風險社會視野下成渝地區雙城經濟圈社區公共服務供給創新研究

許 婷

(中共重慶市墊江縣委黨校,重慶 408399)

習近平總書記強調“一流的城市要有一流的治理”，社區是現代城市管理的基本單元，社區公共服務能力是衡量現代城市建設水平的關鍵指標之一。公共服務創新是政府治理的永恒主題，習近平總書記在部署建設成渝地區雙城經濟圈時強調強化公共服務共建共享，重慶、成都作為西部大開發中心城市，協調推進成渝地區雙城經濟圈社區公共服務建設是深入貫徹落實習近平總書記推進成渝地區雙城經濟圈建設的重要舉措。川渝兩地一衣帶水，基層公共安全風險防控壓力較大，在防范抗擊新冠肺炎疫情實踐中，習近平總書記多次強調社區在公共安全風險中的關鍵作用，指出社區是新冠肺炎疫情防控的前線陣地，在推動建設成渝地區雙城經濟圈、加強基層防災減災救災能力的大背景下，指向抵御公共安全風險的社區公共服務供給思考正當其時。

一般意義上認為，公共服務供給就是提供公共物品及服務[1]。社區公共服務是指在政府的指導和支持下，依托社區自治組織、非營利組織和營利組織，發動和組織社區居民，利用和開發社區資源，滿足社區居民各種需求的福利性活動，它包括面向全體居民的基礎設施服務和便民利民服務、面向各類弱勢群體的福利服務等[2]。

1 成渝地區雙城經濟圈社區公共服務供給創新與風險社會治理

1.1 社區公共服務供給創新是防范化解成渝地區雙城經濟圈重大安全風險的基礎工程

1.1.1 社區公共服務供給創新有利于防范化解成渝地區雙城經濟圈一體化發展過程中的矛盾風險。習近平總書記強調，要牢固樹立一體化發展理念，推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極。一體化發展在統一謀劃、一體部署、相互協作、共同實施中逐步形成協同效果。社區公共服務供給最直接惠及廣大人民群眾，最直接防范化解了成渝地區人民群眾日益增長的美好生活需要與成渝地區發展不平衡不充分之間的矛盾。

1.1.2 社區公共服務供給創新有利于抵御成渝地區雙城經濟圈自然災害風險。社區公共安全服務水平是社會安全水平的關鍵指標，中觀社區安全是宏觀社會安全的縮影和重要預警，社區安全覆蓋面更廣、社會影響更大、危害程度更深，是個體安全事件放大到中觀社區層次的反映[3]。川渝兩地一衣帶水，兩地共同面臨洪澇災害、水污染、水上搜救、地震災害、森林火災等公共安全風險，兩地已開展多項一體化合作，川渝應急聯動合作網絡初步形成，加強社區公共服務供給有利于抵御成渝地區雙城經濟圈自然災害風險。

1.1.3 社區公共服務有效供給有利于增強成渝地區雙城經濟圈社會公共安全事件防控能力。習近平總書記指出，抗擊疫情有兩個陣地，一個是醫院救死扶傷陣地，一個是社區防控陣地，堅持不懈做好疫情防控工作關鍵靠社區。回顧此次中國成功防控新冠肺炎疫情的實踐來看，社區在疫情防控全局中發揮了基礎性地。增強社區公共服務供給能力，能有效增強成渝地區雙城經濟圈社區居民的參與感和歸屬感，弱化“不確定性”給人類面臨公共安全事件造成的心理恐慌，促進成渝地區雙城經濟圈公共安全風險聯防聯控、群防群治，進一步增強基層公共安全風險防治和應對處置突發事件的能力。

1.2 社區公共服務供給創新是成渝地區雙城經濟圈基層治理能力現代化的微縮窗口

1.2.1 社區公共服務供給創新是成渝地區雙城經濟圈基層治理能力現代化的重要目標和中心任務。《城鄉社區服務體系建設規劃(2016～2020)》指出：“社區是社會治理和民生保障的重要載體，社區服務體系建設是全面建成小康社會的主要任務。”黨的十九大提出了“推動社會治理重心向基層下移”的要求。社區是城市居民生活的特定場所，是公共服務供給的基本單元，提升社區公共服務供給水平是創新成渝地區雙城經濟圈社區治理、增強成渝地區雙城經濟圈社區治理能力的重要目標和中心任務。

1.2.2 創新社區公共服務供給創新是新時代成渝地區雙城經濟圈社區治理現代化的實踐探索焦點。《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出，到2020年，基本形成在基層黨組織領導、基層政府主導下的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系。黨的十九屆四中全會強調，堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。通過行政主導的服務模式確定社區基本公共服務的項目選擇和運作方法，勢必無法滿足新時代社區居民個性化、差異化和多元化的服務需求。習近平主持召開中央財經委員會第六次會議強調成渝地區雙城經濟圈建設是一項系統工程，要強化公共服務共建共享，創新社區公共服務供給已經成為新時代成渝地區雙城經濟圈社區治理現代化的實踐探索焦點。

2 成渝地區雙城經濟圈社區公共服務供給的風險因素

一切對人及人所關心的事物帶來損害的事件與行為的可能性即為風險，不確定性是其本質特征。應付不確定性是治理現代化的重要內容。影響成渝地區雙城經濟圈社區公共服務供給的風險因素包括以下幾個方面。

2.1 物理風險因素

引起社區公共服務不確定性的物理因素主要是指自然地理條件具有的自然致災因素，比如地震、地面沉降、暴雨、內澇等。以地震為例，地震會引起地基沉降，劇烈震動導致地基塌陷，地震擾動嚴重損害社區內的電器配電、水泵、消防設施，嚴重影響燃氣、電、熱、生活用水管線、污水管道、電梯等公共服務設施的正常使用，嚴重威脅社區生命線工程。重慶是聞名世界的“山城”，丘陵山地縱橫，長江橫貫全境，屬亞熱帶季風性濕潤氣候，自然災害的致災因子較高；成都地處四川盆地西部、青藏高原東緣，地形地貌復雜，氣候條件差異很大，自然災害的致災因子很高。成渝地區雙城經濟圈社區公共服務供給的抗自然風險因素壓力很大。

2.2 人為風險因素

2.2.1 社會情境擾動。推動成渝地區雙城經濟圈建設必然引起一些分歧和社會矛盾，社區成員的知識、技能、學習能力參差不齊，社會自組織能力欠缺，在未能事先防范、及時化解矛盾的社會情境下，社區違法犯罪案件、交通事故、火災事故、社區治安事件等一些蓄意破壞因素會嚴重阻礙社區公共服務供給及創新。

2.2.2 社區服務管理風險。成渝地區雙城經濟圈發展、社區治理現代化背后交織著經濟利益、治理風險與社區服務責任，使社區服務管理水平日益受到關注。社區服務管理風險表現在3個方面：①前期社區公共服務規劃設計不符合社區治理現代化的要求，社區公共服務規劃設計未有及時考慮城市發展規模、人口遷移、社區空間異質性、人民群眾生活方式、生態環境變化等不確定因素。②社區公共服務管理水平不符合社區治理現代化的要求，目前尚未制定統一的社區防災減災服務評估標準，社區資源調動和服務能力又普遍較低，社區公共服務質量難以保證。以社區管線設施管理為例，社區管線設施規劃設計不屬于城市規劃范圍，由社區自行開展，難以與城市安全管理進行系統性協調，加之社區管線的數字化管理水平較低，極易引發社區管線安全隱患。③社會組織參與社區公共服務供給的管理缺位，社區公共服務供給牽涉到開發商、物業公司、業主委員會等社會組織，各參與主體責權關系履行并未給予嚴格治理。

2.3 社會風險因素

2.3.1 社會風險意識普遍缺乏。社區居民普遍缺乏社會風險意識，在享用社區公共服務的過程中，人為改變公共服務設施的本體，導致公共服務設施無法按照預先設計的功能運行。比如部分居民對社區防汛設施的脆弱性認識不足，將垃圾投入地下車庫地漏，造成管線排水不暢、社區地下車庫進水。又比如部分居民缺乏消防安全風險意識，偷盜占用破壞消防設施時有發生，給社區防火救災造成安全隱患。

2.3.2 鄰避設施風險。鄰避設施是一類具有明顯社會效益卻會對周邊居民心理、財產等產生嚴重影響的公共設施，由于其外部性和成本-效益不均衡特征，地方民眾持有“不要建在我家院子”的態度，并在生存權危機和家園保護意識作用下引發鄰避沖突[4]。誘發社區鄰避沖突包括直接或間接威脅因素。直接威脅因素主要是指社區外圍大型建筑、鐵路、橋梁等施工活動，以及社區外圍加油站、危化品生產運營等活動。間接威脅因素是指災害風險在社區公共服務網絡化運營機制間擴散，引發次生災害風險，形成風險傳播鏈。這些鄰避風險因素不僅損害了社區公共服務的供給質量，而且嚴重影響到社區居民的生命健康安全。

2.3.3 社區整合風險。《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》指出社區是指聚居在一定地域范圍內的人們組成的社會生活共同體,其構成一般包括地域、人口、社會心理、社會組織和公共設施5個基本要素[5]。而在我國的行政區劃之中，社區這種定義被行政具體化，社區對應的級別在街道辦和小區之間。一個街道辦下設若干社區，社區包含若干小區和單位[6]，社區共同體被行政管轄區分割。同時，個體主義和文化多元主義的流行，削弱了首屬關系的紐帶，強化了人們之間的利益關系，導致了首屬群體(如家庭)和社區的不穩定，增加了社區整合和社區控制的困難[7]。

3 風險社會視野下成渝地區雙城經濟圈社區公共服務供給的對策建議

3.1 建好“家門口”服務體系

社區公共服務是民生服務的“最后一公里”。習近平總書記指出，要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立“全周期管理”意識，努力探索超大城市現代化治理新路子。“家門口”服務體系包括街鎮中心、村居服務中心(站)、村宅延伸服務點等各級服務站點。在村居“家門口”服務中心(站)，重點做實黨建、生產生活事項、教育文化、衛生醫療等公共服務，在村居黨組織的領導下，通過自上而下的方式，將資源、服務、管理力量下沉到村居“家門口”，社區有更多資源提供給群眾看得見、摸得著、有感知度的服務，做到寓日常管理于服務之中，實現“生活小事村居辦、教育服務在身邊”的“家門口”服務圈，讓居民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。

3.1.1 建好步行社區。按照新城市主義的理論，現代社區規劃應該突出步行社區理念，它的內涵是：社區內部規劃為步行空間，成為人們交往、休閑、健身的場所，人們步行10min～15min左右可以享受基本的公共服務[8]。①解決距離遠的問題，雖然大部分街鎮都設立了社區事務受理服務中心、社區文化活動中心和社區衛生服務中心，但由于成渝地區雙城經濟圈覆蓋區域大，很多郊區居民享受不到“15分鐘生活圈”的便利。②解決資源散的問題，村居雖然有一些服務功能和資源，但分散在各個條線上，居民辦事難以找到對應的點、對應的人。③解決服務虛設問題，有的居委會掛了多塊牌子，但很多是“有牌子無服務”，群眾對此有意見、有抱怨。

3.1.2 打造功能集成的社區綜合服務平臺。①資源整合，打造功能集成的“一站式”社區綜合服務平臺。按照整合村居功能、暢通為民服務的原則，提供黨群服務、政務服務、法律服務、社區管理服務、教育文化服務、健康服務、生活服務七大類“家門口”服務體系，集成各類服務資源，提供“一站式”服務，確保力量在基層匯聚、服務在基層提供、滿意在基層實現。②資源下沉，打造智慧社區。利用互聯網信息技術的支撐保障社區資源整合、主體協同、平臺智能化運行，強化提升社區居民、社區組織、行政部門、市場主體等之間的合作意愿。

3.2 推進社區公共服務供給精準化

習近平總書記指出，要把更多資源、服務、管理放到社區，為居民提供精準化、精細化服務，切實把群眾大大小小的事辦好。社區公共服務精準化本質上是以社區居民需求為中心的整體性運作過程[9]。“從實踐看,公共服務的范圍取決于社會成員的公共需求”[1]。這說明社區公共服務供給范圍取決于社區成員公共需求的變化。新時代背景下，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人們對公共服務的需求不斷增加，期望和要求越來越高，社區公共服務需求呈現出個性化、差異化和多樣化的趨勢。

3.2.1 聚焦社區居民需求，推進社區公共服務供給精準化。馬克思認為，“歷史不過是追求著自己目的的人的活動而已”[10]。馬克思主義唯物史觀啟示我們：尊重人民主體地位，滿足人民發展需要，是促進人的全面發展的內在要求。社區公共服務精準化堅持以人民為中心的價值取向，圍繞社區居民需求的滿足和滿意度的提升，通過更新服務理念、完善服務體系、優化服務過程，促進社區公共服務供需的有效對接，實現社區公共資源的合理化配置，促進社區公共服務的高質量供給，達到提升社區公共服務水平、增強公眾獲得感和幸福感的目標，實現了社區公共服務供給由“有沒有”“夠不夠”向“好不好”“優不優”的轉變。

3.2.2 堅持質量評價為核心，推進社區公共服務供給精準化。結合社區居民服務需求和社區服務績效，科學評價社區公共服務精準化供給情況，是保證社區公共服務供給效果的重要途徑，也是改進和優化社區公共服務供給的重要方式。①堅持社區居民的評價主體地位，讓社區居民作社區公共服務供給質量的“裁判員”。②將服務質量作為關鍵評價要素。除了考核服務的內容構成、類型、人數等“量”的指標以外，重視考核服務的實際影響、具體效果等“質”的因素。③將過程評價作為重要評價環節，降低社區公共服務供給效果不易量化的影響，重視過程激勵，鼓勵政府及社會組織積極參與社區公共服務的高質量供給。

3.3 推進社區公共服務共建共享共治

黨的十九大強調，打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。推進社區公共服務共建共享共治，重點難點在于厘清各層級政府之間、基層政府與基層自治組織之間、基層組織與公民個體之間的“權責利”邊界[11]。為此可以從以下幾個方面入手。

3.3.1 黨建引領，形成社區公共服務供給整合機制。習近平總書記指出：“黨建工作的難點在基層，亮點也在基層。”充分發揮基層黨組織領導核心作用，構建黨建引領下的社區治理體系，是創新社會治理、推進國家治理體系和治理能力現代化的根本力量。在推進成渝地區雙城經濟圈社區公共服務共建共享共治的過程中，發揮基層黨組織的領導核心作用，促進政社互動，強化居民參與，整合連接不同行動主體，綜合協調各方關系。①黨建引領組織整合，以社區在縱向和橫向鏈條上的基層黨組織為結點，縱向上形成“市—區—街道/鎮—社區”四級聯動的黨組織體系，橫向上形成區域黨建、單位黨建、行業黨建互聯互通的格局，建立上下聯動、左右聯通的黨的基層組織體系，形成黨委政府、社會組織、市場多元行動網絡，打造社區公共服務供給共建共享共治格局。②黨建引領利益整合，加強社區矛盾糾紛化解調解，凝心聚力，將不同組織之間的區隔、人民群眾的矛盾化解在基層，增進社區組織與人民群眾之間的感情。③黨建引領需求整合，社區黨組織加強需求整合，拓展需求表達渠道，強化社區參與功能。

3.3.2 社區協商，形成社區公共服務供給溝通機制。社區協商是基層群眾自治的實踐機制，有助于拓展居民表達訴求的渠道、解決社區公共事務問題。在推進成渝地區雙城經濟圈社區公共服務共建共享共治的過程中，建立以協商為基礎的溝通機制，在社區自治基礎上實現公共服務信息互換和共享。在社區層面，以社區居民自治為平臺，通過樓院協商、廣場會談等形式，支持社區居民主動表達個人需求、開展協商對話，強化社區參與功能。在鄉鎮/街道層面，加強社區與鄉鎮/街道之間的溝通協商，確定社區公共服務的權責關系，確定社區公共服務的項目、供給方案。

3.3.3 合作協同，形成社區公共服務供給一體化發展機制。公共經濟學經典理論認為，政府、市場和社會組織都存在“失靈”，社區公共服務的供給無法由單一主體獨立完成，需要不同主體之間的合作，由政府、市場、社會相互協同的社區公共服務供給格局，是城市社區治理發展的客觀趨勢。在推進成渝地區雙城經濟圈社區公共服務共建共享共治的過程中，促進政府、社會與市場三種力量之間互動合作，形成多元共治、協同合作、優勢互補的社區公共服務供給體系。