農民(村民)參與鄉村治理的主體意識：基于利益相關者角度的分析

◎于健慧

中共黑龍江省委黨校(黑龍江省行政學院)學術交流部，哈爾濱150080

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略。黨的十九屆五中全會又把“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”列入“十四五”規劃中，足見鄉村振興乃社會建設重中之重。2021年，中央一號文件再次明確提出加強鄉村治理。鄉村治理既是鄉村振興戰略的內在要求，也是鄉村振興戰略的重要組成部分，更是鄉村振興戰略的保障。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》強調指出，要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制”“走中國特色社會主義鄉村善治之路”。其中的公眾參與，從狹義上講，即指農民(村民)在鄉村治理過程中的參與。在農村基層，農民(村民)是鄉村治理的主體力量。如何增強農民(村民)的主體意識，激發其主觀能動性，使其更好地參與到鄉村治理活動中，是新時代鄉村治理的重要課題。

一、基于利益相關者視角的農民(村民)角色的認知

20世紀80年代以后，利益相關者理論在全球得到普遍發展和實際推廣，并具體運用到各個領域。“利益相關者”這一概念最早由伊戈爾·安索夫在《公司戰略》一書中首次提及，對其內涵我們可以這樣理解，即在一個組織中，總是存在一些利益群體，如果沒有利益群體的積極參與，組織很難生存與發展。質言之，組織的生存與發展不僅僅取決于物質資源，人力資本的投入也是不可或缺的，而且他們與組織盛衰密切相關，因此，組織的生存與發展應該致力于滿足與組織利益攸關的所有利益相關者的整體利益。這也是組織生存與發展的首要問題，是社會發展過程中一切治理活動的關鍵所在。這個問題如果處理失當，必然產生負面的集聚效應。在實踐中，當出現利益相關者整體利益得不到維護時，如果利益相關者因為地位和身份的原因，又沒有機會選擇“退出”，他們只能消極處之，甚至成為旁觀者、局外人，由此產生的負面集聚效應，必然消解組織賴以生存和發展的動力之源。

利益相關者理論的運用與推廣，在管理理念和管理方式上帶來根本性轉變，使人們深刻地認識和理解了對利益相關者的利益訴求作出積極回應是多么的重要，即任何一項組織活動都應該關注利益相關者的態度、重視所有利益相關者的整體利益。就鄉村治理來說，概莫能外。理論和實踐也反復證明，鄉村發展必須以農民(村民)為主體。農民(村民)是鄉村治理絕對的主體，是鄉村治理的動力之源，是鄉村可持續發展的關鍵。鄉村治理離開農民(村民)的參與，難以想象。2015年7月，習近平在吉林調研時強調：“任何時候都不能忽視農業、忘記農民、淡漠農村。”其中的“不能忘記農民”就是強調，我們要始終站在農民(村民)群眾的立場上考慮問題，著眼農民(村民)群眾的需要推進鄉村振興。2016年4月25日，在農村改革座談會上，習近平再次強調：“中國要強農業必須強，中國要美農村必須美，中國要富農民必須富。”而“中國要富農民必須富”既是實現共同富裕原則的具體體現，也是踐行了黨的根本宗旨，更是社會主義的本質特征。因此，在推進鄉村治理體系和治理能力現代化進程中，既要增強農民(村民)的整體利益，也要強化農民(村民)的主體意識，進而激發作為鄉村治理絕對主體之一的農民(村民)參與鄉村治理的動力與活力，這對于鄉村治理、鄉村振興至關重要。

關于農民(村民)的界定，無論學者還是實踐者莫衷一是。何謂農民？一般理解為，農民即為長時期從事農業生產的人。《春秋·谷梁傳》：“古者有四民。有士民、有商民、有農民、有工民。”然而，學者在詮釋這一概念時，認為這一概念具有多維性。只有從多維角度(如時間維、空間維、價值維、領域維等)界定農民，才能使農民這一概念更為清晰。從學術層面探討，其實是一個很復雜的問題，仁者見仁、智者見智。國際權威工具書《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》中“農民(Peasants)”詞條也困惑地寫道：“很少有哪個名詞像‘農民’這樣給農村社會學家、人類學家和經濟學家造成這么多困難。什么是‘農民’？即便在地域上只限于西歐，時間上只限于過去1000年內，這一定義仍是個問題。”無論在研究中還是在日常生活的語境中，人們在談到“農民”時其實想到的都并不只是一種職業，更多的是一種社會等級、一種身份或準身份、一種生存狀態、一種社區乃至社會的組織方式、一種文化模式乃至心理結構等。一般說來，社會越不發達，后面這些含義就越顯得比“農民”一詞的職業含義重要。由此，筆者認為，我們不應執著于學理層面的探尋，糾結于“農民”到底是一個身份概念，還是一個職業概念，而應該回到現實層面本著問題意識來審慎“農民”這一概念，即放在鄉村治理這一時代背景下，理性地面對“農民”這一概念。在我國，長期以來實行“二元結構”戶籍制度，出現了“農業戶口”與“非農業戶口”的戶籍藩籬，使“農業戶口”者，即使在外從事非農業工作數十年只要身份沒有變更，仍然被定性為農民。農民即指“戶口登記在農村并為農業戶口的農村人”。而在實行城鄉一體化和社會主義新農村建設中，又出現了“村民”這一概念。何謂村民？爭論不已。“農民與村民二者是否等同”還是一個一時難以厘清的問題。事實上，農民與村民屬內涵不同的兩個概念。村民一般是指在一定時期內，居住在某一鄉村區域或村莊內，受某一區域或村莊組織領導管理的自然人。居住是第一要素，且不可或缺，即在某村居住的村民不等于就是農民，它可能是該村教師、手工業者、本村合資企業的員工或失業者。在該村從事農業生產的農民，他或許不是村民，他可能是城里的市民。可見，只有把農民當作職業而不是身份時，才能解釋和界定村民的概念。也就是說，如果我們把農民界定為身份，村民則無法界定，因為村民不可能被界定為職業，而且村民又與居住的環境場所相關聯，是與戶籍登記相聯系的，也可以理解為身份。

理論的研究最終都是要服務于實踐的。鑒于現實之需，基于上述分析，在鄉村治理視域下對“農民(村民)”加以界定，筆者以為將二者合二為一，“農民(村民)”就是指在一定時期內，戶口登記在農村并為農業戶口或居住在某一鄉村區域或村莊內，從事與該村建設相關的事情并接受某一鄉村區域或村莊組織領導管理的自然人。這樣，我們就不必糾結于鄉村治理中“公眾參與”的“公眾”的指向了。

二、增強農民(村民)參與鄉村治理主體意識的困境

目前，尚有6億多人生活在農村，重農固本是安民之基、治國之要。在整個中國社會發展的進程中，黨和國家歷來重視對鄉村社會的治理，鄉村治理在國家治理格局中具有極為重要的地位。對此，黨的十九大報告首次提出健全自治、法治、德治“三治”相結合的鄉村治理體系，把鄉村治理這一基層社會治理實踐的探索上升到國家戰略層面，這既是新時代鄉村社會轉型發展的現實挑戰和實現鄉村振興戰略的本質要求，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基石。自治、法治、德治“三治融合”的鄉村治理體系作為我國全面推進鄉村振興進程中鄉村社會治理的新思維，是被實踐檢驗了的符合當前鄉村社會治理的歷史與現實。鄉村治理不管是采取一種什么樣的模式，其治理是否有效在很大程度上取決于主體——農民(村民)的參與態度。無論是“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制”，還是建立“自治、法治、德治‘三治融合’的鄉村治理體系”， 農民(村民)這一主體是不能缺席的。2018年3月8日，習近平在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時強調：“要充分尊重廣大農民意愿，調動廣大農民積極性、主動性、創造性，把廣大農民對美好生活的向往化為推動鄉村振興的動力，把維護廣大農民根本利益、促進廣大農民共同富裕作為出發點和落腳點。”然而，不可回避的一個事實是，鄉村治理中確實存在“干部干，農民(村民)看”的現象，而如何改變這一現象，即增強農民(村民)主體意識也是鄉村治理中亟須解決的問題。目前，增強農民(村民)參與鄉村治理主體意識面臨的困境主要有以下五個方面：

(一)城鄉分割體制消解了農民(村民)的主觀能動性

由于城鄉分割的二元體制，如城鄉二元結構、城鄉戶籍壁壘、不同的資源分配制度等，形成城鄉不同的社會身份及不同的國民待遇，使農民(村民)的經濟地位、政治地位和社會地位等陷入困境。可以說，城鄉二元結構分割的不僅是城市和鄉村這兩種地域，還從根本上割裂了城市人和農村人的自我意識與自我權利[1]。尤其是城鄉戶籍壁壘——“戶籍制度”人為地劃分出城市與鄉村，使在城市和鄉村生活的人們被戶籍束縛著，只能享受戶口所在地的相關福利待遇，特別是對農民(村民)來說，戶口不只是一種身份，更是一種資源享有權的確認。由此，許多農民(村民)為了尋求與城市人平等的經濟地位、政治地位和社會地位等試圖走出鄉村，擺脫農民(村民)身份，一部分農民(村民)離開了鄉土。“人不親土還親”的情感聯系也在消逝，漸漸消解了農民(村民)作為鄉村治理主體的動力，農民(村民)主體意識趨于淡化。即使還保有的部分主體意識，也會因農村基層民主不健全而難以釋放。

(二)人際關系疏離弱化了農民(村民)淳樸的鄉土情

中國是一個典型的關系型社會，關系在社會運行中扮演著重要角色，尤其在中國農村地區，農村人際關系狀況對農村的穩定和發展影響甚深。中國農村人際關系一般是以血緣和地緣為基礎形成的一種先賦性關系。這樣一種人際關系既是農村社會關系的基礎，也是農民(村民)獲得資源的重要途徑，然而，由于市場經濟的沖擊，傳統的人際關系網絡發生了根本性變化，利益成為農村社會關系聯系的重要紐帶，功利性取代了傳統親情。隨著由鄉土維系“生于斯、長于斯”的情感的銷蝕，人與人之間變得越來越冷漠。諸如，“親情淡漠”“ 鄰里隔閡”等問題屢見不鮮。過去，鄉村中“生產上互濟，生活上守望相助，老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”等情景難以呈現，心理交往距離在拉大，留存在每個人心中的鄉土情也因人際關系的疏離而弱化。許多農民(村民)也不再視自己為鄉村治理中的一員、鄉村社會的主人了。

(三)較低的文化素養羈絆了農民(村民)的認知水平

人只有在能動地認識和改造客體(當然也包括自身)時，才能真正被稱為主體， 才具有主體性[2]。所謂主體意識，就是人的自我意識，即一個人對于自身的主體地位、主體能力和主體價值的一種自覺意識，這也是一個人之所以具有主觀能動性的重要基礎。而人的主體意識一旦形成并不是一成不變的，會受到各種因素的影響，如政治、經濟、文化等。僅就中國農村改革四十多年的發展歷程來看，農民(村民)主體意識起起伏伏。改革開放之初，我國農村經濟體制改革的根本出發點是“發展社會主義的商品經濟，促進農業現代化，使農村繁榮富裕起來”[3]。基于這一目標，國家主要通過農業生產由集體轉向農戶、推動農產品商品化、農村勞動力就業自主化等方式， 逐步激活農村社會經濟活力以解放和發展農村生產力[4]，為農民(村民)提供多種致富渠道，農民(村民)收入也大幅增加。“倉廩實而知禮節”——農民(村民)的主體意識空前明晰，農民(村民)充分認識到自己就是這個世界的主人，積極主動。與此同時，農民(村民)個體的契約精神和民主意識、權利意識也在這個過程中不斷增長[4]。近年來，由于大量年輕、有見識、發展能力強的青壯年農村勞動力外流，婦女、老人、兒童和相對較弱的青年成為鄉村的留守主體，其受教育程度偏低，主人翁的認知較為模糊，具體表現為有效參與公共政治活動、 行使政治權利的能力不足，個體發展能力不強。

(四)松散的鄉村社會結構淡化了農民(村民)的組織觀念

組織是社會最基本的細胞。“組織是通往政治權力之路，也是政治穩定的基礎”[5]，更是集體意識產生的載體，然而，進入20世紀八九十年代，由于市場經濟的私有性、功利性，特別是城鎮化、市場化的沖擊，生命力不減的“一家一戶”為一個生產單位的小農經濟形態使鄉村社會結構越發松散，導致農民(村民)集體意識與集體行動較之以前有了明顯變化，尤其是農民(村民)的生活方式呈現“原子化”與“碎片化”，鄉村中“自顧自”現象比較嚴重，農民(村民)有時如同一盤散沙，難以聚合為一股力量。農民(村民)組織觀念淡化，鄉村利益共同體和公共性被蠶食，即便是農村的一些集體性項目——道路、水利設施的建設，自然災害的防御，鄉村制度建設與完善等，雖然事關農民(村民)生活，其參與意愿也不高。目前，淡化了的農民(村民)組織觀念嚴重地制約了農民(村民)主體作用的發揮，使農民(村民)無法適應社會的現代化轉型，實現鄉村治理現代化任重道遠。可見，鄉村利益共同體被忽略以及鄉村公共事務被忽視與組織觀念淡化的農民(村民)的行為選擇不無關系，這也是松散的鄉村社會結構必然帶來的后果，是鄉村治理現代化的切膚之痛。

(五)多元化價值觀動搖了農民(村民)的信任與合作意識

當前，農村人口外流，有效勞動力嚴重缺失，加之留守人員在年齡、體力、認知等方面的失衡，農村傳統文化價值得不到傳承，新的價值觀又難以形成，必然“引發一系列的鄉村道德危機，享樂主義、拜金主義、功利主義開始肆意蔓延……如果對價值思想多元化不加以規范調整，多元就會向混多演變，甚至可能引發思想混亂或價值沖突”[6]，嚴重的還可能造成價值空白。鄉村社會結構的原子化，鄉村社會關聯松散，引發了以農民(村民)自治為主導的村莊制度性規范的斷層、以傳統熟人社會為依托的村莊內部道德性規范的模糊，極大地影響著農民(村民)價值觀的趨同，進而導致農民(村民)之間的信任與合作嚴重缺乏。

三、基于利益相關者理論的農民(村民)主體意識增強的對策

人類社會發展的歷史也是人類個體發展的歷史，個體的主體意識如果不能被充分喚醒，社會發展可謂無稽之談。作為社會建設重中之重的鄉村建設，離開農民(村民)主體的積極、主動和創造性的參與則是不可想象的。習近平在中央政治局第二十二次集體學習時指出，“要堅持不懈推進農村改革和制度創新，充分發揮億萬農民主體作用和首創精神，不斷解放和發展農村社會生產力，激發農村發展活力”。質言之，實現鄉村振興愿景，離不開農民(村民)積極、主動和創造性地參與。而如何增強農民(村民)主體意識，調動其參與的積極性、主動性和創造性，是擺在我們面前的一項重要課題。黨的十九屆五中全會提出“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”戰略的實施，首要的就是增強農民(村民)的主體性。《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，要“堅持農民主體地位”“切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用，調動億萬農民的積極性、主動性、創造性，把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點”。在治理的過程中滿足主體作為利益相關者應有的利益訴求，是治理主體參與治理活動的動力之源。產生于20世紀70年代的利益相關者理論為治理中增強主體意識指明了方向、提供了思考。具體來說，增強農民(村民)主體意識，就應該從思想、政策、社會、市場、倫理等方面充分賦權，依法明確農民(村民)公共參與的途徑、機制和基本程序，提高農民(村民)參與公共事務的能力和水平，激活農民(村民)的身份認同、職業認同和文化認同，進而確保其在全面推進鄉村振興中的主體地位，增強其主體性，明晰其在鄉村振興中的權利與義務，引導其正確地看待個體發展享有的權益，摒棄偏私、謀私甚至是損公肥私的錯誤想法和行為[7]。

(一)在主觀(思想)層面，最大限度地重視農民(村民)主體參與的理性選擇

治理過程就是強調各種不同利益相關者參與的過程。現代政治學理論認為，參與治理既是實現利益相關者利益的先決性條件，也是達致善治的有效途徑。作為鄉村治理的利益相關者——農民(村民)在整個鄉村治理中必須擁有主體充分參與的選擇權。一直以來，人們認為，農民(村民)始終處于被動狀態；事實上，傳統農業下農民(村民)的行為并非如一般人所想象的那樣，是非理性的、短視的，而是農民(村民)在使用傳統生產要素的情況下對收益和風險綜合考量的結果，是一種非常理性的行為，而且其對傳統生產要素的使用是具有效率的[8]。由此可見，農民(村民)與其他社會群體一樣，是利益最大化的理性追求者。而鄉村治理直接關系到農民(村民)的切身利益，在實現自身利益時，農民(村民)比其他任何試圖替代他們來決策的人和組織都有著更強烈的動機，也更了解自己的偏好和需求以及自己所面臨的局限條件。由此可見， 農民(村民)是否應具有主體意識這一問題的答案是肯定的，只是在鄉村治理中需要激發農民(村民)尋求改善主體意識的條件，激勵農民(村民)在追求利益最大化的理性指引下，自覺地承擔主體作用，通過自己的努力改變命運。事實上，沒有農民(村民)主體參與的理性選擇是不可想象的，也是極其致命的。鄉村建設與治理涉及的內容很多，是一項長期性的任務，需要下細功夫、慢功夫，既盡力而為又量力而行。要立足農村實際、緊扣農民(村民)需求，把選擇權交給農民(村民)。例如，上億元改建廁所成“尬廁”，完證了這一點。由此可見，農民(村民)能否參與，抑或是否擁有參與的權利，既是實現利益相關者利益的先決條件，也是達致善治的關鍵所在。

(二)在政策層面，最大限度地增進農民(村民)的公共利益

黨的十九屆四中全會在社會治理方面提出，“要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。鄉村建設也不例外。現代治理理論認為，治理的目的就是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益[9]。事實上，利益問題一直與人們的生存和發展相關，每個人所進行的努力和奮斗也都是與利益息息相關的。鄉村是每一個農民(村民)賴以生存的棲息地，鄉村建設與治理事關農民(村民)的根本利益。而農民(村民)能否積極、主動、心悅誠服地參與其中，關系到最終能否實現農民(村民)作為利益相關者的利益。新中國成立以來，國家建立的城鄉分割二元社會結構，在戶籍制度、就業制度、教育制度、社會保障制度等方面都將農民(村民)排除在國民待遇之外，既損害了農民(村民)的合法權益，也影響了農民(村民)的獨立性、自主性，進而打擊了農民(村民)的能動性、創造性。利益相關者的利益需求應體現在治理的過程中，而組織的決策是實現利益相關者整體利益的關鍵。尤其是在政策的制定過程中應該充分考慮利益相關者的意志實現。具體可以借助制度來實施，即基于決策目標及其分解，通過目標實施來管理引導利益相關者參與，有效地發揮利益相關者的作用，讓其真正履行服務社會、增進公益、體現社會價值的職責。

(三)在社會層面，最大限度地消解城鄉階層分化帶給農民(村民)的現實困擾

從整個社會層面看，城鄉階層分化最嚴重的后果是城鄉階層固化。盡管農民(村民)走出了原生地并參與到城市建設中，但并沒有因其貢獻而改變其社會身份、提高其社會地位；相反，高房租、高物價、就業機會少、工資待遇低、工作條件差、社會保障水平低以及子女受教育難等諸多現實問題一直困擾著這個群體，使其無心顧及社會責任、理想信念、價值實現等層面的追求，顯性的城鄉差別嚴重地消解了農民(村民)的主體意識，引發農民(村民)對共同生活中需要遵守的行為準則和規范的質疑，進而也降低了參與鄉村治理共同體構建的意愿。因此，應從制度層面優化和完善現有制度，改革制約城鄉分割體制，消除制約農民(村民)主體性發揮的各種因素。

(四)在市場層面，最大限度地增加農民(村民)參與鄉村治理的物質需要(積累)

“倉廩實而知禮節”。馬斯洛需求層次論中的五個需求層次中生理生存需求是第一位的，這就十分清楚地表明了主體只有在滿足了最低層次的需求后，才能為之后更高層次的價值實現提供條件。所以，小康社會建設始終是我們實現一切的最堅實的物質保障。“禮生于有而廢于無。故君子富，好行其德；小人富，以適其力。淵深而魚生之，山深而獸往之，人富而仁義附焉”(司馬遷《史記·貨殖列傳》)。可見，精神層面的塑造往往依托于物質基礎，農民(村民)參與鄉村治理的主體意識與人民的物質生活條件密切相關，有時還會受制于經濟利益。因此，如何最大限度地增加農民(村民)參與鄉村治理的物質需要(積累)，是鄉村發展與治理面臨的一個關鍵問題。

就鄉村的現狀來看，農村集體經濟日益邊緣化，村社集體經營的范圍日益縮小，且從地域上看，發展得極其不均衡，如中西部大多數村莊的集體經濟收入甚微。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，其重要的基礎是經濟，不僅農民(村民)要增收，集體經濟也要發展。研究發現，優先發展農村集體經濟，凝結共同利益，滿足農民(村民)參與公共事務、服務公共事務的物質需要是增強農民(村民)主體意識并使之投身于鄉村振興的必由之路。近年來，諸如經濟精英返鄉、資本回鄉與能人治理、村社成員的聯結與合作等實踐與探索，為農村集體經濟的發展提供了支撐、注入了活力。

(五)在倫理層面，最大限度地引導農民(村民)培育“大公無私”的公共精神

公共精神是指社會成員在公共生活中對成員的共同生活及其行為準則、規范的認可，并體現于行為中。這里所說的“公共生活”，是指人們在公共空間里發生相互聯系、相互影響的共同生活。每一位成員在公共活動中既有要遵循的行為準則，也有要履行的責任和義務。由此，從倫理層面強調最大限度地引導農民(村民)培育“大公無私”的公共精神，其與鄉村治理中自治、法治、德治“ 三治”中的“德治”是非常契合的。塑造農民(村民)公共精神是社會現代化的價值所在，是發揮農民(村民)主體性作用、增強農民(村民)公共意識、實現鄉村全面振興的必然選擇；反之，如果農民(村民)公共精神不足，將會導致農民(村民)缺乏合作意愿，其后果也是不可避免地使其成為鄉村治理的“看客”。

就農民(村民)自身而言，需要改變長期在農村中形成的傳統思維方式和生活習慣，克服某些傳統的偏離現代規范角色的行為阻礙，以實現個體對現代社會角色的認同和勝任；就社會生活環境而言，應進一步實施公民道德建設工程，挖掘農村傳統道德教育資源，推進社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德建設，營造一種相互影響的環境氛圍，使公民意識和現代意識滲透于農民(村民)群體之中；就政府而言，需要有效地解決造成農民(村民)在城市和農村間“鐘擺式”流動的制度阻礙，深化戶籍、社會保障等制度改革，讓農民(村民)在城市體驗中提升現代意識，引導農民(村民)加快公私觀念的轉換和提升、 培育“大公無私”的道德境界以及實現自身發展的現代公共精神。