村社治理能力與小農戶和現代農業的有機銜接
——兼論合作社的理論及相關政策

王習明

一、問題的提出

黨的十九大提出“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”(1)《習近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第25頁。，標志黨的農業經營主體發展戰略有了重大轉變。1980年中央75號文件認為，“在一家一戶的小農經濟的基礎上”，不可能“建立起現代化的農業”“使農村根本擺脫貧困和達到共同富裕”(2)羅涵先主編：《中國農業年鑒》，《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，北京：中國農業出版社,1981年，第409-411頁。。在戰略層面上，一直是重點支持農業規模經營。1990年，中央提出“新開發的資源要盡可能實行規模經營”(3)《中共中央國務院關于一九九一年農業和農村工作的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1990年27期。。但直到2016年底，經營規模在50畝以下的仍有近2.6億戶，占農業經營主體總數的97%左右，經營著82%左右的耕地面積，戶均經營規模5畝左右(4)屈冬玉：《以信息化加快推進小農現代化》，《人民日報》2017年06月05日，07 版。，農業生產的主體仍是小農戶。即使到21世紀中葉，我國城市化率達到75%，農業經營主體只有1.3億戶，但多數仍是小農。也就是說，我國要在21世紀中葉實現農業農村現代化，不能只依靠規模經營，必須充分發揮小農戶的作用，讓小農戶有機銜接現代農業。

為了研究的方便，本文給“小農戶”的工作定義是，以家庭為單位的農業生產者，種植面積一般不超過50畝，經營者一般為夫婦2人。實現小農戶與現代農業的有機銜接，就是要讓小農戶通過使用現代技術、利用專業化的服務市場，在正常年景可以獲得不低于進城務工者平均工資的收入，能享受與城里人同等的公共服務和體面生活；同時，充分發揮小農戶在傳承農耕文明、穩定農業生產特別是確保糧食安全、促進農村社會和諧、保護農村生態環境等方面的不可替代作用。本文的“村社”，既指地區性合作組織——農村集體經濟組織，又指村委會、村民小組兩級社區組織，二者在許多地方是重合的，可以簡稱村社。

讓小農戶有機銜接現代農業，必須通過一定組織形式。實現小農戶與農業現代化有機銜接的組織形式是農民專業合作社還是村社，是學界討論的熱點問題。黃祖輝等認為農民專業合作社是我國農業現代化發展的必然選擇，是小規模農業開啟現代化之門的新鑰匙(5)黃祖輝、徐旭初、馮冠勝：《農民專業合作組織發展的影響因素分析——對浙江省農民專業合作組織的探討》，《中國農村經濟》2002年第3期。。樊紅敏認為，農民專業合作社在組織農戶方面發揮作用有限，“形式化”現象嚴重，絕大多數面臨生存困境，面臨著內部治理困境和合作難題，它背離了社員共同利益最大化原則，難以實現互惠性(6)樊紅敏：《新型農民專業合作經濟組織內卷化及其制度邏輯——基于對河南省A縣和B市的調查》，《中國農村觀察》2011年6期。。韓慶齡認為，村社統籌對內可以有效實現產前環節土地要素的整合、產中環節農業社會化服務的高質量供給,對外可以實現產后環節銷售市場的有效對接(7)韓慶齡：《村社統籌:小農戶與現代農業有機銜接的組織機制》，《南京農業大學學報(社會科學版)》2020年第3期。；王海娟等認為，村社以資金整合、地權整合和土地集中等方式聯結小農戶，使得他們可以廣泛、高效地使用各種現代生產要素(8)王海娟、賀雪峰:《小農經濟現代化的社會主義道路》，《中國鄉村研究》2018年第14期。；村社主導農民形成了自主組織，建立了農民與其他主體之間的聯結機制，促進了小農農業現代化發展(9)王海娟、胡守庚:《自主治理與小農農業現代化的路徑》,《農業經濟問題》2019年第9期。。

本文將通過個案分析、理論溯源、政策梳理，比較村社、農民專業合作社在實現小農戶與現代農業有機銜接方面的實際作用，并對相關政策進行反思。

二、從個案看實現小農戶與現代農業有機銜接的條件

本部分將通過比較浙江寧海的高效小農(10)關于寧海的案例來自于2020年暑期調研，調研時間為7月10日到30日，調研地點主要集中在力洋鎮、長街鎮。調研人員除筆者外，還有黃鵬進(杭州市委黨校副教授)、王會(上海社科院副研究員)、黃盼(華中師范大學博士生)、鄭佳鑫(武漢大學碩士生)、焦美諾(武漢大學本科生)、袁松(浙江師范大學副教授)、曾凡木(西北農林科技大學教師)、陳靖(西北農林科技大學教師)、韓慶齡(山東師范大學教師)、劉升(貴州大學教師)、望超凡(武漢大學博士生)等。、湖北沙洋的稻蝦共作(11)湖北沙洋的案例主要來源于筆者的調研，筆者自2001年開始關注沙洋縣的農業經營制度，最近的一次調研是在2020年9月30日至10月5日。、江蘇射陽“聯耕聯種”(12)江蘇射陽“聯耕聯種”的案例主要來自于賀雪峰的《保護小農的農業現代化道路探索》(《思想戰線》2017年第2期第101-111頁)和新聞報道《射陽農民探索“聯耕聯種”種田人的創造被寫入中央一號文件》(https://baijiahao.baidu.com/s?id=1647719636219307713&wfr=spider&for=pc)，其數據主要來源于射陽縣人民政府網站(http://www.sheyang.gov.cn)。等小農戶與現代農業銜接的案例，探討實現小農戶與現代農業有機銜接的基本條件、最佳組織形式。

(一)浙江寧海的高效小農

寧海縣屬于浙江省寧波市，是發達地區的農業大縣。2019年，寧海縣常住人口68.6萬人，農村居民人均可支配收入33864元，是全國農村人均可支配收入(16021元)的2.11倍；第一產業占GDP的比例為6.6%，接近全國平均水平(7.1%)；糧食播種面積23.32萬畝，總產量8.38萬噸；蔬菜、果用瓜面積分別達5.1萬畝、3.56萬畝；禽肉總產量0.12萬噸；水產品總產量16.03萬噸，其中海水養殖面積22萬畝，產量15.41萬噸。擁有無公害農產品147個、綠色食品22個、有機食品5個，種植業“三品”(13)指無公害農產品、綠色食品、有機食品。認證面積達到31.3萬畝。

寧海的糧食種植的主體是名為合作社實為家庭農場的大戶(14)這些合作社從未召開過社員大會，社員也不參加民主管理，更沒有盈余分紅，它們絕大多數仍是家庭經營；而且多數所謂的社員都是大戶在成立時找親朋好友臨時拼湊的。大戶成立合作社的目的是為了享受政策優惠，主要是財政補貼和農業設施用地。，種植規模在500畝以上的大戶有100來家(其中超過1000畝的有5家)。大戶的耕地都是農戶流轉過來的，每畝每年租金大多在800—1000元之間。最高租金為1300元/畝·年，這些租金最高的地都是既能用于種植大棚哈密瓜，又能用于水稻制種(15)制種地塊條件要求較高，除了排水、灌溉方便外，還必須田平，周邊無樹，田中沒有電桿。因為田中有電桿，在人工授粉時繩子拉不過去。，方便機械化操作的；最低租金為500元/畝·年，多為田塊小、排灌不便、不利于機械化操作。大戶全部實行機械化操作(16)寧海目前小麥種植的機械化率已接近100%，水稻種植的機械化率已超過90%。，種植面積不超過1000畝的一般不請長工，只在農忙時請工。大戶種兩季(多為兩季水稻，少數為稻麥各一季)，在享受各種補貼(17)2019年某種糧面積1000畝的大戶享受的國家補貼分兩類：一類為所有的種糧農戶都能享受的，主要包括：地力補貼每畝約60元；糧價補貼，早稻和小麥價外補貼標準為每50千克補貼23元，中晚稻為每50千克補貼15元，雜交稻種子每50千克75元，平均每年每畝約340元。二類是大戶專享的，包括：農機購置補貼，普通大中型農機補貼30%，大型插秧機補70%(每臺18萬元，自己出5.4萬元)；農機作業補貼，每畝每季約80元；新型糧食生產經營主體補貼，按實際播種面積每畝每季補貼100元；大戶收購環節補貼，早稻每50千克補貼8元，小麥每50千克補貼7元，中晚稻每50千克補貼5元，雜交稻種子每50千克補貼25元，平均每年每畝100元；稻桿回田，補貼10萬元。各種補貼合計，每年約95萬元左右，其中第二類補貼每年有55萬元左右。后除去租金的純收入每畝約為800元，為小農戶提供機械耕種(含育種)服務每年收入在10萬元以上。因此，寧海的種糧大戶每年純收入一般在50萬元以上，種植面積超過1000畝的純收入超過100萬元。寧海的種糧大戶于2009年開始出現的，到2018年基本穩定。

寧海經濟作物以大棚蔬菜、果用瓜為主，種植規模多數在30畝左右，以流轉的土地為主，流轉價格多在1000—1300元/畝·年，一對夫婦種30畝，正常情況每年賺20萬元(不計自己的勞動投入)。種植規模超過100畝的大戶大約占經濟作物經營主體的1%，他們大多由經銷商轉變而來而且現在的收入仍主要來自代收代銷，都注冊成立了專業合作社，但大多數合作社從未舉行過社員大會，社員也沒有明確的權利和義務，更沒有讓社員參與管理和分紅。他們注冊成立專業合作社的目的都是為了爭取國家的財政補貼和申請農業設施用地建瓜果收購、分類和儲存的設施。大戶對產業升級的帶動作用很明顯，主要體現在優良品種的引進、種植技術的推廣、銷售市場的開辟等方面。寧海的大規模的大棚種植開始于2008年，到2018年基本穩定。

寧海的養殖分為海水養殖和淡水養殖兩種，80%以上農戶的養殖規模在30畝(標準塘為水面25畝)以內，以套養為主，其中海水套養以梭子蟹、小白蝦、蟶子為主。寧海于2008年開始在標準化魚塘推廣套養，近5年，每口標準塘的平均純收入為20萬元左右。

寧海農業的突出特征是：(1)高產出。土地的單產，除糧食種植外，每畝的純利潤都在5000元/年以上；勞動力的年收入平均在8萬元左右，比在工廠上班強。(2)高投入。每畝投入的資金多：含土地租金、設施及機械投入、種子化肥農藥飼料的購買，超過5000元；每個勞動力投入時間長：除糧食種植和海水養殖外，都需精細管理，幾乎每月都有活干，沒有成月空閑時間，除了換工或幫工外，基本上不打工，是真正的種植專業戶；而且勞動力(含技術)的投入與收入成正比，勤勞的人、技術好的人收入更高。因此，整體來說，高效益主要是因為其資金投入高和勞動力(含技術)投入多，而高額的資金投入主要用于建設大棚等設施和購買機械，勞動力投入多主要用于精細化經營，包括一年種多季、套養、套種等。也就是說，發達地區的農業高效來自設施完善和精耕細作。(3)經營單位以戶為主，經營主體是老人，除極少數大戶外，多數家庭經營規模在30畝內，全部使用自家勞力。這說明小農經營、老人農業也可實現農業現代化。

寧海小農戶能實現與現代農業的有效銜接，主要有如下條件：(1)完善的農業基礎設施及其維護機制。寧海縣自1999年開始標準化農田建設，至2007年基本完成。其標準是田成方，渠成行，路成框，排灌設施齊全。同時也對魚塘進行了標準化改造，以方便排灌。標準化，有利于機械化；水電路直接通到地里或魚塘，適合于發展設施農業，可進行精細化耕作。寧海的種糧大戶、大棚種植專業戶、標準化魚塘養殖專業戶都是在標準化農田建設完成之后出現的。稻田、魚塘租金上漲也與標準化改造有關。2019年，標準化稻田租金平均約1000元/畝·年，標準化魚塘租金平均超過3000元/畝·年。而要對農田進行標準化改造，除了需要資金投入外，還需要村社有較強的治理能力，主要是村民小組能動員所有的農民愿意讓自己的承包地接受標準化改造，鄉鎮政府、村委會能動員連片的所有的魚塘承包者接受標準化改造。農業基礎設施的維護也是村社起決定作用。村民小組內的農田排灌設施(包括電機、線路、水渠)和機耕道的維護主要由村民小組負責；村委會內的大水渠、主要道路的維護由村委會負責。(2)有一大批有市場意識、有一定資金積累的農民，并形成了大戶帶動小農的關系。寧海自20世紀70年代大規模種植橘柑，多數農民就開始面向市場；20世紀80年代幾乎所有農民都面向市場生產，并且出現了一大批農產品代購代銷商。因此，多數中老年農民對市場比較熟悉，明白農產品更新換代雖有風險但也能帶來更大利潤，并有一定選擇能力，愿意投入更多的勞力來換取更大的收入。2000年前后，多數中老年農民積累了發展資本密集型設施農業的資金，不會因為資金不足而不能建大棚、購買中小型農業機械、租地。而且，在市場競爭中，形成了少數被公認具有市場開拓能力的帶頭人(大戶)。大戶是在市場的競爭中由小戶自然演化出來的，他們有較強的市場風險的預測和規避能力，有意愿有能力引進新產品，并通過帶動眾多小農戶而獲得更大利潤。(3)發達而規范的土地流轉市場。寧海在2006年就形成了成熟的土地流轉市場。地租高度市場化，每個地塊都能根據其位置和用途確定租金。村集體以外的人租地不受限制，一個種植者可以同時在兩個村租地。村社在規范土地流轉市場、調解土地流轉矛盾方面的作用不可缺少。其前提是就業崗位豐富，土地流出者很容易找到工作，這是區域工業化的產物；農業種植能獲得較高收益，土地租入者在付出較高租金后也能獲得高于普通打工者的收益。水稻種植大戶主要是靠機械化、規模、補貼獲得遠高于普通打工者的收益，其前提是連片耕作。大棚種植和水產養殖者能獲得高于普通打工者的收益，主要是因為能連片耕作、有條件進行設施農業，可以讓資金和勞動力的高投入獲得高額回報；其產品有品牌優勢，能直接進入高端市場，如被百果園、大超市訂貨；也有區位優勢，地處發達地區，人口流入多，對高端農產品有消費能力的人多。(4)健全的農業技術服務體系，大戶和村社均能在農業產業升級發揮作用。大戶發揮帶動作用，主要是引進并推廣良種和新技術，指導施農藥、化肥，加強生產環節的指導，以保證產品質量；代購代銷農產品，開拓市場。村社在鄉鎮政府指導和支持下提供農業公共服務，主要是指導申請“三品一標”認證，培育品牌；指導申請各種項目資金，對接農業政策；完善市場體系和監管市場，包括設立市場規則、治理灰黑勢力、建立農貿市場和電商平臺。

通過以上分析可以看出，寧海小農戶能夠與現代農業實現有效銜接，村社發揮了重要作用。農田和魚塘的標準化改造、稻田的整體出租、排灌設施和道路水渠的維護、道路的擴建和河道的清理、土地流轉市場的規范及其矛盾化解、農產品品牌的培育及保護，都需要村社具有強大的治理能力，其中對農戶的承包地進行調整是其關鍵能力。寧海許多村為了方便調地，都對土地承包權進行了虛擬化確權處理，即只確定面積，不確定空間位置。因為農田和魚塘經過標準化改造，以前的田界大多消失，難以找到清晰的四至；而且規模化農業、精品農業的發展都離不開土地的集約化使用。

(二)湖北沙洋以按戶連片為基礎的稻蝦共作

沙洋縣屬于湖北省荊門市，是中部地區的農業大縣，擁有“全國糧食生產先進縣”“中國菜籽油之鄉”“全國生豬調出大縣”等榮譽稱號。2019年，常住人口60.6萬人，耕地面積93萬畝；糧食產量77萬噸，人均1270.63千克，是全國人均糧食產量的2.68倍；農村居民人均可支配收入為20042元，是全國農村居民人均可支配收入1.25倍。

近10年，沙洋縣農民的農業收入的提高主要得益于稻蝦共作。2010年開始推廣，2019年稻蝦共作面積達到了耕地面積的1/3，小龍蝦養殖產量約7萬噸。稻蝦共作生態環保且能提高每畝經濟效益。龍蝦在稻田里生長，可以吃掉稻田中消耗肥料的野雜草和其它水生生物，能幫助稻田松土、活水、通氣，增加水田的溶氧量，其排泄物可保肥、增肥。稻蝦共作每畝每年純收入平均超過3000元/畝·年，是每年種兩季水稻或稻麥各一季或水稻油菜各一季的純收入的3倍。稻蝦共作的農田必須水源充足、水質清新、排灌方便、陽光充足，不受旱災、洪災影響，土壤肥沃、保水性能好，且少施化肥，不打農藥。因此，稻蝦共作只能在解決了土地細碎化問題的“劃片承包”(18)賀雪峰、羅興佐、陳濤、王習明：《鄉村水利與農地制度創新——以荊門市“劃片承包”調查為例》，《管理世界》2003年第9期。(后來稱“按戶連片”(19)桂華：《農民地權訴求與農地制度供給——湖北沙洋縣“按戶連片”做法與啟示》，《經濟學家》2017年第3期。)村莊大面積推廣。

沙洋縣的土地細碎化問題起源于20世紀80年代承包到戶時。當時為了公平，田塊按照水旱、土質、遠近、水源、道路五大要素平分到各戶，100萬畝耕地由12.4萬個農戶承包，戶均面積7.69畝，戶均塊數8.7塊，平均每塊0.88畝。

“劃片承包”起源于三坪村。2002年，三坪村借第二輪承包開始之機實行劃片承包：將全村3460畝耕地(衛星測繪面積)和230個承包戶分成36片，每片6戶左右，每戶平均15畝左右，每戶的耕地都連成一片。劃片承包后，全村農民在3年內自己投資150萬元，打機井(每口2萬元)36口，每口可灌溉100畝左右。將83口水塘(總水面1000畝)清塘蓄水。打小井80口(4000元/口)，每口可灌溉10畝左右。投勞修機耕道(寬3米)59條，總長接近2萬米。土地集中連片、基礎設施完善提高了農業生產和農業管理的便利程度：平均每畝資金投入降低1/4，勞動力投入減少1/3；而且，方便了土地流轉(20)農戶之間的土地流轉費每畝每年為200元，這一價格是“劃片承包”時在村黨支部書記杜龍兵的提倡下達成的，主要考慮在家種田的都是弱勢群體。也有少數農戶免費流轉的。和機械化。當時，沙洋縣多數農民都有集中連片種植的愿望，但由于調地難度大，只有三坪等少數治理能力強的村莊成功(21)關于三坪村能夠成功完成“劃片承包”的原因，可參看王習明、陳濤等：《楚鄉巨變：七位村干部口述歷史》，北京：人民出版社，2015年，第96-98頁。。

“按戶連片”是沙洋縣總結“劃片承包”經驗提出的，于2015年在全縣推廣，被寫入2017年中央1號文件。它主要利用了土地確權和農田標準化改造的契機。主要有三種模式：一是農戶間協調不變承包權只交換經營權，超過80%選擇這一模式；二是農戶間協商交換承包經營權，約占10%；三是土地重分，所占比重不到5%。但到2020年9月底真正完成“按戶連片”和標準化改造的農田還不到1/3。在縣委、縣政府強力推動下，“按戶連片”仍有多數沒有實行的主要原因是，這些地方的村委會、村民小組的治理能力弱，無法讓全體承包戶達成共識，只要有1個農戶堅決反對就難以達成調地的協議。而沙洋縣許多村莊的農田的標準化改造還涉及宅基地問題(22)為了耕種方便，沙洋縣農村居住很分散，許多地方的成片農田中間都有一些獨戶村。農田的標準化改造、道路和水渠建設都會涉及到宅基地問題。，這就更需要村委會、村民小組有很強的協調能力。

到2020年9月底，能夠大面積稻蝦兩作的都是完成了“按戶連片”和農田標準化改造的村，這些村稻蝦兩作面積達到了耕地面積的一半左右，而且耕種的機械化率超過80%，并形成了一些種糧專業戶(含一些名義上的專業合作社)(23)沙洋縣的多數專業合作社是專業戶用親朋好友的名義成立的，是為了享受政策優惠。，這些專業戶的每個勞動力的平均收入超過進城打工收入。如三坪村，在2018年形成了80個較穩定的種糧專業戶，多數專業戶種植規模在40畝左右(稻蝦兩作約占一半)且有一個水面超過10畝的水塘，只有一個50多歲的男勞動力在家種植，其妻子在城里為子女照看小孩或打工；專業戶的田都連片，旱澇保收，機械化耕作，多數家庭的田地收入在8萬元以上，水塘在保灌溉的前提下可養魚(一口水面為10畝的水塘養魚純收入約5000元)。而沒有完成“按戶連片”和農田標準化改造的村，雖有少數種植面積超過50畝的種糧大戶，且沒有土地流轉費，但由于田不連片、排灌不方便，需要投入更多勞動力和資金，只能在靠近河港的少量稻田稻蝦兩作，因此，這些大戶每個勞動力平均收入仍低于進城打工，還需在農閑時外出打工。如官橋有個種糧大戶，夫婦兩人均不超過50歲，種植了60畝水稻(承包地10畝，從10戶親朋中流轉50畝，都是雙方協商，沒有登記，也不收流轉費)，其中10畝稻蝦兩作，自己購買了手扶拖拉機(帶旋耕機，補貼后自己出7000元)和手扶插秧機(補貼后自己出12000元)，請外來的大型收割機收割，但由于田不連片，有20多塊，且道路、水渠不配套，夫婦兩個每年3月中旬到10月上旬基本上都在勞作，每年純收入仍不到8萬元，平均每個勞動力不到4萬元。因此，仍需要在每年10月下旬外出打工2個月左右。沙洋縣糧食種植的主體是種植規模不超過10畝的小農，年齡多數超過60歲，耕地、收割的機械化率已超過90%，但育秧、插秧的機械化率不到1/3(多數采取育種后直接撒播)，施肥、噴藥基本上是人工。相對于機插的水稻，撒播的水稻平均畝產要低約10%，且因出米率低售價也要低3%左右；相對于機器噴撒化肥和農藥，人工施肥、噴藥由于配方不精準、噴撒不均勻，其有效利用率要低一些，更易導致環境污染。

總的來說，沙洋縣與現代農業有效銜接的小農戶是稻蝦兩作的種養專業戶。這些專業戶能夠靠農業獲得高于打工者工資的收入，其前提是必須發揮水多質好、排灌方便的資源優勢；而要發揮這些優勢，其前提條件是村社能解決土地細碎化和排灌設施不完善的問題。

(三)江蘇射陽的“聯耕聯種”

江蘇射陽屬于江蘇省鹽城市，是發達地區的農業大縣、糧食主產區。2019年，常住人口87.85萬人，農村常住居民人均可支配收入21513元，是全國農村居民人均可支配收入1.34倍；第一產業占GDP的比例為16.9%，為全國平均水平的2.38倍。糧食種植面積232.9萬畝，總產113.14萬噸，人均12878.77千克，是全國人均糧食產量的2.72倍；肉類總產量6.26萬噸，其中豬牛羊肉3.71萬噸，禽蛋總產量10.2萬噸；水產品產量22.3萬噸。獲評“中國優質粳稻之鄉”、全國主要農作物生產全程機械化示范縣。“射陽大米”獲得“中國綠色食品十大地理標志”“2019中國品牌影響力100強”稱號和上海國際現代農業品牌暨特色產品貿易博覽會金獎。

射陽縣的“聯耕聯種”模式因能較好地實現保護小農基礎上的農業現代化被寫入2015年中央1號文件。它主要是為了解決因田塊小而散而導致的耕作不便、比較效益不高和焚燒秸稈等問題，發源于2012年的興橋鎮青華村，于2013年在射陽縣推廣，至2015年底推廣面積達到19.9萬畝。其基本做法是，在穩定家庭聯產承包經營基礎上，在農戶完全自愿的前提下，由村委會、村民小組(合作社)等農民集體經濟組織將碎片化的農地集中起來，實現有組織地連片種植、專業化管理。相對于農戶個體分散耕種，“聯耕聯種”的好處是，每畝每年生產成本降低300元左右、兩季作物產量提高約100公斤、收益增加約250元；農藥和化肥使用量下降約30%，秸稈全量還田，降低了環境污染，增加了土地有機質。“聯耕聯種”對愿意種糧的小農戶特別有利。這些小農戶的農業生產經營者都是55周歲以上的老人，以前因為農業生產強度大，被迫將承包地轉給他人種，每年租金只有三四百元；參加“聯耕聯種”后，從耕田到插秧到收割幾乎不用操心，只要交錢，就可以由村干部聯系農機安排作業，只需對已經插好秧的田間進行日常性的管理和將收割后的糧食入庫或銷售，自己種更劃算：扣除所有成本，每畝每年兩季收入可以達到1400元，比出租多出1000多元，5畝就是5000多元。因此，“聯耕聯種”導致部分小農戶將已經流轉出去的承包地又要回來了，因而損壞了種糧專業戶的利益。這些種糧專業戶年齡一般在50歲左右，體力比較強，種田技術比較好，擁有小型農機，因流入鄰里親朋的土地形成了一定的規模從而種植收入較高，還可以通過小型農機提供服務獲得收入，其總收入不低于外出務工的收入，同時方便照料父母照看子女，保持家庭生活的完整，所以他們希望維持住既有的經營格局和收入狀況。因此，沒有能力購買大農機的種糧專業戶反對“聯耕聯種”。

推進“聯耕聯種”的關鍵力量是村社。“聯耕聯種”成功的前提條件是三個統一：統一耕田整田、統一種子、統一播種方式。統一耕田整田，是為了節省機械耕作的時間；統一種子，是為了統一管理，只有種子相同，才能讓作物生長、成熟時間基本相同，才能統一水肥管理、病蟲害防治、收割；統一播種方式，是為了統一耕田整田，因為射陽水稻種植主要有人工插秧、機械插秧、拋秧、直播秧，每一種播種方式都需要有不同的耕田整田方式配套，要聯耕就必須統一播種方式。只有村委會、村民小組的干部積極介入，且有足夠的組織動員力量，能讓村社內所有的農戶都愿意參加“三統一”，“聯耕聯種”才算成功。只要有其中的一戶不愿意參加其中的一個“統一”，“聯耕聯種”就會失敗。村干部為了“聯耕聯種”，必須說服動員農民特別是種糧專業戶，必須聯系種子公司確定種子；聯系農機專業合作社(實為農機大戶)，安排農機耕作、插秧、收割；聯系農技服務公司，預防和治療病蟲害；還要對農業生產環節中因各種不確定因素帶來的損失(如極端天氣導致的減產)承擔責任，并因此受到村民的指責。這不僅增加了村干部的工作量，而且加重了村干部的責任。因此，“聯耕聯種”成功的決定因素是鄉村治理能力，即村干部是否愿意承擔責任、主動為老百姓多辦事而不怕抱怨且有能力說服農民。“聯耕聯種”盡管好處明顯，被射陽縣縣委、縣政府大力推動，并且運用了糧食高產創建、秸稈還田等非普惠制項目撬動，但歷時3年，真正實行“聯耕聯種”面積才19.9萬畝，只有總面積的1/10，其原因就在于多數村的治理能力不能完成“聯耕聯種”。

以上三個案例表明：無論是發達地區還是中西部地區，無論是糧食種植還是經濟作物種植，小農戶與現代農業的有機銜接都需要村社發揮組織動員協調作用，村社的治理能力直接決定了小農民與現代農業的銜接程度。經濟作物的種植大戶在引進新品種、推廣新技術、開辟新市場方面發揮著帶動作用，種糧大戶可以為小農戶提供專業化的管理服務、機械服務。大戶發起成立的農業專業合作社，只是名義上的合作社——沒有完全按照農民專業合作社法規定的原則運行，只是為了享受國家的政策優惠。因此，這些農民專業合作社對小農戶與現代農業的有機銜接的實際作用并不大，遠不及大戶的帶動作用和村社的組織協調作用。

三、關于合作社的理論、政策與現狀

我國的農民專業合作社法，不論是2006年頒布實施的，還是2017年修訂的，都強調了農民專業合作社是農民的“自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織”，必須遵循“成員地位平等，實行民主管理”“入社自愿、退社自由”“盈余主要按照成員與農民專業合作社的交易量(額)比例返還”等原則，但現實中，多數農民專業合作社從未按規定召開過成員(或成員代表)大會，從未按照成員與農民專業合作社的交易量(額)比例返還盈余。其原因是多方面的，理論方面的主要原因可能是沒有全面準確把握馬克思主義經典作家的合作社思想；實踐方面的主要原因可能是沒有正確區分我國現存的涉農合作社的種類及其性質、功能，沒有認識到村社也是合作社，沒有正確執行支持新型農業經營主體發展的政策。

(一)馬克思主義經典作家視野中的合作社

馬克思主義經典作家從未將合作社看作是單純的“互助性經濟組織”，而是一直更強調合作社同時也是團結和組織工人(或農民)過渡到社會主義、獲得解放(擺脫貧困)的政治組織。馬克思認為，“工人自己的合作工廠，是在舊形式內對舊形式打開的第一個缺口”“應當被看作是由資本主義生產方式轉化為聯合的生產方式的過渡形式”(24)《馬克思恩格斯文集》(第7卷)，北京：人民出版社，2009年，第499頁。。恩格斯認為，無產階級在掌握政權后，在向完全的共產主義經濟過渡時，“必須大規模地采用合作生產作為中間環節”“使社會(即首先是國家)保持對生產資料的所有權”，不能讓合作社的特殊利益壓過全社會的整個利益。(25)《馬克思恩格斯文集》(第10卷)，北京：人民出版社，2009年，第547頁。列寧認為，在蘇維埃政權下，“合作社便于把千百萬居民以至全體居民聯合起來組織起來”“從國家資本主義進一步過渡到社會主義”。(26)《列寧選集》(第4卷)，北京：人民出版社，2012年，第507頁。毛澤東認為，要使農民擺脫貧窮，必須改變分散的個體生產狀態，逐漸地集體化，而達到集體化的唯一道路，就是經過合作社。(27)《毛澤東選集》(第3卷)，北京：人民出版社，2012年，第931頁。

馬克思主義經典作家在強調合作社要遵循自愿原則的同時也一再強調合作社要對成員進行教育和引導從而將他們組織起來。馬克思恩格斯認為，對合作工廠這種“偉大的社會試驗的意義不論給予多么高的估價都是不算過分的”，但“只要它仍然限于個別工人的偶然努力的狹隘范圍，就始終既不能阻止壟斷勢力按照幾何級數增長，也不能解放群眾，甚至不能顯著地減輕他們的貧困的重擔”。工人要“起決定勝負的作用”“只有當工人通過組織而聯合起來并獲得知識的指導時”；要實現從勞動組合到社會主義的過渡，合作社必須發展到高級形式，拋棄其自發性。(28)《馬克思恩格斯文集》(第2卷)，北京：人民出版社，2009年，第12-14頁、第395頁。列寧認為，“為了使全體居民人人參加合作社的業務，并且不是消極地而是積極地參加”，必須進行文化工作，使得全體居民“能夠懂得人人參加合作社的一切好處，并參加進去”“沒有一場文化革命，要完全合作化是不可能的”(29)《列寧選集》(第4卷)，第769-774頁。。毛澤東認為，“農業合作化運動，從一開始，就是一種嚴重的思想的和政治的斗爭。每一個合作社，不經過這樣的一場斗爭，就不能創立。”“合作社建立以后，還必須經過許多的斗爭，才能使自己鞏固起來。鞏固了以后，只要一松勁，又可能垮臺。”(30)《毛澤東文集》(第6卷)，北京：人民出版社，2012年，第449-450頁。

合作社建設必須重視思想工作，是因為只有通過說服教育，才能形成“一種強迫有不同意見的人接受的意志”，“沒有這種統一的和指導性的意志，要進行任何合作都要是不可能的”(31)《馬克思恩格斯文集》(第10卷)，第372頁。。

我國在發展農民專業合作社時，特別強調農民完全自愿，是因為我國在農業集體化時期，不少地方因政治強制和行政手段多、示范和吸引的辦法少，帶來了較大的損失。但不能因為強調農民完全自愿而放棄合作社的思想教育，村社尤其要發揮教育引導作用。

(二)村社與農民專業合作社是兩類不同性質的合作組織

中央明確提出村社是與農民專業合作社相對的地區性合作組織，始于1984年。1984年中央1號文件提出，地區性合作經濟組織“以土地公有為基礎”“可以叫農業合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱”“可以以村(大隊或聯隊)為范圍設置，也可以以生產隊為單位設置”“可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子”。農民專業合作經濟組織“不受地區限制”，由農民“自愿參加或組成”，形式、規模可以不同。(32)《十二大以來重要文獻選編》(上)，北京：中央文獻出版社，2011年，第365-366頁。大隊后來演變成了村委會，生產隊后來變成了村民小組，而多數生產隊是由原來的初級社演變而來的，成都平原等地農村至今仍將村民小組叫合作社(33)王習明：《川西平原的村社治理：四川羅江縣井村調查》，濟南：山東人民出版社，2009年。。因此，村、社兩級的地區性合作經濟組織，就是農村集體經濟組織，可以簡稱村社。1987年，中央提出，村社不僅僅是經濟組織，還“具有社區性、綜合性的特點”“在村一級，有的單設合作機構，有的則由村民委員會將村合作和村自治結合為一體”(34)《把農村改革引向深入》，《農墾經濟研究》1987年第3期。，是農村最基本的治理單元。2016年中央強調：村社“是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織”“不同于一般經濟組織”，要“承擔大量農村社會公共服務支出”。“農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式。”(35)《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，《人民日報》2016年12月30日，第1版。

黨的十九大后，村社還形成了以基層黨組織為領導、村民自治組織(村民委員會、村民小組)和村務監督組織為基礎、集體經濟組織(有的叫集體經濟合作社，有的叫集體股份經濟合作社)為紐帶、其他經濟社會組織(如志愿組織等)為補充的組織體系。

村社與農民專業合作社是兩類不同性質的合作組織：村社是建立在土地集體所有基礎上的公有制，其成員個體可以行使對集體土地的管理權、使用權、經營權和收益權，但不能行使對集體土地的所有權，不能分割土地和解散村社，也就是說，成員即使達成一致也不能解散村社，不能在退出村社時帶走集體所有的土地；農民專業合作社是農民個體聯合的互助組織，其社有財產是共有性質的，即私有制，也就是說，成員可在達成一致的情況下解散專業合作社，也可在退出或解散時分割屬于自己的社有財產。而且，村社不僅是合作經濟組織，還是農村社區治理組織，具有政治性和行政管理性質。

由于村社和農民專業合作社是不同性質的合作組織，因此，中央文件對其功能定位也有明確的區分：對村社，更強調其對小農戶的組織和服務功能(即治理功能)；對農民專業合作社，更強調其對小農戶在經濟上的示范引領作用。1984年提出，村社“應當把工作重點轉移到組織為農戶服務的工作上來”“做好土地管理和承包合同管理”“管好水利設施和農業機械，組織植保、防疫，推廣科學技術，興辦農田水利基本建設以及其他產前產后服務”；(36)《十二大以來重要文獻選編》(上)，第367頁。。1986年提出，村社應當“把一家一戶辦不好或不好辦的事認真抓起來”“切實做好技術服務、經營服務和必要的管理工作”(37)《十二大以來重要文獻選編》(中)，北京:中央文獻出版社，2011年，第324頁。。2008年提出，“按照服務農民、進退自由、權利平等、管理民主的要求，扶持農民專業合作社加快發展，使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織。(38)《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，《農村工作通訊》2008年第21期。”2014年提出，村社“要積極為承包農戶開展多種形式的生產服務，通過統一服務降低生產成本、提高生產效率。(39)中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，《人民日報》2014年11月21日，第3版。”2019年提出，村社應強化服務功能，在管理集體資產、合理開發集體資源、服務集體成員等方面發揮作用。(40)《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》,《農民日報》2019年2月20日，第1版。由此可見，相對于農民專業合作社，村社在促進小農戶與現代農業有機銜接方面作用更大。村社以土地集體所有為基礎，有黨組織領導的、村民自治組織和村務監督組織為基礎的組織體系，由于長期在一起生活形成了共同的文化基礎，更有能力將“一家一戶辦不了、辦不好、辦起來不合算的事”辦好，可以通過管理集體財產、協調利益關系和組織生產服務、集體資源開發、農業基本建設，給家庭經營注入新的活力，推動全體農戶共同發展(41)《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》，《農村經營管理》1992年第2期。。

(三)多數種養大戶只注冊成立而不實際運行農民專業合作社的原因

近幾年，筆者在浙江、湖北、海南、貴州、云南等地農村調查發現，這些地方由種養大戶注冊成立的農民專業合作社，多數沒有按農民專業合作社法運行，而少數基本上能按農民專業合作社法運行的農民專業合作社中的大戶幾乎都是村社干部(以村黨支部書記、村委會主任、村民小組長為主)。其政策方面的原因是自2007年農民專業合作社法實施以來，國家實施了許多支持農民專業合作社的政策，而大戶很難享受同等待遇。2007年中央1號文件提出，“采取有利于農民專業合作組織發展的稅收和金融政策，增大農民專業合作社建設示范項目資金規模，著力支持農民專業合作組織開展市場營銷、信息服務、技術培訓、農產品加工儲藏和農資采購經營(42)《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》，《農村工作通訊》2007年第3期。。”2008年中央1號文件提出，“各級財政要繼續加大對農民專業合作社的扶持。(43)《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》，《農村工作通訊》2008年第4期。”2009—2010年，湖北、浙江、海南等地的部分縣，為了發展農民專業合作社，實行只要注冊辦了營業執照就可領財政補貼并對鄉村領導人進行獎勵的政策，其結果是，鄉村干部動員大戶注冊成立了許多農民專業合作社但并沒有運行。2012年提出，“對農民專業合作社建設初加工和貯藏設施予以補助。(44)《中共中央、國務院關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》，《農村工作通訊》2012年第3期。”2013年提出，“增加農民合作社發展資金，支持合作社改善生產經營條件、增強發展能力”“合作社生產設施用地和附屬設施用地按農用地管理”(45)《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》，《農村工作通訊》2013年3期。。2013年后，大戶注冊成立農民專業合作社主要是為了申請農業設施用地，因為申請農業設施用地必須達到一定的規模，而且其農業設施用地面積與經營規模成比例，大戶和專業戶注冊成立農民專業合作社，可將社員的經營規模計入。如寧海大棚哈密瓜種植大戶蘇某、陳某種植規模分別只有200畝、300畝，根本不可能申請到農業設施用地，但他們分別注冊成立種植專業合作社，將鄰居和親朋好友都算作社員，其合作社的種植面積分別擴大到5500畝、3800畝，很快就分別申請到了農業設施用地，建起了占地超過1畝的收購、分類、冷藏哈密瓜的倉庫。而這些所謂的社員并沒有辦理入社手續，從未開過社員大會，從未享受過任何成員專有的服務(社員與非社員在購買種子、出售哈密瓜是一樣的待遇)，更沒有參與分紅。

部分縣級政府在執行相關政策時，會更加偏向農民專業合作社。(1)部分縣農業主管部門認為，大戶難以界定，而農民專業合作社有注冊登記的證明，將支持新型農業經營主體的政策只限于農民專業合作社更穩妥。如寧海縣2010年的購買農機補貼只對農機專業合作社，農機作業補貼只對種植專業合作社，因此，寧海縣許多糧食種植大戶為了享受購買農機補貼和農機作業補貼的政策，既注冊成立了農機專業合作社，又注冊成立了種植專業合作社，但這些合作社從未實際運行。(2)部分縣級農業部門干部認為，農民專業合作社是集體經濟、公有經濟，大戶是個體經濟、私有經濟，將財政補貼給農民專業合作社不容易犯錯誤，但財政補給大戶是將國家錢補給私人，可能被追查。如沙洋縣近幾年在落實黨的十八屆三中全會提出的“允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護”(46)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，001版。政策時都只限于農民專業合作社。(3)部分縣鄉干部認為，只有注冊登記的農民專業合作社才是合作社，而村民小組、村委會等集體經濟組織不是合作社。如海南的貧困縣在執行“支持農民合作社和其他經營主體通過土地托管、牲畜托養和吸收農民土地經營權入股等方式，帶動貧困戶增收”政策時只限于農民專業合作社。(47)《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，《人民日報》2015年12月08日，01版。

多數非村社干部的大戶不能實際運行農民專業合作社的原因主要有：大戶注冊成立的目的純是為了個人的經濟利益，民主管理和民主決策只能增加決策成本不能帶來經濟利益；小農戶同意讓大戶借自己的名義注冊或愿意加入大戶的合作社是給大戶面子，并不是為了參加合作社的民主決策、民主管理并享受由此帶來的好處；貧困戶同意將政府的產業扶貧資金交給大戶的合作社純是為了分紅，而不是為了參與合作社的管理和經營。相對于合作社，職業經紀人對收購對象的身份不加區分，能承擔農產品的收購和銷售全部風險和獨占全部利潤，更適合于時令性強、市場行情不穩定的農產品，而多數經濟作物的產品都具有時令性強、市場行情不穩定的特點。因此，大戶更愿按職業經紀人的方式收購和銷售，而不愿以合作社的方式將收購對象主要限定在社員且要社員分擔風險和分享利潤；小農戶也不愿限定產品的銷售對象而更愿根據市場行情將產品銷給出價高的收購者。

具有村社干部身份的大戶能按農民專業合作社法實際運行的原因是，他們成立合作社并不是純經濟動機，還有政治抱負：有的是為了從為人民服務中獲得的滿足感，有的是為了獲得政治榮譽或政治升遷；而且他們在組織動員社員和管理社員時能借助村社干部的身份和村社資源。

四、關于村社治理能力建設的思考

前兩個部分的研究表明，村社是小農戶與現代農業有機銜接的重要組織基礎；農民專業合作社要發揮示范帶動作用，大戶、專業戶、小農戶要提高經濟效益，都需要村社有較強的治理能力。也就是說，村社治理能力是小農戶與現代農業有機銜接的決定因素，要實現小農戶與現代農業的有機銜接必須加強村社能力建設。

第一，要健全和完善黨組織領導的自治、德治、法治相結合的村社治理體系，增強村社的組織引導力和公共服務能力。要加強村社黨組織建設，積極教育和引導經濟能人入黨，大力推進村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村集體經濟組織負責人、黨小組長通過法定程序兼任社(村民小組)長、由非村民委員會成員的村黨組織班子成員或黨員擔任村務監督委員會主任，適當提高村民委員會成員、村民代表中的黨員比例。只有將村社“黨組織建設成為落實黨的政策、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定的堅強領導核心”(48)《習近平主持農村改革座談會:加大推進新形勢下農村改革力度促進農業基礎穩固農民安居樂業》，《人民日報》2016年04月29日，01版。，村社才具有組織引導力，才有能力教育成員為了共同利益、長遠利益犧牲個人利益、眼前利益，推進農業農村現代化和共同富裕。要加大對村社公共服務設施建設的投入，健全村社公共服務制度。只有完善村社的公共服務設施和體制，村社才能對成員提供較多的公共服務，才有能力協調成員之間的利益關系，讓集體土地和公共資源發揮最大效益，從而降低農業生產成本、增加收入。

第二，加大對村社集體經濟組織的財政投入，健全和完善村社集體經濟發展機制。“壯大農村集體經濟，是引領農民實現共同富裕的重要途徑。(49)習近平：《在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的講話》，《人民日報》2017年09月01日，02 版。”所有對新型農業經營主體的支持政策，都應優先在有能力的村社實施。主要有：對購置大中型農機具的信貸支持，對產地農產品收集、加工、包裝、貯存等配套設施建設財政扶持(50)《中共中央、國務院關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》，《農村工作通訊》2012年第3期。；在不改變用途的情況下，將財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成的資產化給村社(51)《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，《人民日報》2015年12月08日，01版。。要充分發揮社(村民小組)在開發和管理集體經濟資源方面的作用，因為社是合作化時的初級社、人民公社時期的生產隊，是絕大多數農村土地集體所有的基本單位，多數中老年社員(村民小組成員)熟悉社內的自然資源，可以更好地開發和管理，使其發揮作用。

第三，深化農村集體土地產權改革，適當強化村社的土地集體所有權，為農村土地流轉建立配套制度。在堅持“土地公有制性質不能變，耕地紅線不能動，農民利益不能損(52)習近平：《在中央城鎮化工作會議上的講話》，《十八大以來重要文獻選編(上)》，北京:中央文獻出版社，2014年，第598頁。”的原則上，推進農村土地制度改革。應適當強化村社的土地集體所有權，可允許社(村民小組)在90%以上成員同意的情況下對承包土地進行內部微調；可允許村(村委會)在90%以上成員同意的情況下對建成的高標準農田確權。應建立激勵和約束相結合的宅基地使用權和耕地承包權退出制度，可對退出宅基地和承包地的農民進行補償，其補償標準可參照住房保障金和失業保障金(53)王習明：《城鄉統籌進程中的鄉村治理變革研究》，北京：人民出版社，2012年，第206-218頁。；應建立農村宅基地使用權和承包權有條件流轉的制度，允許農民經過法定程序用A村的宅基地使用權和承包權換取B村的宅基地使用權和承包權或城鎮的住房保障權和就業保障權(即有申請保障性住房和失業救濟金的權利)。