疫情防控下央地關系動態調整的基本邏輯與創新意義

◎孫德超，鐘莉莉

吉林大學 a.行政學院; b.社會公正與政府治理研究中心，長春130012

一、引言

新時代，國家治理的內外部環境日趨復雜多變，央地關系隨著國家治理情境的變化而不斷調整。有效的國家治理不僅體現為常態化條件下中央對地方權力的下放、約束與整合程度，還體現在非常態危機情境下央地關系的結構調整與關系轉換能力。尤其是在應對重大突發事件的過程中，發揮至關重要作用的仍然是中央和地方兩種治理主體之間的角色分工與高效合作。新冠肺炎疫情是“新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件”[1]，為我們考察國家治理現代化進程中非常態化的央地關系提供了一次思考、總結與提升的機會。在此次疫情防控中，習近平總書記強調：“建立集中統一高效的領導指揮體系，做到指令清晰、系統有序、條塊暢達、執行有力，精準解決疫情第一線問題。”[2]可見，以專業化分工和科層制為基礎的常態央地關系模式難以滿足國家應急治理的現實需要，為此，中央迅速派出由大批部委官員等組成的中央指導組入駐湖北，負責湖北省防疫的指揮協調工作。這種多個中央部委入駐地方的現象，是國家在突發緊急狀態下的一種治理模式，即通過暫時叫停常規化的央地運行機制，將中央力量臨時“植入”地方，幫助地方盡快化解危機。這種高效應急體制背后展現的不僅是中央強大的領導能力、組織能力、動員能力及危機應對能力，還透視出危機應對過程中我國中央與地方之間形成了一種暫時性的、非常態化的特殊關系。這種非常態下央地關系打破了我國“屬地負責”的常規應急模式，是從我國舉國體制式治理、戰時體制治理等與疫情防控密切相關的國家治理元素中提取、配置而形成的整合優化體制，有利于迅速彌補常態化央地關系的顯性和隱性漏洞，及時控制危機帶來的風險，被實踐證明是一種高效有力的體制安排。這種非常態下央地關系既內嵌于我國固有的政治體制中，又是對央地關系模式的一次重大創新，充分釋放出我國國家制度的獨特功能和潛在優勢，不僅對我國未來重大危機應對中的央地關系選擇具有重要的創新意義，還對正處于“抗疫”關鍵階段的世界其他國家央地關系模式的調試與完善具有積極的參考價值。

中央與地方關系存在多種模式，導致雙方在國家治理中體現出不同的行為特征。既有文獻關于央地關系模式的研究，主要體現為以下三種類型：

第一，委托代理關系。央地關系模式設計的基本任務是解決彼此之間的委托代理問題。地方政府受中央政府委派、代表中央政府來管理國家的一部分；地方政府的職權來自中央政府，其目標亦須服務于中央政府的目標；中央是國家治理的委托方，地方則是代理方，地方運用中央授予的權威來實現中央規定的任務，中央回報給地方以部分利益[3]。

第二，利益博弈關系。中央與地方關系本質上是一個動態的博弈過程，雙方圍繞著“權、責、利”的重新定位和分解，始終進行著利益博弈[4]。尤其當中央與地方的利益或目標發生沖突時，雙方會通過多種方式展開博弈。例如，地方與中央通過多輪正式或非正式談判進行討價還價和利益交換[5]，地方上下級政府間采取共謀行動以共同應對中央政府的政策法令和檢查監督[6]，地方通過“上有政策、下有對策”的變通對付中央政策[7]，中央與地方在政策“制定—執行”過程中相互推諉責任[8]等。

第三，合作治理關系。從宏觀層面的合作而言，基于國家利益的一致性，中央可以通過說服、指導、協助、財政幫助、技術服務、共同開發等方式，在政治、經濟、財政、技術等方面與地方進行合作[9]。從微觀層面的合作而言，則存在多種具體的央地合作模式，如公共決策機制中的“央地共治”模式，即中央政府在公共決策上與地方合作，表現為決策權力上的地方分享、決策主體上的地方參與、決策過程上的地方影響等[10]。

國家治理軌跡一直處于更新變化中，因此，需要根據新形勢下的國家治理情境和需求，進一步推進央地關系變動邏輯與創新機制的研究。既有央地關系模式研究是基于常態化的國家治理情境展開的，強調央地互動規律的簡化性和普適性，適用于國家治理的常態化運行機制，但在特殊情境下解釋力度不足，尤其是難以有效解釋非常規重大突發事件應對過程中我國中央與地方關系的演變規律。疫情防控中我國央地關系的動態調整，既是建立在常態化央地關系規則的基礎上，又是根據危機事件的邏輯演化與現實發展態勢，對常態化央地關系進行一定程度的調整、補充和完善，呈現出易變、模糊、復雜的特征。這就需要將分析視角置于具體情境中，對中央與地方的行為特征加以提煉，以觀察央地關系在特殊情況下的運行機理和創新價值。

在既有研究成果的基礎上，本文主要基于疫情防控下央地關系動態調整的基本邏輯，深入探討非常規應急狀態下我國央地關系調整在國家治理體系中究竟存在哪些值得借鑒的成功經驗和創新價值。通過對這種新型央地關系的基本邏輯與創新價值進行全方位的考察與分析，從國家應急治理的視角把握我國新時代央地關系的內涵與外延，既可以豐富我國央地關系的模式研究，又有利于彌補既有研究在應急治理層面上的不足。

二、疫情防控下央地關系動態調整的基本邏輯

在重大突發事件應急治理中，中央與地方關系發生了某種程度的動態變化，這種變動既不是中央在收權和放權之間進行選擇和徘徊，也不是中央集權與地方分權的簡單交替和間歇性調整，而是根據危機應對中的國家治理需求作出的特殊調整。央地關系變動的背后既蘊含著中央和地方之間權力分配關系的變化，也透視出央地雙方各自的行為特征和行動邏輯。

(一)權力分配變化：地方自主權經歷“常態—限制—恢復”的歷程

在常態化國家治理模式中，我國中央與地方關系同時呈現出權力集中與分散的特征，中央具有統轄全國不同地方的權威，地方則享有管理地方事務的自主權；中央通過原則性決策為地方預留自主決策空間，與此同時，地方自主決策不能違背中央精神。當央地關系隨著國家治理的形勢需要發生變化時，央地之間的權力結構也會隨之變動。在應對和處理地方發生的非常規重大突發事件的過程中，中央主動調整權力集中程度，對中央與地方之間的權力分配關系作出短暫性調整，以有效應對危機爆發時期的緊急治理需求。新冠肺炎疫情緊急防控狀態下的中央“接管”地方模式，正是中央和地方調整權力分配關系的一種特殊方式，其背后反映了地方自主權的變化。

在疫情防控中，湖北省的自主權經歷了由“常態化”到“受限制”再到“恢復”的歷程。這里的地方自主權主要體現為應急管理權，即疫情防控指揮權。在疫情暴發初期，中央與地方之間的權力分配屬于常態化模式，即中央原則性指導與地方具體化決策相結合。湖北省根據屬地管理原則，自主管理地方事務，雖然中央為地方疫情防控提供方向指導和原則要求，但對地方工作的推進方式、實施細節等并無具體規定。在中央宏觀指導與監督下，地方擁有充分的自主決策空間。

由于疫情事態愈發嚴重，超出了地方自主應對能力的范圍，加之地方關于疫情防控的決策及其執行情況對國家全局影響較大，為了確保地方應急管理質量，各司其職的常態化央地關系被打破，中央選擇“接管”地方。在此階段，湖北省地方暫時“喪失”了對于本地疫情防控事務的領導權和決策權，完全配合、服從、聽命于中央，更多地扮演中央決策安排的聽從者與執行者角色，希望借助中央的權威和力量及時化解本地危機。當地方應急狀態解除時，中央與地方的權力分配關系向常態化模式轉變，中央撤出地方，并將自主決策權歸還地方。

(二)行為動機分析：央地行為目標和價值取向由分散到逐漸達成一致

在行為動機方面，中央和地方在疫情防控的不同階段有著各自不同的利益考量，但二者的行為目標和價值取向逐漸由分散轉向一致。處于科層體系中的地方政府并不是僅僅充當中央政府的執行機關，而是具有自身利益和自我意識的行為主體，在應急管理中遵循一套相對獨立的行為邏輯。在未知病毒初露苗頭、尚未形成擴散之勢，對湖北省各級領導而言，需要對當前形勢作出判斷并選擇有利的行動策略。在當時的情形下，由于專業知識和既有應對經驗相對匱乏、主要領導風險認知水平有限，湖北省個別領導陷入“疫情不會暴發”“不能輕舉妄動”的認知誤區，個別領導出于避責動機，更愿意選擇“等待上級指示”的“不作為”。由于信息不對稱，此時的中央對地方疫情僅僅處于由“未知”到初步了解的狀態，傾向于采取常態化的應急管理模式，即希望通過強調疫情防控工作的重要性以及對地方提出開展疫情防控工作的宏觀要求，督促地方自主、靈活、有效地應對和解決問題。在這一時期，中央和地方在各自的目標考量和約束條件下，具有完全不同的行為動機：地方不想承擔“有所為”帶來的潛在治理后果，選擇被動地等待中央指示，而且更多地將疫情視為地方內部性問題，希望在地方區域內予以化解，避免事態擴大化以引發輿論危機和中央問責；中央則希望地方積極落實屬地責任，因而主要在總體層面上為地方提供方向指導和原則倡議，而并未對地方疫情防控工作的推進方式、實施細節等作出具體規定。

此后，當疫情迅速擴散時，中央和地方都意識到疫情的嚴重性，地方努力采取各種“補救”措施，然而，疫情經過前期的不斷積聚、擴散和升級，已經形成難以控制的社會風險鏈，地方常規化應急處理的效果并不理想，促使中央選擇“接管”地方。中央基于防控疫情在更大范圍內甚至全國暴發、最大限度地降低國家損失的考量，代替地方進行決策，而此時的地方也希望借助于中央權威力量從而有效控制疫情、穩定社會秩序。當中央采取迅速有力的防控措施并及時更換地方主要領導時，地方的行為目標逐漸向中央靠攏，由自利性避責逐步轉向實質性作為。這一時期，中央和地方的行為動機漸趨一致。由此，最短時間、最高效率、最小損失地控制疫情發展以維護社會穩定，成為中央和地方共同的奮斗目標。當地方應急狀態解除時，中央撤出地方，此后，二者的行動目標都轉變為鞏固應急治理成效、避免疫情再次反彈。

(三)體制根源闡釋：央地關系調整的彈性空間與中央的主導地位

央地關系的模式選擇和結構調整內嵌于特定的國家治理體制之中，因此，國家特定的制度安排基本確定了央地關系變動的軌跡、抉擇范疇及最終結果。制度層面預留的靈活調整空間與單一制結構下的中央集權體制共同塑造了疫情防控下央地關系變化的動力結構和內在邏輯。

一方面，央地關系具有一定的彈性調整空間?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第3條規定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。這意味著相關權力主體可以根據社會發展的現實需要，與時俱進地動態調整央地關系，以保證央地關系的靈活性和適用性。

另一方面，中央在國家權力結構運行中占據主導地位。在單一制的國家結構形式下，地方政府的權力由中央政府授予，接受中央政府的統一領導。中央與地方在科層體系內部是上下級、領導與被領導、決策者與執行者的關系。中央不僅在省級主要領導干部任免方面擁有絕對權力，還在很大程度上限制了省級政府的財政收支權，并以設定總體目標、制定考核獎懲制度等方式實現對地方自上而下的權威式治理。

法律制度為我國央地關系的調整預留了彈性空間，而且單一制國家結構塑造了中央的主導地位，因此，具有高度權威的中央政府可以根據國家治理形勢變化對央地之間的權力和資源配置進行相機決策：當需要強化中央調控以打破地方主義時，就進行中央集權；當需要調動地方積極性發揮其信息優勢時，就進行適當的地方分權[11]。這種央地關系調整的彈性空間是國家治理體系靈活運行的集中體現，可以有效應對經濟社會發展中的變動性與不確定性。此外，中央對地方權限的調整可以通過“決定”“通知”“條例”等多種手段靈活實現，這些豐富的政策工具為我國央地關系的動態調整提供了較多選擇，有助于確保中央始終對地方實行集中統一領導。

此次疫情防控下央地關系的動態調整，正是在地方突發非常規性重大危機且應對能力有限的特殊情境下，中央根據國家應急治理的現實需求作出的理性選擇。在疫情大規模暴發的緊急狀態下，不論是中央“接管”地方，還是中央“撤出”地方，都是中央根據疫情發展態勢和現實情況的緊迫性需要而對央地關系作出的臨時性調整，反映出中央在央地關系的構造和調整中始終占據主導地位，具有對地方權力“下放”或“收回”的自由裁量權。

三、疫情防控下央地關系動態調整的成功經驗與創新價值

疫情防控下央地關系的動態調整，使中央與地方之間呈現出一種新的結構關系。在這一結構安排下形成的疫情防控模式，成為我國疫情防控工作取得重大成就的根本保障。我國在此次央地關系動態調整中形成了獨具特色的疫情防控經驗，充分彰顯了國家應急治理的制度性優勢，不僅對我國未來應急治理中的央地關系選擇具有重要的創新意義，而且對處于“抗疫”關鍵階段的世界其他國家的央地關系調試與創新具有重要的參考價值。

(一)中央臨時“接管”地方，創新非常規重大危機的有效治理方式

在此次疫情防控的關鍵階段，我國央地關系在權力分配方面作出了重要的調整與創新，即中央由“幕后”走向“臺前”，臨時“上收”地方的應急指揮權，直接負責湖北省疫情防控的指揮與決策。在地方常規化應急治理中，面對地方能夠獨立解決的一般性危機，中央無須干預和介入，只需給出方向指導和原則倡議，并充分發揮地方在危機治理中的自主性功能即可，然而，當地方發生非常規重大突發事件，且遠遠超出地方自主應對能力時，中央務必以國家大局為重，打破屬地管理的刻板常規，根據地方應急治理的現實需要適時進行權力調整。在此次疫情防控中，中央臨時“上收”湖北省地方應急指揮權，正是根據當地疫情嚴重程度及地方的有限治理能力作出的理性選擇。

實踐表明，“中央全權接管”的治理模式在湖北省疫情防控過程中發揮了關鍵性乃至決定性作用。一方面，中央幫助湖北省構建了內部疫情聯防聯控的科學防控體系，并橫向打通了地方政府間的溝通渠道，動員多省力量共同支援湖北；另一方面，中央通過建立賞罰分明的“戰時”考核評價制度，避免部分地方官員將常規治理中形成的思維慣性和路徑依賴，如形式主義、官僚主義、信息過濾性傳遞等延伸到危機治理中，從而為湖北省疫情防控構建了“政府行動有力、官民上下一心”的有利格局。

“中央全權接管”的應急治理模式是國家應急管理體制的一次重大創新，對我國未來應對地方非常規重大突發事件具有重要的借鑒意義。當地方遭遇重大危機且無力自主解決時，中央臨時“上收”地方應急指揮權，居于地方危機治理的核心位置，全權掌握地方在危機治理中的人員組織、資源調配、戰略決策、信息傳輸等正式權力與非正式權力，能夠有效規避由于層級體系傳遞造成的“信息失真”“信息延誤”等治理弊端，減少地方與中央之間的目標沖突和相互推諉，既能提升中央危機決策的精準性與有效性，又能確保地方高效地貫徹落實中央政策。與此同時，一定程度的權力集中有利于在短時間內快速集聚大量資源，為地方危機治理提供強大的外在支援，是有效彌補地方應急治理能力不足的重要方式。需要指出的是，緊急時期的收權僅僅是一種暫時性、權宜性的選擇，央地權力關系會隨著地方危機的化解而逐漸回歸到常態化運行軌道，這恰好體現出我國央地之間的權力結構變動與國家治理的現實需要之間的相互適應性。而且，這種權力變動更多地局限于地方的應急指揮權，央地之間一般性的財權、事權、決策權、管理權劃分等并未發生改變，也不會對地方日后的常態化治理造成實質性影響。

(二)中央領導下地方政府間幫扶模式，有效分散中央的應急治理壓力

在重大危機治理中，單個地方政府在資源整合、人員調度、組織協調等方面的功能較為有限，難以具備達成目標所需要的全部條件，往往需要借助上級組織進行跨地區、跨部門的統籌協調；通過聚合多方的支援力量，構建資源橫向配置的互助合作機制，形成應對危機的強大合力。在此次疫情防控中，在習近平總書記“疫情防控要堅持全國一盤棋”[12]重要思想指導下，我國建立了中央領導下的地方政府間互助救援模式。這種救援模式是在中央統一安排下構建的、以地方政府為主體的應急治理模式，不僅形成了數萬人跨省大調動的龐大救援規模，在橫向政府間建立起龐大的組織救援網絡，還融合了中央統一調度、對口支援、任務分解、監督考核等治理因素，圍繞“結構整合、資源聚集、功能重組”等三個方面內容展開“跨界合作”機制[13]。并憑借中央強大的權威和有效的治理方式，充分激發各省對口支援湖北的積極性，最終開創了一個統一協調、互為呼應、整體運行的地方政府間互助救援體系。

面對湖北省嚴峻的疫情防控形勢，在中央統一指揮、統一協調、統一調度下，形成了“一省支援一地市”的科學安排。一方面，在各省份對口支援湖北的組織框架中，中央是決策中樞，負責對口支援決策的頂層設計和統籌全局，將對口支援的政策任務和工作責任落實到各個省份，并實時監督和考核各地方政府的政策執行效果，為各省對口支援湖北省應對新冠肺炎疫情提供了堅固的政治保障；另一方面，隨著中央對口支援任務的下達，各馳援省份將其視為“政治任務”與“光榮使命”來積極貫徹落實，通過層層分解與下放中央分派的政策目標，各省迅速調配醫療人員和物資支援湖北。中央領導親自“坐鎮”湖北，進一步促進了各省在此次對口支援活動中普遍實行透明且高效的行動。這種自上而下安排的對口支援，促使中央與地方之間形成目標統一、責任明確、指揮有方、執行有力、運轉高效的救援體系，對于疫情防控起到了決定性作用。

疫情防控成效表明，中央統籌安排下形成的地方政府對口支援模式是及時且有效的，能夠保證中央政府在短時間內組織和動員其他地方政府迅速支援危機核心區，通過橫向政府間合作共同分擔危機應對的壓力，快速提升危機核心區的應急治理水平。這種地方政府間的對口救援機制是風險社會中完善的央地應急關系的必然要求。尤其是當地方發生非常規重大突發事件時，這種應急治理模式有利于形成橫向政府間風險分攤的交互結構，在一定程度上緩解重大危機治理責任過度頂端化、集中化的問題，從而有效分散了中央的應急治理壓力。

(三)央地之間良性互動與有效協作，支撐國家應急治理體系高效運轉

在疫情防控中，中央與地方之間不僅表現為科層權力體系內部“命令與服從”的上下級關系，還體現出相互依賴、相互合作、相互滲透、相互促進及相互協調的互動關系。

一方面，通過充分運用和發揮央地各自的稟賦優勢，形成央地互動的整體效能。在此次疫情防控中，我國既充分發揮了中央總攬全局、協調各方、統一指揮、有力決策及高效動員的主導作用，也有效發揮了地方政策落實、信息搜集、資源供給的優勢；中央借助地方實現人員調配和資源統籌，地方依靠中央把控疫情防控大局和方向，央地之間建立起“中央為主導，地方為主體”的良性互動關系。例如，中央指導組負責全權指揮、駕馭復雜局面，地方積極服從指揮、協調配合，具體貫徹落實政策措施；在中央的主導和部署下，采用“一省包一市”的對口支援方式，各省積極響應，迅速集中各自優勢資源為疫情防控一線提供強大的人員、物資保障，并及時搜集本地疫情信息，為中央決策提供參考。

另一方面，中央與地方在疫情防控的各個環節并不是相互獨立的，而是進行了有機的銜接、耦合與協作。中央主要在組織保障、目標規劃、權責劃分、利益分配等方面對央地關系作出了協調與規劃。例如，中央及時更換決策不力的湖北省委和武漢市委主要領導，為湖北省疫情防控提供有力的組織保障；中央強化對地方的激勵與約束機制，將地方的行為選擇調整到與中央利益目標相一致的方向上；中央及時將病毒檢測的權限“下放”到地方，縮短地方病患確診救治耗時，實現地方實情與中央信息的有效對接；中央積極向地方安排補助資金，明確央地之間的疫情防控財政分攤機制，主動承擔支援一線、科技攻關、技術檢測等跨區域防疫支出等。

中央與地方通過優勢互補和共同協作，在科層體系中逐步締結了一種相互信任、步調一致的互動關系，建構了中央與地方之間的協同治理體系。央地之間這種上下聯動式的協作與互動，改變了原有的治理結構，實現了國家應急治理中央地關系的功能重塑，對國家應急體系建設及優化具有重要的借鑒意義。

(四)央地關系調整方式兼具靈活性與多樣性，彰顯國家應急治理的韌性與彈性

在習近平總書記“因時因勢調整工作著力點和應對舉措”[14]思想引領下，中央能夠根據疫情防控中不同階段的形勢變化適時作出精準判斷和戰略部署，及時校準靶向坐標，使我國央地關系的調整呈現出靈活切換、多樣性并存的顯著優勢，成為推動疫情防控取得突出成效的重要驅動力。

一方面，央地關系的變動展現了危機狀態與常規化狀態的靈活調整與轉換。在常規化狀態下，央地關系的權力架構和運行機制保持基本平衡與穩定。而在危機狀態下，國家應急治理時間緊迫、情況復雜、任務繁重，加之公共危機的突發性、緊急性、共振性及不確定性，迫切要求中央與地方之間形成一種非常態下關系結構，使其在危機應對過程中發揮出積極的功能和優勢。在此次疫情防控的關鍵階段，中央以“入駐”和“接管”的方式強化對湖北省的管控，構建了“戰時狀態”的特殊央地關系模式；當湖北省的疫情防控由應急性超常規防控向常態化防控轉變后，中央又及時撤出地方，適時將自主權歸還地方。央地關系在不同治理情境中的主動轉換，彰顯出我國央地關系架構特有的靈活性優勢。

另一方面，央地關系的變動并非簡單的“一刀切”，而是針對不同地方疫情防控形勢的嚴峻程度形成差異化的調整方式，呈現出“因地因時制宜”的多樣化格局。對于此次疫情防控的核心區湖北省，中央選擇“接管”地方，代替地方進行應急管理和決策；對于疫情相對較輕的其他省份，中央選擇在常態化央地關系的基礎上適當強化中央統籌和督導，同時給予地方充分的、靈活的自主決策權。隨著各省疫情形勢的發展變化，中央及時調整與不同省份之間的關系。例如，當湖北省疫情防控由應急性超常規防控向常態化防控轉變時，中央選擇適時歸還地方決策權，恢復常態化的央地關系模式；當黑龍江省和吉林省的疫情出現二次反彈時，中央及時派督導組加強對兩地疫情防控工作的指導與監督。

疫情防控下央地關系的靈活性與多樣化調整，為我國有效應對不確定的疫情防控形勢提供了重要保障。這一成功經驗提示我們，在國家未來常態化的應急治理中，需要充分利用央地關系的彈性運作空間，根據社會環境的變化，及時對央地關系架構作出相應的調整和謀劃，促進央地制度優勢與國家多樣化治理情境的有效融合，運用靈活多樣的央地關系模式應對各種風險挑戰的沖擊。

(五)危機狀態下強化中央對地方管控，有效穩定國家應急治理秩序

危機形勢下強化中央集權既是維護國家安全的重要保障，也是一個國家能夠以較低成本渡過危機的最好措施。尤其是在超出單一地方政府范圍的重大突發公共危機事件應急治理中，集中統籌與協調更是發揮著不可替代的作用。

新冠肺炎疫情在全球大規模暴發后，如何通過央地關系的妥善調試，以合力控制疫情，成為諸多國家共同面臨的難題。我國中央政府反應迅速、決策果斷、調度科學、防控有序，不僅在不同省份的疫情防控工作中發揮了總攬全局、協調各方的作用，還迅速“接管”了疫情核心區，以強大的組織力、號召力、動員力、管制力幫助地方化解危機，使疫情在較短時間內得到有效的遏制，維護了國家安全、社會穩定及人心安定。反觀其他國家，尤其是一些西方發達國家，面對疫情，雖然各國相繼進入了某種形式的緊急狀態，但或者是中央政府應對遲緩、漏洞百出，沒有及時對各地實施嚴密的管控，導致各地疫情蔓延；或者是分權協作型的央地權力結構導致中央與地方間相互抗衡、互不配合，矛盾糾紛不斷，更多地呈現出一種討價還價的關系，最終導致中央決策久拖不決、決而不行、行而不力，各地相互搶奪醫療資源，疫情防控成效低下。一些地方甚至出現騷亂，導致社會秩序混亂不堪，并嚴重危害國民安全和社會穩定。層級政府之間分權制衡的模式在國家常態化治理中能夠正常運行，但在遭遇重大危機時，由于中央在許多環節上難以有效調控各地行為，地方各自為政、各行其是的空間較大，進而導致疫情擴散加劇，國家應急治理陷入失控、失序、失衡的僵局中。

在此次疫情防控中，我國及時強化中央對地方的管控，避免地方陷入失序與混亂狀態，這一成功經驗對其他國家的危機應對具有重要的借鑒意義。在國家應對重大危機時，為了維護國家整體利益，勢必要實現中央權力的適當集中，通過出臺政策、法規、條例等方式，加強中央對地方的領導與協調，確保中央具備健全、高效的政治調控體系，使中央政令暢通、地方同心抗疫。對于危機狀態下的地方而言，為了獲得長久穩定的發展空間，需要立足長遠和大局，增加對中央的信任感，主動“上交”部分原屬于自身的應急管理權力，由中央集中統一行使。在危機治理中，只有及時強化中央對地方的整合力與控制力，才能快速穩定社會公共秩序、統一調配應急物資、最大限度地保護民眾的生命健康安全。

四、結語

我國央地關系的建構模式不是固定不變的，而是根據不同時代的環境特征進行動態調整與平衡?？疾煅氲仃P系的內在規律與現實邏輯，是理解我國不同時期諸多治理現象和問題的重要切入點。在高風險社會，各種公共安全風險因素交織疊加、不斷積累甚至集中顯現，各種突發性公共危機事件的動態性、跨界性、復雜性、綜合性、不確定性逐漸增強，這就要求國家治理體系和治理能力既能夠有效應對常態化問題，也能夠經得起“非常態”危機的考驗。

立足于風險社會的時代背景，考察疫情防控這一特殊任務情境下中央與地方政府間的關系結構與互動過程，解讀央地關系調整過程中折射出來的成功經驗與創新價值，是對我國現代化進程中有益治理經驗的探索與總結，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要維度和現實需要。在疫情防控期間，我國中央與地方之間建立了良好的關系調節機制，一方面適應了復雜多變的國家治理情境，增強了國家治理體制在特殊形勢下的回應性和調適力，成為我國有效遏制疫情蔓延風險、穩定國家秩序的重要制度保障；另一方面，反映出我國在應急狀態下對央地關系理論與實踐的一次重大創新，不僅對于國家未來應急治理體系中進一步優化央地關系結構和功能具有重要的借鑒意義，而且對目前正處于疫情防控攻堅克難關鍵階段的其他國家具有積極的參考價值。