農藥最大殘留限量視角下農藥減量化政府監管路徑

邵宜添

（浙江財經大學/中國政府管制研究院，浙江杭州 310018）

1 研究背景

農藥減量化是降低農業面源污染和農產品中農藥殘留的重要途徑，也是實現我國農業可持續發展和推進農業供給側結構性改革的重要內容。隨著我國經濟發展和居民食品安全意識的提升，農業環境和農產品中農藥殘留超標等問題逐漸引起了全社會的廣泛關注。農藥殘留超標是影響水果蔬菜質量與安全的主要因素。國內近期研究顯示，對196 份香蕉樣品農藥殘留檢測發現，吡蟲啉共超出限量21次，腈苯唑和噻蟲嗪各超出限量2 次［1］；對51 個三七樣本農藥殘留檢測發現，烯酰嗎啉的檢出率為100%，腐霉利、毒死蜱和吡唑醚菊酯的檢出率均大于90%［2］；對芒果農藥殘留檢測發現，吡唑醚菌酯、噻蟲胺、吡蟲啉和苯醚甲環唑在全果和果肉中均存在超標現象［3］。農藥也是我國食品安全領域備受關注的敏感話題和亟待解決的重大問題之一。研究表明，從飲食中攝入農藥對兒童和成人有急性和慢性風險［4］。因此，近幾年中央一號文件反復強調要健全農產品質量安全監管，提高農產品質量安全水平，其中，2016—2017 年要求實施和推進農藥零增長行動，2018—2021 年要求開展農藥減量行動。2015 年農業農村部印發《到2020 年農藥使用量零增長行動方案》，經過5 年的實施，我國農藥減量增效已順利實現預期目標。數據顯示，2020 年我國農藥利用率為40.6%，比2015 年提高4%［5］，農產品質量安全例行監測合格率連續6 年保持在97%以上［6］，農產品質量安全水平繼續穩定向好。2017 年以來，農業農村部推進高效低風險農藥替代化學農藥，2020 年我國高效低風險農藥占比超過90%［5］。

聯合國糧食及農業組織數據顯示，1990—2019年間，我國平均農藥施用強度為10.64 kg/ha，并呈遞增的趨勢，2019 年施用強度為13.07 kg/ha；比較而言，日本同期平均農藥施用強度為13.94 kg/ha，且近年來呈下降趨勢，2019 年施用強度為11.90 kg/ha；此外，英國平均農藥施用強度為4.33 kg/ha，美國為2.39 kg/ha［7］。因此，我國農藥使用強度距離英美國家尚有差距。為持續降低農藥施用強度及農產品中農藥殘留水平，有效提升農產品質量安全，2020 年2 月，我國開始實施《食品安全國家標準 食品中農藥最大殘留限量 GB 2763—2016》，該標準是基于GB 2763—2016 和GB 2763.1—2018 的延續和拓展。2021 年3 月，農業農村部會同國家衛生健康委、市場監管總局發布新版GB 2763—2021《食品安全國家標準 食品中農藥最大殘留限量》（以下簡稱“2021版”）。與GB 276—2019《食品安全國家標準 食品中農藥最大殘留限量》（以下簡稱“2019 版”）相比，2021 版中農藥品種增加81 個，增幅為16.7%；農藥殘留限量增加2 985 項，增幅為42%；設定29 種禁用農藥792 項限量值、20 種限用農藥345 項限量值；針對水果蔬菜等制修訂5 766 項殘留限量，占目前限量總數的57.1%；制定了87 種未在我國登記使用農藥的1 742 項殘留限量。2021 版共規定了564 種農藥在376 種（類）食品中10 092 項最大殘留限量（MRL），對農產品中農藥殘留限量提出了更高要求。然而，相比發達國家而言，我國10 092 項農藥MRL仍有進一步拓展的空間，如美國有39 147 項MRL，歐盟有162 248 項MRL，日本有51 600 項MRL。那么，參照發達國家農藥MRL 標準來衡量我國農產品農藥殘留情況，這對于橫向比較農產品農藥殘留真實水平以及評價不同農藥MRL 標準都有一定的參考價值。

2 農藥殘留的負外部性

根據我國《農藥管理條例》（2017 年修訂）定義，農藥是指用于預防、控制危害農業、林業的病、蟲、草、鼠和其他有害生物以及有目的地調節植物、昆蟲生長的化學合成，或者來源于生物、其他天然物質的一種物質或者幾種物質的混合物及其制劑。國際上，許多種類農藥被定義為持久性有機污染物（persistent organic pollutants，POPs），這些農藥具有很長的半衰期，很難通過生物、化學、光等自然降解，長期存在于自然環境中［8］，部分危險化學農藥的長期使用，對人類健康以及整個生態系統帶來了安全隱患［9］。

2.1 農藥殘留可引致多重疾病

農藥與人體健康關系一直備受廣泛關注，國內外也開展了大量農藥毒理學研究。據世界衛生組織統計，全球每年至少發生50 萬例農藥中毒事件，其中死亡11.5 萬人，數十種疾病與農藥殘留有關［10］。此外，2016 年據央廣網報道，我國每年農藥中毒人數有10 萬人之眾［11］。《中國衛生健康統計年鑒》數據顯示，2016—2018 年期間，我國因農藥造成食源性疾病事件數年均近59 件，占食源性疾病總數的1.13%；年均患者人數達304 人次，占食源性疾病患者總數的0.87%。研究表明，人類長期攝入食物中的農藥殘留，會導致人體免疫抑制、生殖缺陷、激素紊亂甚至癌癥等慢性健康疾病的發生［12］。例如，有機氯農藥（OCPs）會影響中樞神經系統，引起大腦過度興奮、驚厥、震顫及超反射，還可能與性激素作用，表現為頭痛、惡心、頭暈、嘔吐、震顫、身體不協調及精神混亂［13］；此外，OCPs 環境與阿爾茨海默癥風險的增加有關系［14］。有機磷農藥（OPs）會引起膽堿能綜合癥、遲到性多神經病、中間綜合癥和慢性神經精神疾病等神經毒素性疾病［15］；此外，OPs 還能通過影響代謝、誘導氧化應激等途徑導致肝膽和心臟組織缺氧以及灌注不足等多器官功能性障礙［16］。曾被廣泛使用的氨基甲酸酯類農藥（CMs）與免疫反應疾病有關，如過敏反應和癌癥等，CMs誘導免疫失調的主要機制包括內分泌干擾、直接免疫毒素和酯酶活性抑制［17］；此外，CMs 對神經系統的疾病癥狀是由于膽堿能刺激過度所致，這一點類似于OPs，但CMs 導致的嚴重中毒概率較小，患者存活機會也相應較高［18］。擬除蟲菊酯類農藥對人體的毒性相對較小，常見的癥狀包括呼吸系統、神經系統、胃腸道、眼部及皮膚等癥狀，一般短期內可以恢復健康［19］。

農藥動物實驗表明，農藥對有機體有多種毒副作用。例如，對大鼠實驗結果顯示，草甘膦可致雌性大鼠卵巢損傷及內分泌紊亂，造成雄性大鼠睪丸毒性；對豬實驗結果顯示，草甘膦可影響豬卵巢細胞生殖功能和脂肪組織的穩態［20］。百草枯對小鼠脾T、B 淋巴細胞具有顯著抑制作用［21］，對雌、雄小鼠急性經口LD50 值分別是108 mg/kg 和126 mg/kg，屬中毒性［22］。毒死蜱、馬拉硫磷、氯氰菊酯、氯氟氰菊酯聯合作用可引起小鼠免疫功能紊亂［23］，對小鼠自然殺傷細胞具有免疫毒性［24］。馬拉硫磷、毒死蜱、氯氰菊酯、高效氯氟氰菊酯這4 種農藥單獨或聯合作用均可致小鼠骨髓細胞微核率、精子畸形率增加，聯合染毒對小鼠的遺傳損傷具有相加作用［25］。戊唑醇可抑制人胎盤滋養細胞增值，并通過線粒體途徑誘導胎盤滋養層細胞凋亡［26］。

2.2 農藥殘留影響農業生態環境

良好的農業生態環境是保障農產品質量安全的重要外部條件。近年來，國家大力改善生態環境質量水平，堅決貫徹和踐行“兩山”理論，而農藥殘留是制約生態環境提升工程的重要障礙。由于我國農業勞動力加速向城市轉移，農藥等農業生產要素便成為對勞動力投入的替代，這種替代也成為我國農業環境污染的歷史淵源［27］。持續過量農藥等農業投入品的施用引致了嚴重的資源環境危機［28］，農藥規范化滯后和過密化施用導致農產品不安全生產現象頻發，不僅嚴重影響農產品質量安全，損壞消費者身體健康，更對生態環境造成巨大壓力［29］。研究發現，伴隨著農業結構調整，農藥施用產生的環境問題可能越來越突出，農業環境績效降低［30］。而現代農業生產中農藥的大量施用也是造成農業面源污染的主要因素之一［31］。此外，農藥過量施用對水體、土壤以及周邊生態環境造成了直接危害［32］。2012 年的研究顯示，我國每年廢棄的農藥包裝物約有32 億多個，包裝廢棄物重量超過10 萬t，包裝中殘留的農藥量占總質量的2%～5%［33］。雖然我國糧食產量和儲量短期上有效保障了人民口糧安全，但是從長遠來看，今天的糧食安全水平是以嚴重的環境污染和資源消耗為代價的，其中一些做法有違市場配置資源的原則［34］。叢曉男等［32］研究顯示，我國農藥施用已進入邊際報酬遞減階段，繼續增加投入量不僅無法明顯使糧食增產，還將產生嚴重的土壤污染和土地退化問題。

2.3 農藥殘留導致我國農產品遭遇技術壁壘

技術性貿易壁壘主要指世界貿易組織（WTO）制定的《技術性貿易壁壘協定》（TBT 協定）和《實施衛生和植物衛生措施協定》（SPS 協定）。技術性貿易措施通常以維護國家安全、保護人類健康和安全、保護動植物的生命和健康、保護環境、保證產品質量、防治欺詐行為等理由，通過采取技術法規、標準、合格評定、衛生措施來實現。我國實行家庭聯產承包責任制，土地碎片化分到農戶手中，以小農戶為主的分散農業生產模式決定了我國農業生產環節監管力度較為薄弱，也導致了整體農業生產技術與發達國家相比尚存在差距，因此，分散自主經營的農業生產模式是我國農產品質量安全水平整體不高的一方面原因，也是間接導致我國農產品遭遇技術壁壘的重要因素。

技術性貿易壁壘對我國農產品出口進行了諸多限制，其中農產品中農藥殘留水平是一項非常重要的限制因素。商務部調查顯示，我國有絕大部分農業及食品出口企業受國外技術壁壘的影響，造成每年巨大經濟損失，國外實施的技術壁壘已成為制約我國農產品出口的最大障礙［35］。以《中國統計年鑒》中農產品對外貿易數據為例，統計口徑為初級產品中的食品及活動物、飲料及煙草、非食用原料和動植物油脂及蠟4 類（見圖1），我國農產品進口明顯高于出口，進口增幅也明顯快于出口，出現巨大的貿易逆差。

圖1 近年我國農產品進出口總額變化趨勢

3 不同MRL 標準下我國果蔬農藥殘留的比較分析

MRL 指在食品或農產品內部或表面法定允許的農藥最大濃度，通常以每千克食物或農產品中農藥殘留的毫克數表示（mg/kg）。農藥的種類不同，每日允許攝入量（ADI）也不同。ADI 是指人類終生每日攝入某物質而不產生可檢測到的危害健康的估計量，以每千克體重可攝入的量表示（mg/kg BW）。各個國家根據不同的農業發展環境和社會需要制定了不同的農藥MRL 標準和農藥ADI，農藥MRL 標準成為評定農產品農藥殘留的主要依據。那么我國農產品樣本在不同國家MRL 標準下有什么區別？以下通過農藥殘留檢測數據進行對比分析，主要數據來源于中國檢驗檢疫科學研究院和武漢大學共同編制的《中國市售水果蔬菜農藥殘留水平地圖集》以及《中國市售水果蔬菜農藥殘留報告（2015—2019）》［36-37］，農藥殘留檢測方法為氣相色譜—四級桿—飛行時間質譜，檢測樣品包括約100 種主要蔬菜和1 000 余種水果，取樣范圍包括國內40 多個省會/首府（直轄市）和重點城市（以下簡稱“樣本區域”）。

3.1 中國MRL 標準下我國果蔬農藥殘留情況

根據GB2763—2016及增補版GB2763.1—2018《食品安全國家標準 食品中最大農藥殘留限量》標準，樣本區域內農藥殘留檢出超標率前十的農產品如圖2 所示，其中菜豆農藥檢出超標率高達85.7%，石榴等農產品均有不同程度的農藥殘留超標情況；此外，在中國MRL 標準下，農產品農藥殘留超標率前十的省份中（見圖3），海南省的農藥殘留檢出超標率近11%，河南等省份均有不同程度的農藥殘留超標情況。數據表明，我國農產品存在比較普遍的農藥殘留超標情況，個別農產品種類和銷售區域的農藥殘留問題亟待進一步改善。

圖2 中國MRL 標準下樣本區域農藥檢出超標率前十農產品

圖3 中國MRL 標準下樣本區域農產品超標率前十省份

此外，在總檢出頻次20 413 次中，單例樣本檢出頻次前十的農藥有威殺靈(近1 500 次)、毒死蜱、除蟲菊素、腐霉利、噠螨靈、硫丹、甲霜靈、嘧霉胺、戊唑醇、新燕胺；單例樣本檢出農藥頻次前十的農產品有芹菜（>1 500 次）、黃瓜、葡萄、番茄、甜椒、豆角、梨、蘋果、生菜、茄子；單例樣本檢出農藥種類前十的農產品有芹菜（>150 種）、豆角、黃瓜、番茄、甜椒、蘋果、生菜、梨、茼蒿、油麥菜。可見，威殺靈等農藥被頻繁用于農業生產，且多種類農藥疊加施用較為普遍。其中，根據中國MRL 標準，劇毒、高毒和違禁農藥檢出種類及頻次如表1 所示。檢出劇毒、高毒和違禁農藥前十的農產品種類及頻次分別是：芹菜（184）、黃瓜（170）、桃（71）、豆角（68）、韭菜（65）、茄子（65）、番茄（60）、甜椒（56）、茼蒿（48）、生菜（42）。由此可見，農產品中劇毒、高毒和違禁農藥殘留情況仍比較普遍。那么這些農藥是目前仍在施用還是由于再殘留限量導致尚不得知（再殘留限量指一些持久性農藥雖已禁用，但還長期存在環境中，從而再次在食品中形成殘留，通常以每千克食物或農產品中農藥殘留的毫克數表示）。但是，不管是哪種因素導致，農產品中禁用農藥殘留問題必須予以充分重視。

表1 樣本區域農產品劇毒、高毒和違禁農藥檢出種類及頻次 單位：次

3.2 不同MRL 標準下我國果蔬農藥殘留情況

不同國家MRL 標準下，相同農產品的農藥殘留水平也必然存在差異。為探究我國果蔬農藥殘留的真實水平，本研究分別對照中國、日本、歐盟的MRL 標準，比較檢出的農藥殘留與日本、歐盟MRL標準參照的比例，結果如圖4 所示。可見，樣本區域農產品農藥總檢出頻次為20 413 次，檢出農藥100%涵蓋在日本MRL 標準內，77.6%涵蓋在歐盟MRL 標準內，僅有20.7%涵蓋在中國MRL 標準內。農藥MRL 標準中，我國2020 年2 月起執行7 101項標準，2021 年9 月開始執行10 092 項標準，而歐盟和日本目前分別有162 248 項和51 600 項，數據說明當前我國農藥MRL 標準相對日本和歐盟明顯偏少，近80%的檢出農藥不在國家標準之內。我國寬泛的MRL 標準使農產品隱性的農藥殘留問題突現，即存在農產品農藥殘留符合本國標準卻嚴重超出他國標準的情況，這也無形中造成了農產品農藥殘留標準漏洞，更為農藥減量增效帶來了標準上的執行障礙。

圖4 樣本區域農產品檢出農藥與國際主要MRL 標準對比

此外，樣本區域農產品農藥殘留超標率在不同國家農藥MRL 標準下也存在顯著差異，由圖5 可見，同樣的農產品樣本在中國MRL 標準下，農藥超標率僅為2.9%，而在日本和歐盟標準下農藥超標率分別高達33%和27.5%。數據說明，中國農藥MRL 相比日本和歐盟標準明顯偏低，農產品農藥殘留僅以中國MRL 標準衡量結果確實比較理想，但農藥殘留遠遠沒有達到發達國家的標準。以歐盟為例，2012 年歐洲食品安全局開展對歐盟成員國及挪威、冰島的食品農藥殘留抽樣調查，一共檢測了來自750 多種食品的7.8 萬多個樣本，結果顯示99.1%的樣本符合歐盟農藥殘留法定上限，其中超過一半的樣本基本無農藥殘留(農藥殘留水平低于法定下限)。相比較而言，我國農藥殘留MRL 標準應向國際高標準看齊，適當提高農藥殘留標準，以保障農產品質量安全。

圖5 不同農藥最高限量標準下樣本區域農產品農藥超標情況

進一步比較不同國家農藥MRL 標準下超標次數前十的農產品和農藥，結果分別如表2 和表3 所示，可以看出中國標準下農產品農藥殘留超標次數明顯低于日本和歐盟。以芹菜為例，中國MRL 標準下超標次數僅為83 次，而在日本和歐盟MRL 下分別高達422 次和359 次。相同農產品在不同MRL 標準下呈現明顯差異的超標次數，說明各國和地區農藥MRL 標準具有顯著性差異。同時可以看出，超標農藥檢測頻次在不同MRL 標準下也同樣存在顯著差異，如在中國MRL 標準下，克百威檢測超標頻次最高，達到99 次，而在日本MRL 標準下威殺靈檢測超標次數最高達365 次，在歐盟MRL 標準下腐霉利超標次數最高次數達408 次。相比而言，中國MRL標準下農產品農藥殘留超標頻次整體顯著低于日本和歐盟，說明中國MRL 標準數量和要求偏低于日本和歐盟。綜上，我國較低的農藥MRL 標準差異為提升農產品質量安全及突破貿易技術壁壘帶來了執行障礙。

表2 不同最高殘留限量標準下樣本區域農藥殘留超標次數前十農產品

表3 不同最高殘留限量標準下樣本區域農產品農藥殘留超標次數前十農藥

4 MRL 標準、農藥殘留及政府監管

4.1 農藥MRL 標準差異的根源

基于農藥殘留的多重負外部性、農藥殘留超標以及劇毒、高毒和禁用農藥殘留的普遍性，國家實施農藥減量增效措施是降低農產品農藥殘留的重要途徑，而降低農藥殘留是提升農產品質量安全的核心內容。然而，中國農藥MRL 標準相對較少且比較寬泛，目前執行的農藥MRL 標準僅7 101 項，是歐盟MRL 標準的4.37%和日本MRL 標準的13.76%，因此，我國農產品按照中國MRL 標準基本都能夠合格，但是對照發達國家標準時，達標率卻顯著降低。MRL 標準的差異為農產品生產經營者創造了標準漏洞，盡管農業生產者對標生產，農業經營者對標經營，農業監管者對標監管，然而規范的農業市場活動也可能存在著嚴重的安全隱患。那么，各國農藥MRL標準差異的根源在哪里？首先，地域差異決定了氣候、土壤等農業生產環境的差異，因此對于同一種農藥降解程度也存在差別；其次，各國食物生產和消費結構的不同決定了農藥殘留標準的區別；第三，農藥殘留通常被作為國際貿易技術壁壘，對國內外農藥實行差別化管理。

4.2 農藥殘留模型及與MRL 標準的關系

為進一步說明問題，假設農產品中農藥殘留為Q，農藥施用強度為，本研究嘗試借鑒原子核衰變規律構建農藥殘留理論基礎模型。模型表達式為：

式（1）中：T為規定的農藥安全間隔期；t為農藥實際間隔期；z為按規定噴灑農藥稀釋z倍數后達到國家規定的農產品農藥殘留標準(z>1)；λ為農業生產環境如光照、溫度、降雨、風力等自然條件對農藥的降解系數，在惡劣自然環境下λ<1，在良好自然環境下λ>1，在測定規定農藥安全間隔期條件下λ=1；θ為農藥噴灑均勻系數（θ≥1），θ=1 表示理想噴灑狀態，此時均勻噴灑形成的農藥霧滴有效包裹農作物。

根據以上模型假設，農藥殘留量Q與農藥施用強度呈正比關系，降低農藥施用強度即實施農藥減量有利于降低農藥殘留量；延長農藥實際間隔期有利于降低農藥殘留量，對于相對固定的農作物生產周期，延長農藥實際間隔期等于間接實現農藥減量；此外，研發農藥新品種，實現低毒、低殘留、長效的農藥替代高毒低效農藥也是實現農藥減量的有效路徑。農藥殘留量Q要求符合農藥MRL 標準，MRL標準越寬泛則Q值越高，對于一定的Q值，農藥MRL 標準是決定農殘是否超標的關鍵因素。

4.3 MRL 標準如何衡量農藥殘留真實水平

一般地，農藥MRL 標準越高以及標準涉及農藥種類越多，則相應農產品中農藥殘留指標越低，農戶也會降低農藥的施用強度，但是，如果存在多種農藥MRL 標準，那情況就有所區別了。假設有多個MRL 標準，其中MRL1 標準下農藥殘留為Xα，MRL2 標準下農藥殘留為Yβ，MRL3 標準下農藥殘留為Zγ，那么，衡量農產品農藥殘留真實水平應該是在不同MRL 標準下的綜合值。簡要數學表達式如下：

式（2）中：Q為農藥殘留真實水平；為第n個農藥MRL標準的權重(n≥1)；α、β、表示不同標準規定下的農藥殘留MRL 項數。

由式（2）可見，農藥殘留真實水平應由不同MRL 標準下農藥殘留按不同權重構成，因此，衡量農產品質量安全水平的因素是多重的。由于諸多化學農藥衍生品之間存在屬性相近、作用類似等特征，因此在實際生產中往往存在不同農藥之間的替代效應，即X、Y、Z之間存在此消彼長的替代關系，反映到農產品上即是符合農藥殘留的檢出，如中國MRL 下芹菜檢出150 余種農藥殘留，豆角、黃瓜、番茄等檢出100 余種農藥殘留［37］。此外，農藥市場發展迅速，新型農藥被廣泛研發和使用，再加上農藥市場具有較強的流通性，很多農藥制造企業利用過期專利生產或仿制農藥等途徑進行生產，這些因素構成了復雜的農藥市場環境，也加重了農藥監管的難度，因此，僅僅依靠一種農藥MRL 標準去衡量農藥殘留水平往往不夠全面，也容易導致農產品生產經營者的機會主義行為。綜上所述，政府農藥監管在制定農藥MRL 標準時應該綜合考慮農藥殘留具體情況，制定適合本國實際又符合國際要求的標準體系，最終實現降低農藥殘留水平以及提高農產品質量安全的目標。

4.4 我國農藥MRL 標準的演進及成效

我國政府始終重視農產品中農藥殘留問題，近年來頒布了一系列國家標準來規范農藥的施用。標準是衡量農藥殘留是否規范的基礎指標，國家通過制定和實施農藥MRL 對農產品質量安全進行有效監管。由于新型農藥產品不斷被研發和使用，低毒低殘留高效的環保型農藥逐漸取代了高毒高殘留低效的化學農藥，國家標準也逐漸發生改變。近年來我國農藥殘留標準變遷如表4 所示，可見我國幾乎每年都出臺新的農藥殘留標準，標準對農藥殘留規定越來越嚴格，大量劇毒、高毒農藥被新型農藥所取代，農藥MRL 項數也越來越多，如標準GB 2763 規定的農藥MRL 中，2012 年為2 293 項、2014 年為3 650 項、2016 年為4 140 項、2018 年為4 402 項、2019 年為7 017 項、2021 年為10 092 項。農藥殘留限量標準是國家對農藥實施政府監管的重要手段，隨著MRL標準的日益嚴格，農藥殘留水平不斷降低。數據顯示，2001 年國家質檢總局對國內23 個大中城市的大型蔬菜批發市場第三季度產品抽查，結果顯示，蔬菜農藥殘留超標率達47.5%［38］。農業農村部按照國際食品法典委員會（CAC）標準對國內37 個城市蔬菜農藥殘留合格率進行檢測，結果顯示，2005 年蔬菜農藥殘留平均合格率為94.8%，2006 年的平均合格率為94.7%，2007 年的平均合格率為94.3%［39］。統計數字顯示，2015—2020 年我國農產品質量安全例行監測合格率連續保持在97.0%以上［6］。

表4 近年我國主要農藥殘留標準

4.5 MRL 標準視角下農藥政府監管的優化路徑

面對我國相對復雜的農情以及當前農藥MRL 標準的局限性，可以通過完善MRL 標準以期實現降低農藥殘留和優化農藥政府監管路徑等目標。通過以上分析，農藥MRL 標準直接關系農藥殘留及農藥減量化目標，而我國現階段農藥MRL 標準存在標準較低和覆蓋范圍較窄兩個主要問題，并間接導致了農藥殘留的真實值與測量值的差異，也給農業生產經營者對標生產提供了投機空間，從而造成了農藥殘留安全隱患。聯合國糧食及農業組織數據顯示，1990—2018 年間我國年均進口農藥95 420.9 t，年均進口額571 799.4 萬美元［40］。為便利農藥進出口貿易，防止因國內外農藥標準差異導致潛在農藥殘留的安全隱患，農業農村部及時修訂并發布了《中華人民共和國進出口農藥管理名錄（2021 年）》。因此，針對當前我國農藥殘留超標等問題，必須加強農藥各環節監管，實現農產品農藥殘留真實值達標，保障人民生命健康安全。首先，應制定和優化我國現行農藥MRL 標準，適當提高農藥限量標準要求，加快與發達國家標準的對接，使之既能符合我國具體農情又可對接國際市場要求；其次，鑒于新型農藥科技研發以及不同農藥的可替代性，制定農藥MRL標準時應綜合考慮新型農藥以及進口農藥類型，及時修訂農藥限量標準，提高農藥標準的覆蓋面；第三，提高國外非我國標準內農藥的進口與審批，杜絕非標準內農藥的大量施用，防止農藥殘留僅對標本國標準而嚴重超出國外標準的投機行為，降低農產品農藥殘留的真實值。針對我國農藥MRL 標準情況，實現農藥減量化政府監管的主要路徑如圖6 所示。

圖6 MRL 視角下農藥減量化政府監管路徑

5 結論及政策啟示

農藥MRL 標準是衡量農產品農藥殘留是否超標的根本性指標，也是我國農藥減量增效行動的重要標準依據。針對國際農藥市場變化及對農藥殘留問題的關注，我國及時制定和調整農藥MRL 標準，有效保障了農產品質量安全水平。然而，相比發達國家而言，我國農藥MRL 標準覆蓋面較窄、要求較為寬松，從而導致了我國農產品符合本國標準但嚴重超出日本、歐盟等農藥MRL 標準。標準差異給農業生產經營者創造了投機空間，即生產銷售的農產品雖然符合本國標準但遠超發達國家標準，這為我國農產品突破國外貿易技術壁壘帶來了執行障礙，也致使農產品潛在農藥殘留值的增加，進而產生農藥殘留安全隱患。本研究主要得出以下結論：

第一，農藥殘留具有顯著的負外部性。主要表現在3 個方面：一是對人體健康造成損害，人體攝入的農藥殘留是眾多疾病產生的主要根源；二是破壞了人類賴以生存的自然生態環境，農藥殘留是造成水體、土壤等農業生態環境污染的重要因素；三是突破農產品技術性貿易壁壘的主要障礙，農藥殘留導致我國農產品出口受阻，農產品貿易逆差嚴重。

第二，農藥MRL 標準差異導致了我國農產品的安全隱患。中國農藥MRL 標準下，水果、蔬菜存在農藥殘留超標和劇毒、高度、禁用農藥殘留等問題；此外，中國農藥MRL 標準相對日本、歐盟等發達國家和地區較為寬泛且覆蓋面較窄，雖然我國農產品符合本國標準，但嚴重超出日本、歐盟MRL 標準，MRL 低標準間接導致了農藥殘留測量值與真實值的偏差。

第三，制定符合我國農情的農藥MRL 標準是農藥減量化政府監管的有效途徑之一。農藥殘留量與農藥施用強度呈正相關，與實際農藥安全間隔期呈負相關，在國內外農藥貿易常態化下，農藥殘留真實水平應該綜合考慮多個MRL 標準；農藥減量政府監管應以制定和提高農藥MRL 標準為措施，以實現農藥減量增效行動方案為手段，以降低農產品農藥殘留綜合水平為目標。

基于上述研究結論，得到如下政策啟示：

首先，農藥殘留的多重負外部性決定了政府加強農藥監管的必要性。農藥施用在保證農產品產量的同時也存在農藥殘留的巨大安全隱患，而農藥市場機制往往很難發揮公共資源優化配置的作用，容易造成市場失靈。為消除農藥殘留多重負外部性，必須借助政府力量，對農藥實行有效的政府監管，以保障人民身體健康和保護自然生態環境。

其次，優化我國農藥MRL 標準是實現農藥減量化政府監管的重要路徑。農藥品種之間具有的可替代性決定了農藥施用結構的復雜性，而農藥MRL 標準差異為農藥選擇性對標施用提供了投機空間，從而造成農產品符合一個標準而嚴重超出其他標準的困境，因此，政府部門在制定農藥MRL 標準時，應充分考慮具體農情，通過適當提高MRL 標準、拓寬標準涵蓋范圍、控制進口農藥符合國標等“內提標、外控源”監管措施，以實現農藥減量增效及提升農產品質量安全整體水平。