稅收視角看巴彥淖爾市現代化奶業振興

張 薇

(內蒙古自治區稅務局 稅收科學研究所，內蒙古 呼和浩特 010012)

2018年，國辦印發《關于推進奶業振興保障乳品質量安全的意見》，從國家層面明確了奶業振興的總體要求和具體措施。近兩年，內蒙古接連出臺了一系列推進奶業振興發展政策，不斷加強優質奶源基地建設，打造加工企業集群，發揮奶農和企業主體作用，提高奶業現代化水平。巴彥淖爾地處內蒙古西部河套平原，奶業發展具有自然環境優越、飼草飼料資源豐富、奶牛養殖基礎較好等得天獨厚的優勢。

1 巴彥淖爾市奶業發展現狀

巴彥淖爾地處北緯40度農作物種植黃金帶上，農牧業資源得天獨厚，是國家重要的糧油生產基地、全國最大的有機原奶加工基地。截至2019年底，巴彥淖爾市有規模化乳品企業8家，年產鮮奶64萬t，其中有機原奶產量38萬t，從而帶動了相關行業的發展，全市種植優質牧草近6.7萬hm2，有牧場77處，奶牛存欄14.4萬頭。奶業涉及的產業鏈長，橫跨一、二、三產業，對種植、養殖、生產、研發、流通、消費、服務等各個行業都有明顯的帶動作用。奶產業從源頭到生產銷售，涉及最明顯的行業就是牧草種植、奶牛養殖、乳制品制造。

1.1 產業鏈企業數量逐年增加，發展勢頭良好

近幾年來，巴彥淖爾市奶產業發展形勢良好，以玉米及牧草種植、奶牛養殖、乳制品制造為代表，企業數量呈逐年穩步增加趨勢，截至2020年底，企業戶數共計1 359戶，比2015年的496戶增長174%，年均增長22.3%。6年間，玉米及牧草種植業納稅人，由233戶增加至705戶，累計增長202.6%，年均增速為24.8%。奶牛養殖業納稅人，由250戶增加至622戶，累計增長148.8%，年均增速為20%。乳制品制造業納稅人，由13戶增加至32戶，累計增長146.2%，年均增速為19.7%。3個行業年均增速均接近或超過20%，可見近年來奶業在巴彥淖爾市呈蓬勃發展的趨勢。

1.2 銷售收入逐年增長，生產經營情況總體向好

2015年～2020年，奶產業總體銷售收入由62.8億元增加至114.2億元，增長81.7%，年均增速為12.7%，年均增速高于同期GDP增速，生產經營狀況總體較好。占奶產業銷售收入3%的玉米及牧草種植企業銷售收入由3 214萬元增加至3.58億元，累計增長1 014.3%，年均增速62%，是三行業中增速最快的；占奶行業整體收入35%的奶牛養殖業發展態勢良好，6年間銷售收入一直呈增長態勢，由24.61億元增加至41.68億元，累計增長69.3%，年均增速為11.1%；作為產業鏈終端的乳制品制造業銷售收入約占奶行業整體收入的62%，銷售收入由37.93億元增加至68.97億元，累計增長81.8%，年均增速達12.7%。

1.3 不同行業間稅收收入不均衡，稅收年貢獻率逐年降低

2015年～2020年，奶產業累計上繳稅收3.52億元，稅收年貢獻率逐年降低，2015年為1.02%，到2020年則降為0.57%。對全市稅收的年均貢獻率約為0.51%。玉米及牧草種植業作為奶產業源頭，產品為玉米牧草等免稅初級農產品，六年間累計上繳稅收474萬元，占奶產業總稅收的1.4%；奶牛養殖業6年間完成稅收5 491萬元，占奶產業總稅收的15.6%；乳制品制造業作為奶產業的終端及主要稅收來源，6年間完成稅收29 261萬元，占整個奶產業稅收的83%。2017年，隨著企業生產工藝升級、生產成本增加以及生產規模擴大，固定資產投入后抵扣稅額增加，企業利潤逐步下降，加之減稅降費力度不斷加大，導致稅收逐年下降，2020年企業進項稅金逐步抵頂完畢，稅收涵養期基本結束，稅收又呈現增長態勢。

1.4 稅收減免力度大，稅收負擔大幅減輕

2015年～2020年，奶產業累計減免稅款近25億元，減稅額是納稅額的7倍。奶產業總體稅負由2015年的1.02%降低至2020年的0.57%，總體處于非常低的狀態。分行業看，玉米及牧草種植業六年間平均稅負為1.36%，奶牛養殖業六年間平均稅負為0.28%，乳制品制造業六年間平均稅負為1.14%，但總體上看3個行業稅負整體呈現逐年下降態勢。可以看出，國家在扶持奶產業上，頒布了很多稅收優惠及減免政策，且力度非常大，這極大地促進了全市奶產業的發展，大幅度降低了企業的稅負，使企業充分享受到稅收紅利，從而將更多資金放在科研及提升產能、升級產品上。

2 巴彥淖爾市奶業發展存在的問題和不足

2.1 從奶產業本身看，創新機制不足，適應市場能力還需加強

牧草種植方面，種植結構不合理，牧草種植面積及比例較小。按照巴彥淖爾市養殖業發展規劃，到2022年全市牲畜飼養量將達到2 500萬頭(只)左右，飼草需求量625萬t左右。目前，全市優質飼草產量不足需求量的30%，且以傳統粗放型種植為主，科學種植意識和技術都有待提升，遠遠不能滿足飼養需求。隨著養殖業由數量增長向高質量發展轉型，對營養價值高的專用飼草需求將逐步增加。奶牛養殖方面，截至2019年底全市有牧場77處，但除圣牧高科有機牧場以及正開工建設的杭錦后旗10萬頭奶牛生態乳業園區外，其他大多是以合作社方式養殖，飼草料配置、環境衛生防疫、良種培育等方面都有很大提升空間，奶牛養殖標準化、規模化程度仍然較低；另外，龍頭企業反哺奶農的力度不夠，對原奶的定價制度不明確，缺乏透明合理的價格機制，生鮮乳定價權及質量認定標準幾乎完全掌握在乳制品加工企業中，奶農缺乏定價話語權，導致乳企與奶農聯合利益關系脆弱，影響奶產業的統籌協調發展。乳制品制造方面，蒙牛乳業(磴口巴彥高勒)有限責任公司、內蒙古蒙牛圣牧高科奶業有限公司以及巴彥淖爾伊利乳業有限責任公司，3家公司均為全區知名乳企伊利和蒙牛下設的分公司，銷售額占全市乳制品業的99.8%，品牌影響力強。但相對于其他分公司，產品結構較為單一，創新能力不足，大多都以液態奶生產為主，基本上為初加工產品，奶類深加工制品比例很小，產品附加值較低。

2.2 從政府扶持上看，戰略推進較慢，財政引導和扶持力度不足

近兩年，國家和自治區相繼出臺了多部支持奶業振興發展的文件，巴彥淖爾市同步制定出臺了《奶業振興實施方案》，列出時間表、任務書、責任清單，掛圖作戰，為全市奶業振興注入了強大的動力。但由于巴彥淖爾經濟總量小，財政收支矛盾突出，“三保”壓力較大，勢必會影響對奶產業的資金投入和扶持力度，與奶業資金扶持力度大的地區相比處于劣勢。尤其是旗縣層面創新發展動力不足、產業結構不優、企業主體實力不強、有效投資接續不足等問題更為突出，導致旗縣級財政收支情況更為緊張，一些奶產業扶持資金不能按時到位，影響企業發展。另外，部分牧場資金周轉困難，缺少有效的抵押資產，無法取得貸款，有的即使取得了有限貸款，也是額度少、期限短、利息高，給企業帶來了較大的資金壓力，嚴重制約企業的發展。

2.3 從稅收政策上看，優惠涉及面窄，稅收優惠政策缺乏系統性

一直以來，國家都非常重視奶產業發展，對國內乳品生產、加工等相關鏈條都給予了各種稅收優惠政策。但稅收優惠政策缺乏系統性，優惠力度偏小。我國對乳業的稅收優惠政策主要以養殖業及農產品生產和初加工環節等方面為主，缺乏對投資環節的鼓勵支持，且優惠稅種范圍狹窄，凸顯不出稅收優惠政策對我國乳業的扶持力度。最后，稅收優惠政策產生一些套取國家補助的皮包養殖專業合作社，通過關聯交易等行為轉移企業利潤，從而規避稅收，這不僅造成了國家整體稅收流失，還擾亂了市場正常運行。

3 促進巴彥淖爾市奶業振興發展的對策建議

3.1 政府部門要加大扶持，營造奶業發展良好“外環境”

2019年以來，巴彥淖爾市根據未來奶業發展規劃制定出臺了《奶業振興實施方案》，計劃用3年～5年的時間實現優質牧草種植20萬hm2，牧場達到近120處，奶牛存欄40萬頭，年產鮮奶200萬t以上，規模類乳品企業達到10家。要實現這樣的規劃目標，需要綜合施策，精準發力。從財政角度來講，奶牛產業是一項高投入、高產出的長效發展項目，是資金密集型產業，從奶牛養殖戶、奶牛養殖企業到原料鮮奶的貯運、加工等全產業鏈都需要投入大量資金。疫情期間，企業為維持奶源投入大量資金穩定牧場，短期內企業經營壓力增大，后續也存在一定的資金鏈風險。為幫助奶業企業緩解資金壓力，建議由政府牽頭設立奶業發展基金，適時出臺臨時性奶品目標價格補貼政策、機械采購補貼，鼓勵金融機構對中小牧場給予農業貸款傾斜，從根本上解決制約奶牛產業發展的融資難融資貴問題。聚焦“天賦河套”品牌建設，推動乳品企業技改升級，發揮龍頭企業技術優勢，打造當地品牌奶業，探索出一條生態優先、綠色發展的現代化奶業振興之路。

3.2 稅務部門要完善稅收政策，當好奶業發展“助推器”

當前，“種好草、養好牛、賣好奶”已成為巴彥淖爾市推動高質量發展重要的經濟產業、發展現代農牧業的有力抓手。目前對促進奶牛產業發展的稅收政策欠缺系統性和整體性，所以要從整體上進行制度架構和設計，從細節上進行補充和完善，形成完整的稅收政策優惠目錄，以促進奶產業的全面持續發展。將飼草種植、奶牛養殖、奶類初加工等納入其中，目錄范圍內產品享受增值稅和企業所得稅、個人所得稅減免優惠，同時推動以降低全鏈條稅負為目標，將增值稅減免改為“即征即退”，或允許生產企業根據采購商品或服務計算抵扣進項稅。還可制定鼓勵精深加工的優惠政策，如鮮奶精深加工的各種奶制品：酸奶、奶酪、奶油等。

3.3 企業主體須自我革新，增強奶業發展“內動力”

從財稅政策和金融服務出發，鼓勵企業加大研發投入，提升自主創新能力，建立以企業為創新主體、市場為目標導向、產學研多方結合的技術創新體系，優化企業提高核心競爭力的發展路徑。探索模式創新，鼓勵企業積極爭取承擔國家及地方重大科技項目，聚力產業鏈終端，推動建設最先進的高端有機智能乳品加工廠；加快培育開發民族特色奶食品，扶持中小企業走“專精特新”發展道路。加強企業與科研機構和高等院校合作，鼓勵高校面向企業開放共享科技資源，科研人員帶技術和產品走進企業開展多元化創新創業服務。同時，企業應投入資金鼓勵奶業從業人員主動參加職業技能培訓，提升畜牧業、奶牛飼養和奶制品加工等專業知識和專業技能。加強企業研發條件和人才隊伍建設，在全市具備條件的企業建立重點實驗室、工程中心等基地，引進高層次人才，實現奶產業的科技振興、技術振興。