由一起火災事故責任追究談對基層消防監督執法工作的幾點看法

林新美,林良建

(福州市消防救援支隊，福建 福州 350000)

隨著消防救援機構職能調整和“雙隨機、一公開”等新型監管模式的施行，當前基層消防監督管理工作出現許多與執法改革有差距、不匹配的問題和現象[1，2]。筆者結合泉州市晉江市陳埭鎮西坂村“8·8”較大火災事故責任追究，剖析當前基層消防監督執法工作面臨的挑戰、存在問題以及帶來的追責風險，并提出改進措施。

1 泉州市晉江市陳埭鎮西坂村“8·8”較大火災事故責任追究基本情況

2020年8月8日14時28分許，泉州市晉江市陳埭鎮西坂村錦后路95號廠房發生火災，過火面積約750m2，共造成8人死亡，直接經濟損失約830.75萬元。火災原因調查認定為蔣祖斌在四層電梯井口違規焊割，濺落的焊渣引燃第一層電梯井口西側閣樓上的海綿堆垛引發火災。

該起火災發生后，泉州市人民政府根據《中華人民共和國安全生產法》成立了由市應急局、市公安局、市總工會和市消防救援支隊等人員組成的事故調查組，依法對事故進行調查處理。經調查，認定該起較大火災事故是一起生產安全責任事故。依法對3人追究刑事責任、15人給予黨紀政紀處分，其中涉及消防監督管理執法給予政務處理的有公安派出所副所長、消防兼職民警及消防救援大隊監督執法人員。

2 當前消防監督執法工作面臨的挑戰及存在的追責風險問題

2.1 消防監督執法工作面臨的挑戰

2.1.1 推動社會單位落實主體責任仍是“痛點”。執法改革形成了完整的監督執法鏈條，主要包含單位落實消防安全管理職責、部門聯合“雙隨機一公開”監管、違法行為懲處和信用記錄公示、事故責任倒查追責這些環節。每個環節都自覺做好各自消防安全職責，進而就能推動社會整體消防安全處于良性向好狀態。然而幾乎每一次火災事故都得到了“單位消防安全主體責任不落實”的教訓。因此落實單位消防安全管理職責是保障鏈條良性運行的關鍵也是難點，在當前社會經濟發展的“利益最大化”時期，社會單位消防安全管理素養有待提升[3,4]，消防監督執法工作將面臨很大的挑戰。

2.1.2 寬進嚴管、放管并重的簡政放權模式可能導致行政復議、行政訴訟井噴式增長。推行“證照分離”改革，使得公眾聚集場所不再需要開業前申請消防安全檢查許可證件，只要作出承諾就可以投入運營；消防設施維護保養機構、消防安全評估機構不需要辦理消防審批手續即可執業。消防執法部門作為監督管理部門，執法是建立在審驗合格基礎上的，當監管意見與原審批機構意見不同時，相關單位負責人往往會通過復議或訴訟來維護自己的合法權益?？梢娢磥韼啄辏姓妥h、行政訴訟案件會井噴式產生。

2.1.3 鏡頭聚焦下的執法模式，對消防機構執法規范化和執法人員業務素養提出更高要求?！半p隨機、一公開”監管模式對單位的監督檢查頻次會減少，但監管力度會加大。由于企業的消防安全記錄將納入誠信檔案，影響到企業效益，因此在“人人都有麥克風、個個都是電子眼”的鏡頭聚焦執法模式下，必須做到執法程序更規范、問題查找更精準、督促整改更徹底。

2.1.4 無邊界的兜底執法導致火災隱患徹底整治難。各類場所消防設施器材驗收合格、消防車通道、登高操作場地設置合規等問題本應是負責審驗的部門的職責，由于當前消防執法模式的無邊界性，當在執法監督時發現這類不合規問題也會對其進行違規處罰，引起不必要的矛盾，導致火災隱患徹底整治難的困境。因此，消防執法部門如何與職能部門聯合解決此矛盾，如何與住建、公安、應急、市場監管部門共同聯合執法，如何給社會單位解釋督促整改都是極大的挑戰。

2.2 存在失職瀆職追責風險的執法問題

泉州市晉江市陳埭鎮西坂村“8·8”較大火災，在責任事故認定時，派出所消防兼職民警刻意規避，導致政務處分；因消防部門參加晉江市開展的聯合督導檢查行動時曾經到過該廠，但未能有力督促陳埭鎮落實消防安全責任，受到政務處分。結合該起泉州市晉江市火災事故追責情況，仔細反思消防監督管理工作帶來追責風險的問題[5-7]，主要表現在以下幾個方面。

2.2.1 規避型選擇性執法。近年來，鑒于追責問題，部分基層消防監督人員對“老大難”、行政干預多的社會單位，故意避著查。如每年上報的重大火災隱患單位，大多是即將拆遷或關閉、整改容易的隱患，難整改隱患很少。“雙隨機、一公開”的施行，在一定程度上杜絕了規避型選擇性執法的問題，但仍存在部分基層消防部門刻意將高風險單位列為低風險或進行凍結，或者不讓其進入數據庫。一旦這些被規避的單位發生火災事故，則如同晉江市陳埭鎮西坂村火災一樣，相關人員仍將受到處分。所以規避型選擇性執法，違背了執法改革初衷，必將承擔失職瀆職的追責風險。

2.2.2 經驗型無準備執法。部分基層監督執法人員對“檢查留痕、責任可溯”的執法理念仍然沒有正確的認識，還在走原有的無準備經驗性監督執法道路。在對單位開展監督檢查前，不查閱單位的基礎檔案，不了解歷次監督執法情況，僅憑自己掌握的技術規范和長期的執法經驗進行檢查，造成檢查不全面、不系統的后果，使得被檢查合格的社會單位仍存在大量“硬隱患”，無論是對干部本人的政治生命，還是對人民生命財產安全都帶來極大隱患。這些社會單位一旦發生火災事故，監督執法人員在責任追究過程中必定難辭其咎。

2.2.3 中斷型、不徹底執法。在實際執法工作中部分單位對于行政處罰的目的缺乏正確認識，甚至對于發現的消防違法行為和火災隱患，以罰代改；對火災隱患未整改完畢的沒有依法再次實施臨時查封，執法程序中斷；當被處罰人拒不執行處罰決定時，沒有嚴格按照法律規定，實施行政強制或者申請法院強制執行。以上單位一旦發生火災事故，將造成較大社會影響，監督執法人員將承擔失職瀆職責任。

2.2.4 執法檔案管理的隨意性。當前是審驗職能移交初期，住建部門驗收時經常要求業主單位前來復印消防部門之前審核合格的檔案，然而部分單位不認真落實執法檔案管理的相關制度和要求，存在案卷裝訂不及時、未在規定時間內制定執法檔案，檔案遺失問題；未建立檔案目錄、執法檔案移交和借閱登記制度未嚴格執行問題，易被不法商家惡意替換檔案資料。檔案管理的隨意性將造成當社會單位對行政處罰不滿提出行政復議時，失去有力證據，導致違法行為得不到糾正，隱患無法根除。

3 應對挑戰規范消防監督管理，杜絕失職瀆職追責風險的措施建議

上述執法問題的存在，讓部分違法行為“通暢無阻”，讓部分隱患成為“定時炸彈”，對守法人員形成了不公，也為執法人員帶來追責風險。筆者結合實際，就規避失職瀆職追責風險提幾點建議。

3.1 樹立盡職免責的執法理念，建立機制提升綜合治理能力

基層消防救援機構和監督執法人員，需消除“不做有責，做也有責”的消極思想，要認真吸取近期全國各類火災事故教訓，樹立盡職免責的執法理念。特別是要進一步健全執法規范化工作機制，找準執法工作中的風險點，固化會診式檢查、執法回訪等行之有效的制度。當前，“小火亡人”火災事故頻發，一些經濟相對發達的鄉鎮娛樂場所增多，由于監督警力受限，消防救援機構監管難免出現漏洞，針對這些“老大難”問題，消防救援機構要提請政府出臺規范性文件，就“九小場所”監管明確各方的消防安全責任，做到盡職免責。對于消防救援機構無力解決的歷史性、“老大難”火災隱患，要充分運用好法律武器和函告報告程序，及時書面報告政府或函告相關職能部門解決；對于符合“三?！睏l件，但對經濟和社會生活影響較大的，要及時報告政府決定；對消防救援機構實施困難的臨時查封場所，要提請政府部門統一組織實施。

3.2 因地制宜打好“組合拳”，讓火災隱患無處遁形

“雙隨機、一公開”為的是解決隨意執法、選擇性執法帶來的權力尋租等突出問題，但同時也重視影響人民生命財產安全的違法行為和火災隱患的治理。對此，消防救援機構和執法人員一定要有清醒的認識，對那些不具備合法性、存在嚴重火災隱患的單位，即使沒有進入“雙隨機、一公開”系統，也要結合實際采取其他方式進行監管。消防救援機構要因地制宜，在做好“雙隨機、一公開”例行抽查外，還應當針對火災多發頻發的行業和領域，適時開展集中專項整治，讓威脅人民生命財產安全的火災隱患無處遁形。

3.3 運用落實執法改革制度，營造社會單位自主管理良好局面

消防執法改革把市場主體推向了前臺，要求單位強化自身的自主管理。為實現這樣的預期效果，消防救援機構應做到以下幾點：①加大宣傳教育培訓力度，讓單位真正懂得怎么管、如何查，全面提升單位的自主管理水平。②運用好綜合懲戒手段，對消防違法行為實施多部門、多渠道的綜合懲戒，對嚴重違法失信的納入“黑名單”，督促社會單位變“他律”為“自律”。③充分發揮火災事故責任倒查在消防安全管理中的“槍桿子”作用，通過火災事故調查，倒查社會單位、中介服務、監管部門、消防產品等各方的主體責任，依據規定嚴肅追責并向社會公開，強化警示作用。

3.4 創新監督培訓形式，打造高素質執法隊伍

精湛的業務能力，是規避追責風險的最佳武器。在當前執法改革各項制度相繼實施的情況下，新型消防監督執法人才的培養必須以具有復合知識結構和綜合能力的人才作為目標。①要加強監督執法人員的在崗培訓和進修、深造，用新的思維謀劃和指導執法理論教學，用新的觀念創建和完善人才培養模式，著力培養執法工作的“多面手”，適應當前執法工作對人才的新要求；②要定期組織開展監督執法經驗交流會，為監督執法經驗、技巧的傳授提供平臺，同時為工作中遇到的難點問題討論提供通道，提供解析工作中存在不足的機會；③要從思想上、制度上、輿論上把控好，加強對監督執法人員的政治教育，確保執法人員在各種誘惑和考驗面前守得住清貧、把得住操守，增強執法人員規范執法的危機感。