國家治理現代化進程中的地方政府治理思考

邊 嬌

(中共西安市委黨校，陜西 西安 710000)

眾所周知，我國是一個幅員遼闊，人口數量極大的國家，再加之地區之間發展的不平衡性等原因決定了我國國家治理的復雜性及特殊性。黨的十九屆五中全會提出了“十四五”時期進一步推進國家治理體系和治理能力現代化要著力實現“國家治理效能得到新提升”的重要目標。在國家治理現代化的背景下，探討如何將我國的制度優勢轉化為治理效能，不僅需要理解治理作為工具理性的特征，更要重視治理作為價值理性的意涵。

1 國家治理現代化的價值意蘊

我國學者俞可平認為“治理指的是在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要”[1]。傳統意義上的“統治”方式已不能實現社會資源的有效配置，亟待通過“治理”這一手段來實現市場的有效配置、提高政府的效率，這是治理作為工具理性的體現。但是，單純注重工具理性的治理往往是為了解決短期問題，極具功利性，因此還要注重治理所蘊含的價值理性，著眼于其長期性、整體性的目標和意義。作為工具理性的治理關心的是治理的主體和治理工具的使用，作為價值理性的治理注重的是從自身國情出發符合公共利益的結果。綜合看來，治理的運行機制體現出的是工具理性和價值理性的有機統一，既強調過程的合適性和有效性，也強調結果的公共性和倫理性。

理解我國國家治理現代化內涵的關鍵是明晰新時代強調的“國家治理”既不同于西方語境下的治理理論，也區別于中國傳統意義上的治理。國家治理體系和治理能力指的是黨領導人民管理國家的制度體系以及運用這一制度處理社會各方面事務的能力[2]。由此可見，治理體系和治理能力之間的關系是“互為表里”的，治理能力現代化的實現基礎是通過建立一整套完整的治理體系。同樣，只有依據科學、完整的治理體系才能為提高國家治理能力打下基礎，釋放出治理效能。中國語境下的國家治理現代化要從中國特色社會主義制度體系出發，明確其所處的地位，堅持系統治理思維，把我國制度優勢更好地轉化為治理效能。

2 地方政府治理的現實困境

無論是我國還是全球其他國家都十分重視各領域的信任度建設，尤其是對政府的信任程度評價。政治信任作為聯系公眾與政府的“橋梁”，是檢驗政府治理能力的重要指標，大量關于政治信任的研究已證明了良好的政治信任對于政民關系建設、政府形象塑造以及政權穩定都有很大的幫助。政治信任是政府執政合法性和正當性的來源，也是政府政策有效性的基礎[3]，在政治系統運行過程中對于政治穩定與政治體系的順利運轉有著重要的意義。

有學者通過實證調查研究發現，我國政治信任中存在著一種特殊的現象——“差序政府信任”，其表現為公眾對政府的信任程度由中央政府到地方政府，由上級政府到下級政府遞減。人們不相信那些職能較為具體、距離較近且與自己接觸比較緊密的政府，卻愿意選擇相信職能較為抽象、距離較遠的政府[4]。這種“央高地低”的差序政府信任現象在中國民眾中具有真實性、典型性和持續性的特征，是中國政治信任的主流形態[5]。對地方政府缺乏足夠的信任成為地方政府治理過程中面臨的重要難題，而探索影響公民政治信任的因素及其作用機制是當前國家治理的重要議題。

學者們通過實證分析發現文化心理和制度績效是差序政府信任產生的核心因素，即公眾對政府的信任程度取決于公民對政府治理的回應性和有效性的主客觀評價，尤其是政治結構、宣傳教育方式以及政治接觸程度等是擴大中央與地方政府之間信任差距的主要因素。這些原因都直接或間接的引起民眾對地方政府的低信任甚至不信任，導致差序政府信任的負面影響被擴大化，不僅帶來了地方政府信任危機，更嚴重影響了地方政府治理效能的提升。因此，如何化解我國政治信任中存在的差序政府信任矛盾，進一步增強民眾對地方政府的信任，構建“政民”之間的良性互動關系是國家治理現代化進程中地方政府治理的關鍵內容。

3 政府信任對于地方政府治理的重要性

政府作為國家治理的主體之一，在治理過程中必須處理好自身與社會的關系，其中政府與公眾的關系尤為重要，這就表明信任作為一種社會資本對于國家治理具有重要的價值。同樣，國家治理能力的提升會進一步加強公眾對于政府的信任。在國家治理現代化背景下，治理的系統性和復雜性對政治信任有了更高的要求，公眾對政府的信任度直接影響到政府治理效能的提升。

一方面，政府信任與國家治理現代化的契合體現在政府信任是國家治理合法性的來源。信任是權力合法性的來源之一，合法性意味著治理主體的權威在受眾中得以確立，政府的合法性包括兩方面內容，一個是公眾對其是否信任以及信任程度的高低。倘使政府獲得了民眾的信任，政府權威就會被自覺地認可和接受。進一步推演，公眾對政府權威的接受程度越高，其參與性就越強，雙方達成合作的程度也就越深，這樣治理的效能才會顯現出來。因此，政府信任對于國家治理來說意義重大，無論是國家治理體系還是治理能力都離不開公眾的信任。差序政府信任現象使得公眾對于地方政府的低信任或不信任會增加彼此之間的摩擦和風險，導致公共政策的制定和執行出現障礙，嚴重威脅到地方政府治理。因此，為了使這種信任關系得以有效、穩定維持，政府就會將政治信任作為自身的價值追求，通過建立和維持良好的政治信任來增加公民的認同感。

另一方面，國家治理現代化催生新的政治信任關系。區別于“國家統治”的強制性和單向性特征，國家治理現代化的本質是既注重治理作為工具理性的特征，又重視治理作為價值理性的意涵，是工具理性與價值理性的有機統一，是二者雙向互動的結果。在這樣的背景下不難理解，國家治理過程中政府追求的是社會利益最大化，治理的目標是構建一個“人人參與、人人共享”的治理共同體。在這一治理共同體下，需要全社會形成合作共治，這種新的合作共治是建立在雙方互信的基礎之上的，也成為現代化背景下的一種新的政治信任關系。尤其是對于地方政府而言，由于與公眾的政治接觸較中央政府而言更為密切，因此構建新的基于信任的合作治理關系是增強政府回應性，擴大公民參與性的有效途徑。

4 提升地方政府治理效能的路徑思考

4.1 協調中央政府與地方政府之間的關系

如何處理好中央與地方之間的關系，緩解差序政府信任矛盾，激發中央與地方的兩個積極性是提升國家治理能力的關鍵。在屬地之間聯系緊密、承包方自主程度不高的情況下容易導致責任、權力和能力的脫節[6]。基于此，地方政府在治理過程中極易出現一些與中央要求相背離的結果，也間接擴大了中央政府與地方政府之間的信任差距。由此可見，一方面，在協調中央政府與地方政府的關系上，既要給予地方政府一定的自主性，以保證治理過程的靈活性，又要找到限制其自由裁量權的方式，加大對失信政府行為的監督問責力度，這也是解決“權威體制”下“有效治理”矛盾的關鍵。另一方面，在地方治理中也要尊重地方特色，允許地方依據自身文化、經濟、環境等因素制定具體目標，減少“一刀切”的政策安排，以此調動地方治理的積極性，鼓勵地方政府治理創新，為進一步增強地方政府公信力營造良好的制度環境。

4.2 搭建政府與民眾之間雙向互動平臺

差序政府信任現象的存在使得搭建政府與公眾之間的信任合作關系，構建政民雙向互動的交流平臺成為必然選擇。一方面，增強政府的回應能力。在國家治理現代化背景下，進一步提升政府回應力，要強化政民溝通協調機制，以公共利益為準則，加強信息的公開透明度，對于群眾關心的民生問題要及時予以反饋。同時，進一步擴大公民有序參與，注重調動公民參與治理的積極性，在決策前廣泛征求社會意見，增強政策的科學性和民主性，使得政府回應與公眾參與形成雙向互動，進一步發揮民主治理和協商治理優勢。另一方面，促進多元主體間的合作。張康之認為信任與合作是同構的，“信任是合作的前提和基礎，而合作又反過來促進信任”[7]，合作主體之間只有建立起合作型信任，合作治理才能由理想變成現實。因此，政民之間雙向互動平臺的搭建需要政府增強其回應能力，建立起合作型信任關系，只有這樣才能使得地方政府在治理過程中逐漸走向“善治”之路，這也是地方政府在國家治理現代化進程中的治理之道。

5 結束語

改革開放40余年來，我國在國家治理過程中取得了很多經驗和成績，有學者認為40年來的國家治理之路可以說是以重建對制度的信任開啟的，決策者推進制度化的目的是發揮出社會主義制度的優越性[8]。我國的制度化之路正在穩步進行，未來的主題依舊是“變革”，在國家治理現代化道路上，如何發揮出中國特色社會主義制度的優越性，增強群眾對政府的信任和對制度的信任，進而促進政府治理能力的提升，這是今后黨和人民共同的目標。