內蒙古農村牧區宅基地流轉問題與出路研究

全 月，王 考，郝潤梅，蘇根成

(1.內蒙古師范大學 地理科學學院；2.內蒙古土地登記中心，內蒙古 呼和浩特 010000)

新一輪美麗中國新農村建設使農牧民生活質量和水平穩步提高，農村、牧區在生態環境、居住環境等方面都有了明顯的改觀，但在新時期城鄉發展依舊不平衡，仍然是我國社會主要矛盾的重要方面[1]，而城鄉融合發展是未來我國解決“三農”問題的重要改革方向。隨著農業用地流轉和“三權分置”改革的推進，農業用地領域在提高農民財產性收入和促進了適度規模經營方面取得進展[2]，但農村宅基地改革涉及的主體、客體、權屬等內容較為廣泛，改革難度和風險較大，改革應建立謹慎漸進的態度[3]。同時，2018年，中央一號文件提出要積極探索宅基地“三權”分置的途徑和辦法，適度放活宅基地和農房使用權，對宅基地的交易范圍進行明確。雖然在政策上有了依據，但是現實中宅基地并不能與國有建設用地享有同等的權益，在一定程度上阻礙了農村土地制度改革的進程[4]。內蒙古屬于少數民族地區，有著地多人少、宅基地面積較大以及特有的牧區生活等特點，在宅基地流轉的方面難以直接借鑒其他省份的研究成果。因此，積極研究當前經濟條件下的內蒙古農村牧區宅基地流轉問題，探索合理的解決路徑，對全面保障和實現農牧民的權利和利益，提高農村土地集約節約利用，推進鄉村振興發展具有十分重要的意義。

1 數據來源與處理

1.1 數據來源

研究數據來源于3個方面：①文獻資料。參考大量的文獻，充分解讀歷年來關于宅基地利用管理及農村制度改革等政策。②確權登記數據。在內蒙古農村牧區“房地一體”確權登記項目的基礎上，對數據梳理分析、歸納、總結。③調研數據。邀請基層國土所、村委會人員進行座談，并在農區、牧區分別隨機抽取100戶農牧民進行采訪，了解農牧民對宅基地流轉的認識及看法采用樣本分析法，分析當前內蒙古宅基地利用及流轉現狀，分析當前宅基地利用及流轉中存在的問題，提出實現高效配置宅基地，完成宅基地制度改革的有效途徑。

1.2 數據處理

利用SPSS對調研區域的“房地一體”宅基地確權登記數據進行分類統計，以分析內蒙古宅基地利用及流轉現狀；對座談與采訪內容進行整理、歸納，根據分析結果找到當前內蒙古宅基地利用和流轉中存在的問題，提出從根本上解決這些問題的有效措施。

2 內蒙古農牧區宅基地利用與流轉管理現狀

2.1 內蒙古農牧區宅基地利用特征

2.1.1 農村居民點建設用地總量大。2018年，全區建設用地共計168.1萬公頃，其中，農村居民點建設用地面積為76.91萬公頃，占建設用地總面積的45.75%，與2009年相比新增農村居民點建設用地74.02萬公頃，年均增加0.29萬公頃。農村牧區人口由2009年的1 145.5萬人減少至2018年的944.92萬人，年均減少20.01萬人[5]。相比農村人口不斷減少的狀況，農村居民點建設用地卻呈現出增長的趨勢，人均農村居民點建設用地由2009年655.85m2/人增長至2018年813.93m2/人。內蒙古103個旗縣劃分為農區、半農半牧區、牧區，其中農區戶均宅基地面積為511.75m2，半農半牧區戶均宅基地面積為976.32m2，牧區戶均宅基地面積為1 615.97m2，半農半牧區和牧區宅基地面積遠遠超過當地標準。由此可見，半農半牧區和牧區土地利用率極低，宅基地利用粗放，農村居民點分布零散，土地節約集約利用潛力非常大。

2.1.2 新增宅基地數量大。2005年～2018年，內蒙古人均宅基地面積從19.7m2增加到28.62m2，人均宅基地面積逐年增加，2011年～2015年的平均增長速度創歷史新高。其原因是，此段時間在全區大范圍實時了易地扶貧搬遷、棚戶區改造、新農村建設，農牧民的住房條件得到改善，而使得全區宅基地面積迅速增加。

2.1.3 違法宅基地數量較大。對內蒙古“房地一體”數據進行歸納分析發現，2018年，全區違法宅基地占宅基地總數的10.5%，其中非本集體經濟組織的占違法宅基地總數的17.8%，“一戶多宅”占違法宅基地總數的18.6%，違法違規占用宅基地占違法宅基地總數的8.9%，不符合規劃、占用農用地、缺少審批及驗收手續等情況宅基地占違法宅基地總數的54.7%。

2.1.4 宅基地登記發證存在一定難度。2018年內蒙古已完成宅基地權籍調查322.73萬宗，面積297 594.72萬平方米，具備宅基地確權登記條件的共計331.89萬宗，其中已發證224.41萬宗，面積166 498.03萬平方米。但內蒙古農村牧區“房地一體”宅基地確權登記發證與其他省區相比較存在較多問題：①由于內蒙古部分集體土地為牧區，游牧民族多年來的放牧習慣導致牧民擁有冬營盤和夏營盤兩處宅基地；②內蒙古東西跨度較大，無法制訂統一的宅基地面積標準；③部分村莊位于人煙稀少甚至難以達到的地區，對登記發證造成了困難；④內蒙古部分旗縣地處邊境地區，GPS信號較弱，為權籍調查帶來了困難，造成宅基地確權登記的困難[6]。

2.2 農牧區宅基地使用權流轉現狀特征

2.2.1 宅基地流轉在城鄉接合區域頻發。整理走訪調研結果，疊加集體土地所有權確權登記結果和2018年影像發現，宅基地流轉多發生在城鄉接合部。隨著市場經濟體制發展及城鄉一體化進程的加快，農村牧區宅基地轉讓現象頻發，特別在城鄉接合部等經濟較好的地區，已經成為農村住房買賣的重點地區。

2.2.2 宅基地轉讓人文化程度偏低，且多數為進城務工人員。在近30年經濟快速發展的過程中，涌現出大量進城務工人員，經調研結果顯示，這些人選擇將宅基地出售的意愿要明顯高于其他人員，然而部分外出務工人員受教育程度較低，缺乏法律知識。在城市生活壓力及利益的驅動下，很多進城人員忽略了長遠問題，選擇將閑置的宅基地進行出售。

2.2.3 宅基地受讓人多數為城鎮居民。1999年國務院辦公廳發布《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定，嚴禁將農民集體土地使用權以出賣、出租等方式流轉用于非農建設，嚴禁向城鎮居民出賣農房，對城鎮居民使用農民集體土地建房造屋的申請不予批準，對于已經違法建造以及違法購買的房屋，禁止有關單位和部門為其發放使用權證書及房屋產權證書。但是宅基地流轉案例中，多數受讓人為城鎮居民。尤其是在城鄉接合區域，由于受讓人的高度意愿以及相對高的利益驅動，發生了大量的宅基地流轉案例。

2.2.4 多數宅基地流轉行為被認定無效。宅基地流轉在受讓人身份、土地用途、受讓條件、受讓條件等方面有嚴格的限制，通過查閱大量的司法訴訟案件以及在土地執法監察過程中發現，多數的宅基地流轉糾紛及司法處理結果都判決轉讓行為無效[7]。例如：余某于2015年同村村民張某處購買一處宅基地A。經調查，宅基地A使用權原屬一名本村教師，于多年前賣與張某，并簽訂購買合同。2018年有本村村民舉報余某違法占用集體土地建房。經當地行政執法部門調查核實，余某在購買的宅基地A上新建房屋，但余某在該村擁有另一處宅基地B，因此認定余某所購買的宅基地A的行為無效行為，余某無權在宅基地A上新建房屋，責令其限期拆除。

2.2.5 牧區宅基地流動性差。內蒙古牧區常住人口較少且居民點分散，多數人都為當地居民，常年以放牧為生，由于游牧的特點，每戶牧民都有冬營盤和夏營盤兩處宅基地，由于人員和住所穩定，牧民對宅基地流轉意愿較小，造成牧區宅基地流動性較差，難以實現流轉。

3 內蒙古農牧區宅基地使用權流轉存在的問題

通過調研樣本分析發現內蒙古農牧區宅基地流轉，一方面是由于宅基地本身的利用管理中存在的問題，導致流轉難以實施；另一方面是宅基地流轉政策與制度不完善，導致流轉難以正常運轉。

3.1 宅基地利用存在的問題

3.1.1 村鎮規劃滯后。按照規定，宅基地建設要符合村土地利用總體規劃和村鎮規劃，由于從前對宅基地管理較為薄弱，以及多數旗縣沒有開展村鎮規劃，導致村民在宅基地選址中主要按照個人意愿進行，因此內蒙古宅基地多出現在農戶所承包地或者交通較為發達的區位。在城鎮邊界擴張的過程中，各地將建設用地指標的重點都放在了城鎮建設用地，符合宅基地申請條件的農牧民無法按程序申請到合法的宅基地，從而出現大量亂建的現象，結合2018年影像及土地利用現狀，發現農村居民點呈現出較為分散且布局不合理的狀態。

3.1.2 超標準占地現象普遍。宅基地為農牧民保障性住房，按照法律規定，一戶村民只能擁有一處制造基地，其面積不得超過各地標準。在1989年以前，內蒙古沒有關于宅基地面積標準的規定，由于內蒙古東西部跨度較大并且存在農區、牧區的差異，實施統一的宅基地面積標準較為困難，在2000年，《內蒙古自治區實施〈中華人民共和國土地管理法〉》失效后至今，自治區層面再沒有出臺關于宅基地面積標準的文件；另外由于村集體、土地行政主管部門等缺乏對宅基地的管理，導致農牧民在生產、生活中根據自己的需求，肆意擴張自己的宅基地范圍。雖然在2014年全區農村牧區宅基地和集體建設用地確權登記時，各地出臺了關于宅基地面積的標準，但是宅基地面積超標的問題已經非常嚴重。

3.1.3 宅基地登記發證問題突出。雖然在2014年，各旗縣完成了宅基地的確權登記工作，并自治區驗收，由于當時處于機構和不動產統一登記改革的浪潮中，多數地區并沒有將證書發放到農牧民手中。由于“十個全覆蓋”工程的實施，大量的宅基地界址發生了變化。隨著機構改革的完成，2016年農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作正式納入不動產統一登記工作體系，但在新的一輪“房地一體”宅基地確權登記工作中也顯現出了很多的實際問題。①政府、土地行政主管部門對宣傳的忽視，造成農牧民對此項工作沒有充分的認識，沒有意識到宅基地確權登記對自己權益保護的重要作用；②大量的農牧民外出務工導致權籍調查人員無法與權利人取得聯系，開展實地指界、確權工作；③缺少審批手續、占用耕地、違反生態保護紅線管制要求、“一戶多宅”、存在權屬爭議等不符合登記條件的宅基地比例較高，以及政府部門無法及時解決歷史遺留問題等原因，使得登記難以實現。

3.2 宅基地流轉存在的問題

3.2.1 宅基地流轉行為盲目。在研究的過程中發現，農牧民受教育程度較低，法律意識薄弱，尤其缺乏專業性的法律常識，同時受家庭生活的經濟壓力所迫，在沒有考慮長遠發展的前提下，進行了宅基地流轉。這些流轉行為不僅與法律相違背，甚至與流轉意向相違背[8]，在法律上被認為是無效的。

3.2.2 宅基地隱形市場活躍。隨著經濟發展，內蒙古各地房價呈現出大幅度上漲態勢，由于經濟利益的驅動，以及人民對住房的需求和人們對于“小產權房”認知的缺乏，在內蒙古大部分地區，尤其是城鄉接合部，出現了大量宅基地私下交易的現象，在“房地一體”確權登記過程中，這些現象引發的矛盾突顯。但是這些私下交易無法得到法律的保護，雙方利益都無法得到保障，對社會穩定造成了安全隱患[9]。

3.2.3 宅基地流轉門檻高。雖然在已經出臺的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》明確提出，建立農村集體經營性建設用地入市制度，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，但是《憲法》《合同法》和《土地管理法》明確規定了，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，并且出賣、出租、贈予住宅后，再申請宅基地的，不予批準；宅基地流轉受讓人必須符合本集體經濟組織成員或本村村民，且沒有宅基地等條件[10]；宅基地流轉需經過村集體經濟組織、鄉鎮政府批準，因此多數人都選擇私下流轉。

4 內蒙古實現宅基地流轉的途徑

4.1 加快宅基地確權登記

產權明晰是保障農牧民合法權益、維護社會穩定以及推動宅基地制度改革的基礎，因此，加快推進全區農村“房地一體”確權登記工作，是實現宅基地流轉的重要途徑。

4.2 盤活閑置宅基地，引導閑置宅基地退出

在保護農牧民權益的前提下，嚴守土地公有制，以不突破耕地保護紅線為原則，充分調動農牧民的積極性，千方百計增加農牧民收益，帶動農牧民主動參與盤活農村閑置宅基地，因地制宜探索符合內蒙古農區、牧區的閑置宅基地盤活方式。按照“自愿有償”的原則，引導農牧民主動退出閑置宅基地，在不降低農牧民生活水平為底線，充分利用閑置宅基地，提高宅基地利用率。

4.3 規范宅基地交易市場

宅基地交易市場是集體土地所有權下的特殊的土地市場，宅基地交易市場的規范是宅基地制度改革的重要一環。內蒙古宅基地交易市場一直處于雜亂無章的狀態，首先要建立宅基地市場的規則，然后逐漸過渡完善，將宅基地交易市場逐步納入城鄉統一的市場，讓符合流轉條件的宅基地可以無門檻的進入市場，盤活農牧民資產，保障農牧民權益。

4.4 探索宅基地有償使用制度

宅基地是為保障農牧民基本生活的保障性住房，是無償使用的，正是由于這種無償的制度，導致宅基地利用低效，造成了嚴重的土地浪費的情況。在嚴格實行各地宅基地使用標準的前提下，探索有效的超標宅基地有償使用制度，在一定程度上可以避免農牧民無限度地擴大宅基地范圍事件的發生。

4.5 提高宅基地管理水平

宅基地利用效率低、流轉無序等問題是內蒙古多年來宅基地管理缺失的結果，加強政府及相關部門的審批監管，充分發揮資源配置的重要作用，利用先進科技手段加強宅基地管理，提高宅基地管理水平，是推進宅基地制度改革的重要基礎。

4.6 推進城市人口融入農村

嚴格的宅基地權利人資格在很大程度上阻礙了宅基地流轉[10]，是造成當前宅基地流轉市場不合法的主要原因。推進城鎮居民轉變身份，在農村落戶，是宅基地在城鎮居民與農村居民之間合法流轉的先決條件[11]。

5 研究結論

通過內蒙古農村牧區“房地一體”確權登記的大數據平臺和樣本調查，對內蒙古農村牧區流轉中存在的問題和流轉的出路進行探究，得出以下結論。

5.1 流轉中存在的問題

宅基地流轉從申請、審批以及權利人的審核具有很嚴格的要求，因此宅基地流轉的現實門檻很高；內蒙古大部分地區，尤其是城鄉接合部存在大量的隱形市場；發生的宅基地流轉案例中部分相關權利人法律意識薄弱，導致多數宅基地流轉行為具有盲目性。

5.2 解決出路

提出加強產權管理，建立公平、透明、合法的交易市場，探索宅基地有償使用和退出制度，提高宅基地管理水平，推進城市人口落戶制度等措施，為推進內蒙古宅基地“三權分置”改革，提高農牧區土地節約集約利用，推動鄉村振興建設探索出路。