治理現(xiàn)代化視域下基層政府的現(xiàn)實(shí)困境與紓困策略

付晨陽

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

習(xí)近平總書記指出，十四五時(shí)期要在加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作、提高基層治理能力上下更大工夫。依據(jù)我國憲法規(guī)定，我國基層政權(quán)在農(nóng)村指的是鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，在城市主要指稱區(qū)及其派出機(jī)構(gòu)街道[1]。筆者以基層治理現(xiàn)代化為思考切入點(diǎn)，致力于考辨新時(shí)代背景下基層治理困境，及尋求紓困之策。

1 縱深推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)

1.1 契合為基層“減負(fù)”的根本旨趣

基層治理現(xiàn)代化的指標(biāo)之一是基層“減負(fù)”之實(shí)效。如何為基層“減負(fù)”、為基層“助力”成為黨和國家深入推進(jìn)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略課題。繼中央將2019年定為“基層減負(fù)年”后，2020年印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，進(jìn)一步為基層“減負(fù)”標(biāo)定了制度方位。實(shí)際上，為基層“減負(fù)”旨在激發(fā)基層能動(dòng)性，消弭惰性，以便與治理現(xiàn)代化同頻共振。

1.2 推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的必由之路

市域社會(huì)治理是社會(huì)治理中的一種全新表達(dá)，是基層治理的重要環(huán)節(jié)。改革開放以來，日益加快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程助推人口、資金、資源等要素向市域集聚。市域涵蓋了鄉(xiāng)村在內(nèi)的行政管理區(qū)域，包括地域相連、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化交流頻繁的都市圈[2]。在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，將推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化作為主要切入點(diǎn)，著力解決危害國家安全、社會(huì)安定、人民安全的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，不斷提升基層治理的社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，探索出體現(xiàn)中國特色、時(shí)代特征的社會(huì)治理模式[3]，有助于構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

2 基層政府面臨的治理困境分析

2.1 傳統(tǒng)工作思維難以適應(yīng)基層治理剛需

基層政府處于政府系統(tǒng)中的末梢環(huán)節(jié)，在上級(jí)政府與基層社會(huì)間發(fā)揮著承上啟下的紐帶作用。涵育良好的工作思維不僅影響黨政國策在基層的落實(shí)落細(xì)落地，還密切關(guān)乎矛盾糾紛的依法及時(shí)就地化解，避免“矛盾往上推”，助益人民群眾切身利益的維護(hù)和安全感、幸福感、獲得感的增進(jìn)。習(xí)近平總書記在十九屆四中全會(huì)上明確強(qiáng)調(diào)，要健全強(qiáng)有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府的執(zhí)行力和公信力，這就向基層政府工作執(zhí)行力的提高，工作思維的轉(zhuǎn)變提出了更高的要求。

時(shí)下，基層政府的工作思維確乎難與新形勢(shì)下基層治理工作相契合，具體表現(xiàn)為：①“擺平即是水平”思想盛行。部分基層工作人員往往利用人情關(guān)系來處理難題，有時(shí)向群眾做出虛假承諾，只求“息事寧人”。短時(shí)間內(nèi)解決了問題，但并未觸及問題根本，實(shí)為“治標(biāo)不治本”。②“花錢辦事”思想。毋庸諱言，任何一項(xiàng)工作的開展都需耗費(fèi)一定的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，然而在基層治理實(shí)踐中，“不多花錢就難辦事”的亂象叢生，導(dǎo)致基層經(jīng)費(fèi)緊張，“錢用不到刀刃上”，如在逢年過節(jié)對(duì)個(gè)人“釘子戶”信訪人在物質(zhì)上的“噓寒問暖”。③“問題回避”思維。面對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾，一些基層干部“能避即避”，為了維護(hù)基層面上的穩(wěn)定，甚至利用自身行政權(quán)力去壓制基層行政糾紛和矛盾。

2.2 基層政府治理的聯(lián)動(dòng)性不足

在當(dāng)前實(shí)踐中，基層政府面臨著嚴(yán)重的體制性障礙。一方面，上下級(jí)政府、各部門間的溝通聯(lián)系少，統(tǒng)一協(xié)調(diào)力度不足，主體間“各自為政”。有時(shí)候，基層政府需要化解糾紛，向上級(jí)職能部門反映情況，職能部門往往將責(zé)任相互推諉，表現(xiàn)出不作為、不履職、不盡責(zé)的行政姿態(tài)，抑或事情接手之后，故意“捂蓋子”，不解決老百姓的實(shí)際問題，反而刻意拉長(zhǎng)了矛盾糾紛的化解時(shí)間；另一方面，受現(xiàn)行行政管理體制影響，基層政府權(quán)責(zé)界分仍舊不明，上級(jí)政府鉆“制度空子”淡化自身責(zé)任，利用“屬地管理”原則將本屬于自身的責(zé)任轉(zhuǎn)移給街鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，后者“事多、錢少、權(quán)小、責(zé)大”，對(duì)其履職盡責(zé)無疑是雪上加霜。伴隨大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能為主要代表的新興技術(shù)高速發(fā)展，為基層政府和職能部門、政府與政府、政府與社會(huì)間的信息共享提供了技術(shù)支撐。然而，當(dāng)前囿于部門利益的影響，誘使主體間信息共享機(jī)制缺乏開放性，“信息煙囪”林立，信息資源共享率低，相互以鄰為壑，進(jìn)而制約了基層治理效能。

2.3 “內(nèi)卷化”對(duì)基層治理實(shí)效的掣肘

“內(nèi)卷化”這一概念由美國人類學(xué)家吉爾茨在其《農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化：印度尼西亞的生態(tài)變化過程》著作中首次提出，表明一種停滯不前的狀態(tài)。在基層，“內(nèi)卷化”是一種工作惰性與懶政范式，基層治理“內(nèi)卷化”可以釋義為：重“留痕”的形式主義，重“痕”不重“績(jī)”的材料主義，并且在實(shí)際中表現(xiàn)出簡(jiǎn)單意義上的工作重復(fù)，故而難有進(jìn)步和改觀，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生自我懈怠、消耗和消極狀態(tài)[4]。“內(nèi)卷化”現(xiàn)象已成為基層政府治理的主要梗阻，不僅損害了基層工作人員的工作積極性，還使得基層治理過度形式化。譬如，為了讓脫貧攻堅(jiān)的資料齊全，山西的一些鄉(xiāng)村在2018年補(bǔ)2014年所需的《減貧人口名單公示》材料，在公示的同時(shí)，找村民“裝裝樣子”，抓緊時(shí)間拍兩張照片后，便將公示撕掉[5]。如此種種，不一而足。這種虛假留痕帶來的結(jié)果是工作質(zhì)效上的徒勞和低效。

3 治理現(xiàn)代化視域下基層政府治理的紓困策略

3.1 涵育“以人民為中心”的新時(shí)代治理思維

基層治理事關(guān)人民群眾的切身利益，基層政府要始終堅(jiān)持“以人民為中心”，將人民的利益與需求作為開展基層工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳地。①深入了解基層人民的真實(shí)訴求，擺脫“擺平即水平”思想，力戒形式主義、官僚主義。②保證資金、信息、政策公開透明，方便人民群眾監(jiān)督，保障基層治理的實(shí)效性和可及性。③融入全國依法治國理念，推進(jìn)法治和德治融合，及時(shí)化解社會(huì)矛盾，消除基層隱患，推動(dòng)基層社會(huì)邁向和諧、平穩(wěn)、有效的發(fā)展軌跡。

3.2 構(gòu)建統(tǒng)一高效的“條塊聯(lián)動(dòng)”機(jī)制

當(dāng)前，基層政府與上級(jí)職能部門間的聯(lián)動(dòng)性較差，為凝聚基層治理合力。一方面，建立健全區(qū)縣職能部門與基層政府的溝通機(jī)制尤其是信息共享機(jī)制，力戒“各自為政”“推諉扯皮”現(xiàn)象；另一方面，要保證基層權(quán)責(zé)一致、基層事情基層辦，有必要重構(gòu)權(quán)責(zé)體系，嚴(yán)禁使基層政府成為“屬地管理”下“條條”部門的“替罪羊”，未經(jīng)同級(jí)黨委同意，職能部門不得以“屬地管理”名義將任務(wù)轉(zhuǎn)移給基層。另外，建立“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”機(jī)制，賦能基層政府“吹哨”職能部門來聯(lián)動(dòng)、及時(shí)化解基層矛盾糾紛的權(quán)限。

3.3 加快推進(jìn)基層治理方式創(chuàng)新

2020年5月，習(xí)近平總書記提出了“高效能治理”這一概念。高效能治理致力于追求治理的有效性，與國家治理現(xiàn)代化的總體目標(biāo)高度契合。“高效能治理”在基層的應(yīng)用，當(dāng)務(wù)之急是破解“內(nèi)卷化”難題。一方面，注重對(duì)基層干部和人員的實(shí)績(jī)考評(píng)，引入第三方評(píng)估，評(píng)估結(jié)果納入考核體系，切實(shí)發(fā)揮第三方在基層考核效能中的實(shí)際作用；另一方面，以“智治”推動(dòng)基層治理工作布局現(xiàn)代化，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)對(duì)治理工作中的資金、資源、人才等要素加以優(yōu)化配置與整合管理，從根本上解決基層壓力繁重、工作質(zhì)效不高等問題。

4 結(jié)束語

基層政府是落實(shí)新時(shí)代群眾路線的重要橋梁。面對(duì)基層治理中的重重屏障，如何在順應(yīng)基層治理現(xiàn)代化的趨勢(shì)下，提高基層治理水平，切實(shí)維護(hù)好社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展大局，無疑是基層政府的應(yīng)然面向和必由之路。