力。

2.2 做好頂層謀劃，促進政策落地

針對形勢變化和“科技興蒙”政策實施中出現的問題，選擇24項科技重大專項，深入開展專項現場績效評價工作，形成“1+24”調研報告。在績效評價過程中，宣講了“科技興蒙”政策，推動“科技興蒙”行動。

2.3 做大企業主體，發揮政府科技投入放大效應

本次績效評價的24項科技重大專項，14項為企業承擔，項目資金有力促進了企業的不斷創新與發展。18家有配套自籌經費的單位共收到財政撥付的專項經費總額為12 430.00萬元，帶動投入的自籌經費累計達18 520.27萬元，政府財政科技投入的帶動和放大效應得到了充分發揮。

2.4 做細各環節工作，保證績效評價的有序進行

積極溝通，讓績效評價按計劃有序開展。做好與項目承擔單位、項目負責人的評價前、評價中、評價后的交流與溝通，全面保障項目績效評價效果。

3 存在的問題分析

通過項目績效評價，大部分項目承擔單位能夠按照項目合同書約定任務、績效目標和批準預算執行，但也存在一些問題，具體情況及原因分析如下。

3.1 對績效評價工作和評價結果重視不夠

由于內蒙古開展科技項目績效評價工作時間較晚，一些項目承擔單位對評價工作的認識不足，存在績效評價時忙一陣，評價后放一邊的情況，對于評價工作組給出的評價整改意見遲遲不能反饋，影響了評價結果完成的時效性。在完成績效評價之后，要制作評價結果，結合預算部門的預算編制和管理責任，對預算部門實施規范管理，把評價結果更好地應用到實踐中去，以促進績效評價工作不斷進步、不斷發展、不斷完善。而我們在推進績效評價工作的過程中，未能有效應用評價結果，僅僅將評價結果進行了簡單的信息反饋和情況通報，未真正發揮其在激勵方面的作用。

3.2 績效評價方法較為單一

從實施績效評價工作的實踐來看，目前采用的評價方法主要是目標預定與實施效果比較法，即通過比較財政支出所產生的實際結果與預定的目標，分析完成(或未完成)目標的因素，從而評價財政支出績效。目標預定與實施效果比較法運用于績效評價的前提是績效目標科學、合理并且可以體現項目應有的績效水平。由于績效目標是由項目單位自行申報的，因此，采用這種方法進行績效評價具有一定的局限性，較難反映財政資源分配的有效性。

3.3 評價過程管理需進一步加強

3.3.1 投入指標不規范。①部分項目設定的目標與資金分配不匹配，造成項目資金執行率低。②部分項目經費落實不及時、不到位。按照財政撥款程序，企業承擔的項目資金下達到旗縣區一級的財政部門進行撥付。但由于一些旗縣區財政緊張等原因，未能及時、足額撥付到位，影響了項目實施。

3.3.2 管理不到位。①部分項目資料不完善。雖然在現場評價之前，經過了反復的大量的溝通與交流，但現場評價時仍然普遍存在著提供的項目資料不全、支撐不足的情況。②經費使用不規范。在對項目單位經費使用審核過程中發現，有些企業單位承擔的項目，項目經費未按科技專項資金管理辦法規定管理和使用，普遍存在項目經費不單獨核算、科目設置不合理、超范圍支出、隨意調整預算科目和財務資料不齊全等不規范問題。③部分項目缺少必要的檢查控制措施與手段。

3.3.3 有的項目產出質量不高。項目延期現象較為普遍，有的項目臨近結題未能全部或部分完成最終目標成果；有的項目實施進度緩慢，數據采集不夠完整；有的項目論文發表不及時、知識產權成果不足，或者提供的論文及知識產權與項目相關性不強。

3.3.4 項目效果需進一步強化。本次評價中，發現一些效果評價指標比較模糊，只能靠專家的能力和經驗進行判斷；而有的項目一些指標涉及，有的項目卻又不涉及，讓評價有了更多的不確定性；在可持續性方面，人才團隊的培養與建設不足也是個普遍問題。

4 加強科技項目績效評價的對策建議

4.1 進一步完善績效評價體系建設

不斷總結近年來績效評價工作經驗，在財政部門的統一指導下，由科技部門根據科技重大專項支出的實際情況，制定更科學的、符合項目實際的評價標準，細化評價指標體系，使績效評價工作更具操作性和科學性。如，科技業務部門根據科技重大專項自身特點設計評價項目的補充個性化績效指標，由各項目實施單位進行填報，構建定量指標和定性指標相結合的項目評價指標體系，以更客觀、更全面地反映項目的績效情況。經過一定時間的實踐應用，各項目的個性化指標體系得到不斷補充完善，逐漸形成某科技重大專項績效評價中相對固定的、科學的、細化的績效指標體系，充分發揮考核評價在推動科學發展方面的導向和激勵約束作用,切實增強績效評價體系的全面性、科學性和針對性。

4.2 加強項目的全過程管理與控制

4.2.1 加強源頭管理。在立項時同時規范設立項目績效目標，從總目標、階段性目標、數量指標、質量指標、時效指標等方面明確項目績效目標，根據績效目標設定清晰、細化、可衡量的績效指標。

4.2.2 加強過程管理與控制。在項目執行過程中，項目承擔單位要統籌部署各類資金支出，確保項目經費有效使用，要按照各項資金性質和用途統籌考慮使用，要按照合同約定任務進度和批復預算執行，確保項目經費有效使用；項目承擔單位特別是企業要加強學習專項資金管理辦法，掌握科技專項資金管理辦法規定內容，規范使用項目經費；規范用好賦予科研人員調整項目經費預算權限，屬項目承擔單位自主調整權限范圍內的預算調整，要由項目負責人按規定召集單位法人或授權人和項目組成員召開項目預算調整會議，會議通過后方可調整預算并形成會議紀要，不屬自主調整權限范圍內的調整，應按規定及時上報自治區科技廳審批；項目分管業務處室和項目歸口管理部門或盟市要加強對項目事中監管，在項目實施過程中提前發現問題，及時讓項目單位整改，項目如需延期或者調整任務，承擔單位要提前上報，自治區科技廳分管業務處室要及時審批，遇到無法完成的項目，應及時終止，予以撤項或結題。

4.2.3 更加重視產出與效果。產出是一個項目的生命力的有力保障，只有不斷產出高質量的成果，項目才能更好地落地生根，才能可持續發展，要在今后的評價過程中進一步實現產出的量質轉變；科技項目特別是科技重大專項的立項，應該更加注重項目效果的實現，通過加快項目成果的轉化與關鍵技術的攻關應用，來實現項目的經濟效益、社會效益、環境效益和可持續影響力，以讓公眾滿意。

4.3 加快財政項目績效評價信息化建設

隨著信息技術的發展和績效評價工作的推進，財政項目績效評價信息化建設的步伐不斷加快，構建信息化數據庫成為提高財政項目績效評價成效的必然選擇，但目前內蒙古自治區這方面的工作還較為滯后。對此，我們應加快財政項目績效評價信息化建設的步伐，在績效評價過程中積極收集信息資料并進行分類管理，不斷積累績效評價資料，比較并分析財政項目的投入、產出和效益情況，不斷完善數據庫建設，增強預算編制分析效果。在開展績效評價時，應詳細分析評價過程中的評價標準、項目績效目標、采用的評價方法等方面的數據，逐步完善和充實數據庫。最后，還要加大對數據軟件的開發力度，提高大數據運用效率，提高預算管理的信息化水平。

4.4 重視財政項目績效評價成果的應用

4.4.1 對績效評價問題進行落實整改。在完成績效評價工作后，不但要整理、匯總評價結果，還要對績效評價中的問題進行整改，向評價單位發放績效評價整改通知，預算部門和項目實施單位要根據績效評價中存在的問題制定整改措施，積極整改。

4.4.2 構建績效評價結果激勵機制。對于績效評價結果優良的項目、單位，財政部門可增加其預算資金數額，或者給予激勵表揚。對于績效評價結果較差的項目和單位，財政部門可嚴格控制財政資金數額，控制預算資金投入。

4.4.3 對績效評價結果進行考核問責。將績效評價結果納入目標考核范疇，作為評價考核干部、領導班子的依據。同時，建立績效評價問責機制，財政部門與有關部門聯合對預算資金申請、使用、監管過程中出現的資金損失或管理不到位問題進行問責。

4.4.4 有效轉化績效評價結果，提高利用率。績效評價結束后，將績效目標完成情況反饋給預算部門和實施單位，針對存在的問題進行整改。同時，將評價結果總結后形成工作報告，向政府上報，為政府宏觀決策提供參考。