從GDP最大化到高質(zhì)量發(fā)展：我國政績考評的演進路徑與邏輯(1980—2020)

◎鄭方輝，梁偉達

1.華南理工大學 政府績效評價中心，廣州510640；2.廣西大學 公共管理學院，南寧530004

政績考評作為組織管理的固有基因，旨在樹立政績導向、激勵干部作為、落實責任追究，提高管治的執(zhí)信力及公信力。有組織就有考評，政績考評兼具價值理性和工具理性，在我國政治生活中具有特殊功能，是國家治理現(xiàn)代化的重要推手。“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”[1]。政績考評包含組織考評和個人考評，在我國制度體制中，主要針對領(lǐng)導干部和領(lǐng)導班子，并成為黨政管理的重要標尺。審視歷史，改革開放以來，我國政績考評歷經(jīng)多個階段，凸顯不同特色，考評導向及演進路徑折射了黨和政府執(zhí)政理念的嬗變和飛躍，背后的行為邏輯在于以人民為中心，不斷適應新的歷史重任，以政績考評構(gòu)筑國家的發(fā)展張力和管治的內(nèi)在動力。

一、問題提出與分析視角

(一)問題提出：40年政績考評路徑與邏輯審視

2020年10月，中共中央組織部頒布《關(guān)于改進推動高質(zhì)量發(fā)展政績考核的通知》，再次強調(diào)要發(fā)揮政績考核“指揮棒”和“助推器”的作用，激勵和引導廣大領(lǐng)導干部貫徹落實中央決策部署。步入新時代，“質(zhì)量、效率、動力”變革既是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建現(xiàn)代化考評體系的核心要素。在理論上,政績考評受制于治理主題、層級互動[2]、制度安排[3]與民意回饋等因素影響，涉及中央、地方、公眾等多方主體。其中，中央與地方間的壓力下沉與對上履責的雙向交互呈現(xiàn)出整體與局部的內(nèi)在矛盾，地方與公眾間的橫向履責與問責構(gòu)成由外至內(nèi)的外生矛盾，這些矛盾的交織既形成考評的誘因與動力，又衍生出諸多現(xiàn)實問題。其一，在制度層面上，制度效力與權(quán)威性不匹配，剛性制度約束與激勵效應發(fā)展不均衡[4]；其二，在執(zhí)行層面上，考評片面化、虛泛化，執(zhí)行更多依賴于管理文件，缺失規(guī)劃設計及法律權(quán)威；其三，在效果層面上，考評理念導向與目標實現(xiàn)間存在偏差。應對這些問題和矛盾，落實中央驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展政績考評的戰(zhàn)略部署，全面透視40多年來我國政績考評路徑，探究其演進邏輯，對于進一步明確及完善政績考評的理念、目標、體系、機制等具有重要的現(xiàn)實意義和學術(shù)價值。因為有什么樣政績考評，就有什么組織導向和社會形態(tài)，歷史經(jīng)驗表明，政績考評路徑即社會發(fā)展的路徑，政績考評邏輯即執(zhí)政及國家治理的邏輯。

(二)分析視角：路徑依賴與結(jié)構(gòu)動能論

政績考評作為組織管理和國家治理的價值工具，置于歷史的坐標中，本身具有清晰的路徑，同時呈現(xiàn)出某種路徑依賴的表征。其路徑依賴表明，歷史選擇對于系統(tǒng)變遷具有重大影響，“不去追溯制度的漸進性演化過程，就無法理解今日的選擇”[5]。首先，路徑依賴是一種“鎖定”狀態(tài)的非規(guī)律、非線性的動態(tài)過程，可能表現(xiàn)為有效率、低效率或無效率；其次，早期偶然歷史事件會對系統(tǒng)發(fā)展軌跡產(chǎn)生一定影響，基于因果關(guān)系，發(fā)展軌跡對初始條件保有敏感性，并受小事件或偶然因素影響；最后，路徑依賴強調(diào)系統(tǒng)變遷中的時間因素和歷史“滯后”作用，一旦達到某個臨界點，系統(tǒng)便進入鎖定狀態(tài)，即出現(xiàn)報酬遞增、內(nèi)部正反饋及自增強現(xiàn)象[6]。透視我國制度體制的變遷，歷史因素成為路徑依賴的重要變量[7]。具體而言，一是政治因素。對于政績考評來說，服務于中心工作要求其必須依據(jù)國家戰(zhàn)略導向進行調(diào)整并發(fā)揮功能，從而受制于頂層意識與制度效力的雙重鎖定，呈現(xiàn)“頂層牽引—考評調(diào)適”的路徑依賴特征。二是利益因素。在社會經(jīng)濟發(fā)展趨于階段性飽和時，人的有限理性與較高的制度轉(zhuǎn)換成本強化了制度性“鎖定”。政績考評作為強化組織管理的工具，既依托于多種制度約束，使目標分解產(chǎn)生“責任分擔效應”，又將利益與履責行為掛鉤，使履責主體產(chǎn)生追求政績、尋求報酬遞增而形成合法性依賴，進而形成內(nèi)部正反饋，以增強制度效力與組織管理。概言之，政績考評的演進在歷史選擇下受“頂層牽引”與“履責效應”的雙重鎖定。

政績考評鑄造結(jié)構(gòu)動能。為服務于宏觀戰(zhàn)略目標，政績考評結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)上下聯(lián)動、內(nèi)外聯(lián)合的結(jié)構(gòu)關(guān)系，也即構(gòu)建“指導—執(zhí)行”關(guān)系、“履責—問責”關(guān)系、“激勵—約束”關(guān)系的行動框架。由此，結(jié)構(gòu)方法論為政績考評路徑變遷和行為邏輯提供了詮釋的視域。作為方法論，結(jié)構(gòu)主義認為，任何事物本質(zhì)上均以“結(jié)構(gòu)”為單元，呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)形式”，具有整體性、自調(diào)性及轉(zhuǎn)換性，主要表現(xiàn)為“整體論”與“關(guān)系論”。整體論強調(diào)整體對于部分具有邏輯上的優(yōu)先性，“只要價值有一個方面根植于事物和事物的自然關(guān)系，我們就可以從時間上追溯這個價值到一定地步”[8]；關(guān)系論強調(diào)結(jié)構(gòu)間的關(guān)系網(wǎng)絡，認為事物是由一連串相關(guān)事務組成的封閉結(jié)構(gòu)體系[9]，主體的行為動機由結(jié)構(gòu)間的相互關(guān)系決定。政績考評的層級結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)為垂直的監(jiān)督問責，存在剛性約束效力，促使“壓力下沉”，形成“對上負責”的履責動機。結(jié)構(gòu)整體論旨在糾正過分關(guān)注局部而忽視整體聯(lián)系的“原子論”思維偏向。在政績考評體系中，整體性體現(xiàn)為考評所產(chǎn)生的效能應服務于整體效能提升。

由此不難發(fā)現(xiàn)，政績考評演進的路徑依賴源于頂層牽引，即現(xiàn)代化戰(zhàn)略的階段性需求與目標責任分解要求組織管理必須“壓力下行”，結(jié)構(gòu)動能源于考評作為技術(shù)工具因履責問責而鑄造動能，并通過雙向反饋形成糾錯糾偏機制。“張力—動能”交互作用是驅(qū)使政績考評不斷演進的誘因與動力。

二、我國政績考評的演進路徑與特點

(一)我國政績考評變遷的路徑及節(jié)點

有組織就有評價。改革開放以前，以階級斗爭為綱的執(zhí)政理念強化了體制內(nèi)的政治敏稅性，對組織及干部的考評側(cè)重于政治忠誠，并逐漸形成以“激發(fā)政治覺悟”為導向的政治驅(qū)動型考評模式。20世紀80年代以來，作為社會主義現(xiàn)代化的重要議題，領(lǐng)導干部的政績考評體系得以重塑、推進及完善。以黨的綱領(lǐng)性文件為標記，40多年來政績考評大體經(jīng)歷五個階段，呈現(xiàn)出鮮明的時代特征和歷史內(nèi)涵。

第一階段：基于“四位一體”的定性考評(從黨的十一屆三中全會到黨的十四大)。1978年，黨的十一屆三中全會明確了黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設為中心上來，并實施全方位對外開放戰(zhàn)略。為適應工作中心轉(zhuǎn)移，推動經(jīng)濟建設，1979年11月，中組部制定了《關(guān)于實行干部考核制度的意見》，首次提出干部考核應從德、能、勤、績等四個方面進行，堅持德才兼?zhèn)湓瓌t，強調(diào)“考績是考核干部的工作成績，主要看對現(xiàn)代化建設直接或間接所作的貢獻”，政績概念由此而來。1983年10月，中組部在《關(guān)于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》中指出，“現(xiàn)行的干部管理體制有許多方面已不能適應新形勢的需要”，要求提拔干部必須經(jīng)過民主推薦和民意測驗環(huán)節(jié)，建立相應的檢查、監(jiān)督制度。1988年，中組部頒發(fā)《縣(市、區(qū))黨政領(lǐng)導干部年度工作考核方案(試行)》《地方政府工作部門領(lǐng)導干部年度工作考核方案(試行)》，將實績納入年度考核，并系統(tǒng)闡明了考核目的、理念、內(nèi)容、程序、方法等行動方案，由此標志著干部考核邁入科學化、規(guī)范化、制度化之路。

第二階段：以工作實績?yōu)閷虻哪繕素熑瘟炕荚u(黨的十四大到黨的十六大)。1992年，黨的十四大確立我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。基于傳統(tǒng)的定性考評機制單一、標準宏觀、手段主觀、結(jié)果難以應用等諸多弊端，為驅(qū)動改革目標實現(xiàn)，1994年，黨的十四屆四中全會通過《中共中央關(guān)于加強黨的建設幾個重大問題的決定》，明確提出“要全面考核干部的德、能、勤、績，注重考核工作實績”“制定科學的考核體系和標準，對工作實績進行全面考核和準確評價”。1995年2月，中組部出臺了《關(guān)于加強和完善縣(市)委、政府領(lǐng)導班子實績考核的通知》《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》等文件，進一步規(guī)范實績考核內(nèi)容，明確考核周期，并將工業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量等指標納入考核重點。這一時期，政績考評將目標和責任細化、分解、落實到具體部門及個人，形成了自上而下、層層分責的政績管理鏈條。有別于定性考評，量化政績考核的依據(jù)與標準明確，并將干部晉升與GDP發(fā)展情況掛鉤，從而極大地調(diào)動了干部發(fā)展經(jīng)濟的積極性和主動性。

第三階段：科學發(fā)展觀政績考評(黨的十六大到黨的十八大)。2004年，黨的十六屆四中全會指出，要“抓緊制定體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價標準”。2006年7月，中組部頒布《體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價試行辦法》。2009年，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立促進科學發(fā)展的黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部考核評價機制的意見》，配套印發(fā)《地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價辦法(試行)》等三個試行辦法。這些文件明確了政績考評標準不再“以GDP論英雄”。在凸顯以經(jīng)濟建設為中心的同時，將環(huán)保節(jié)能、安全生產(chǎn)、增進民生、社會穩(wěn)定等指標納入考評體系中。同期，以科學發(fā)展觀為指導，部分地區(qū)制定以“幸福指數(shù)”為標準的評價體系，如廣東省向社會咨詢“建設幸福廣東”與“廣東群眾幸福感”兩套評估體系。科學發(fā)展觀綜合考評凸現(xiàn)“以人為本”，體現(xiàn)指標考評與民主評議相結(jié)合，強化民生、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展理念，提高公眾滿意度在考評體系中的權(quán)重。在這一時期，政績考評的制度化、科學化、民主化特點愈加顯著。

第四階段：法治評價、政府績效評價、預算績效評價等多元考評(黨的十八大以來)。首先，法治考評孕育于改革開放初期，起步于科學發(fā)展觀考評期[10]，經(jīng)歷了由“行政執(zhí)法評議考核”向“依法行政考核制度”的變遷[11]。2010年，國務院在試點工作基礎(chǔ)上出臺《關(guān)于加強法治政府建設的意見》，明確要求科學設定依法行政工作考核指標，將其納入各級政府目標考核、績效考評體系中。2015年，中共中央、國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》，強調(diào)要“充分發(fā)揮考核評價對法治政府建設的重要推動作用”。其次，2011年，國務院批復監(jiān)察部牽頭成立全國政府績效管理部際聯(lián)席會議制度，并選擇8個地方政府和6個國務院部門開展政府績效管理試點工作。2012年，黨的十八大提出，“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力、執(zhí)行力，推進政府績效管理”，強調(diào)績效評價是貫徹落實科學發(fā)展觀、促進樹立正確政績觀的根本要求。此后不久，為適應新的環(huán)境要求，政府績效管理牽頭部門由監(jiān)察系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到中央編辦。最后，2017年，黨的十九大報告提出全面實施預算績效管理；2018年，中共中央、國務院印發(fā)《全面實施預算績效管理的意見》，旨在加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。事實上，此前財政部(2012年、2013年)先后出臺了《預算績效管理工作規(guī)劃(2012—2015年)》《預算績效評價共性指標體系框架》等文件。這一時期的政績考評具有多元性與互補互證性，進一步凸現(xiàn)滿意度導向，強調(diào)“價值理性”與“工具理性”的統(tǒng)一[12]，體現(xiàn)從“管理考核”向“治理評價”的轉(zhuǎn)型趨勢。

第五階段：推進高質(zhì)量發(fā)展政績考評(黨的十九大至今)。黨的十九大報告指出，我國已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，應加快構(gòu)建符合高質(zhì)量發(fā)展導向的考評體系。2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚瑥娬{(diào)要完善干部考核評價機制，改進考核方式，建立健全容錯糾錯機制。2019年，中組部修訂頒布《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》，印發(fā)《黨政領(lǐng)導干部考核工作條例》《2019—2023年全國黨政領(lǐng)導班子建設規(guī)劃綱要》，要求貫徹落實新發(fā)展理念，將滿足人民日益增長的美好生活需要的實際成效及履責情況等，作為考核干部實績的重要內(nèi)容，全方位、前瞻性地構(gòu)建考評體系。2020年10月，中組部發(fā)布《關(guān)于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，強調(diào)要聚焦和優(yōu)化政績考核指標，將人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評判領(lǐng)導干部推動高質(zhì)量發(fā)展政績的重要標準。

(二)我國政績考評演進的主要特點

政績考評是一個不斷發(fā)展、不斷完善的動態(tài)過程，蘊含發(fā)展的本質(zhì)，具有多維度價值，涉及“目標—價值”“控制—選擇”“原則—意義”等國家治理的發(fā)展倫理。事實上，作為一個復雜系統(tǒng)上述的政績考評階段性劃分只是一種框架性、粗線條的單維度區(qū)分，但從考評的演進路徑和規(guī)律來看，40余年我國政績考評呈現(xiàn)了較鮮明的特點。

1.考評理念的導向性。有什么樣的考核評價就有什么樣的組織行為，政績考評的價值屬性體現(xiàn)為考評的導航與指向功能。五個階段性考評呈現(xiàn)不同考評的理念導向，但均服務于當時的中心任務。如改革開放初期的GDP導向、20世紀初科學發(fā)展觀導向、近年來推動高質(zhì)量發(fā)展導向等，無不體現(xiàn)著與時俱進的政績觀。

2.考評體系統(tǒng)一性。組織考評具有自上而下的垂直性，并且本身內(nèi)置了統(tǒng)一性要求。我國是單一制社會主義國家，重要的考評活動均由中央統(tǒng)一部署，并進行頂層規(guī)劃，包括建立統(tǒng)一的考核評價體系和運行機制。當然，這種統(tǒng)一性具有相對性，各地各部門在統(tǒng)一考評體系下，可因地制宜地體現(xiàn)差異化和個性化，主要表現(xiàn)為技術(shù)層面和執(zhí)行層面的差異。

3.考評方式多樣性。考評方式即考評手段和具體做法。總體上看，不同階段考評呈現(xiàn)多樣性，主要表現(xiàn)為考評實施主體、評議主體及技術(shù)手段日趨多樣。體制內(nèi)考核愈加開放，引入外部實施主體、擴大社會組織及公眾參與的程度愈來愈高，如推進法治政府建設和依法行政考評引入社會評議，既強化量化考評的客觀性與科學性[13]，也有效提高了考評的公信力。

4.考評項目疊加性。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，政府服務及管理事務不斷擴大，涉及政績考評的項目呈現(xiàn)疊加趨勢，有關(guān)考評內(nèi)容、指標、周期等內(nèi)容相互重疊、相互關(guān)聯(lián)，甚至相互矛盾和牽制。如同一時期由不同部門主導的經(jīng)濟考評、幸福考評、平安考評、民生考評、環(huán)保考核、預算績效評價、法治評價等即反映了這種情況，存在重疊重復的現(xiàn)象。

5.結(jié)果應用及問責的剛性與彈性。考評的激勵功能要求對考評結(jié)果進行問責，從而提升問責的信度與效度。從某種意義上說，改革開放的成就與基于考評而產(chǎn)生的地方政府競爭，即所謂“晉升錦標賽”密切相關(guān)。有兩種現(xiàn)象值得關(guān)注：一是以約束、激勵領(lǐng)導干部的履責行動而塑成“剛性”問責；二是基于科層制的層級性構(gòu)成了不平衡的官員問責結(jié)構(gòu)[14]，使問責的形式、強度“因人因時因地而行”而表現(xiàn)出“彈性”。

三、我國政績考評的演進邏輯

改革開放以來，服務于強化組織管理及推進中心工作，我國政績考評的理念導向、技術(shù)體系、體制機制等與時俱進，雖然歷經(jīng)不同階段，呈現(xiàn)出不同特點，但變遷邏輯具有一致性。從運行機理來看，蘊含著自上而下的宏觀張力——方向引領(lǐng)的價值邏輯和目標分解落實的責任邏輯；自下而上的微觀動力——鑄造動能的技術(shù)邏輯和糾錯糾偏的現(xiàn)實邏輯。

(一)宏觀張力：自上而下的方向引領(lǐng)和目標分解

社會主義現(xiàn)代化建設的長期性與階段性符合社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，從追求GDP最大化到驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展，政績考評演變之路本質(zhì)上是由不斷滿足社會主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需求所決定，自上而下的宏觀張力體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導的根本意志和舉國體制的動員能力。

1.價值邏輯：引領(lǐng)方向與制度規(guī)范。中國共產(chǎn)黨作為我國現(xiàn)代發(fā)展的決定性歷史力量與全部政治史[15]，是引領(lǐng)我國實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化強國戰(zhàn)略的根本支撐。政績考評作為檢驗黨政領(lǐng)導干部政治忠誠、政治擔當、政治能力的重要標尺，是貫徹黨的領(lǐng)導根本意志、保持領(lǐng)導干部政治定力的工具。考評體系的統(tǒng)一性與導向性同樣體現(xiàn)出政治引領(lǐng)、服務于政治任務。回溯興國之路，展望強國規(guī)劃，現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略需求始終牽引著考評導向，并形成牽引效力。具體而言：

一是以發(fā)展理念牽引考評導向。發(fā)展理念具備戰(zhàn)略性、引領(lǐng)性，是管全局、管根本、管長遠的宏觀戰(zhàn)略導向。在不同時期下賦予新的戰(zhàn)略藍圖與政治目標，與治理主體相匹配，牽引考評導向，塑造領(lǐng)導干部的政績觀，進而形成不同的考評體系[16]。在改革開放初期，我國發(fā)展理念經(jīng)歷了由“革命”到“發(fā)展”的轉(zhuǎn)變。當發(fā)展生產(chǎn)力成為我國現(xiàn)代化發(fā)展的時代議題時，戰(zhàn)略側(cè)重于經(jīng)濟增長，理念逐步系統(tǒng)化為利益動機和貨幣倫理。追求更快的經(jīng)濟增長理念牽引了考評導向側(cè)重于GDP增長。當粗放式經(jīng)濟增長弊端阻礙了現(xiàn)代化進程時，協(xié)同發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展理念奠定了科學發(fā)展觀內(nèi)涵，進一步，基于國家治理現(xiàn)代化與高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略需求，新發(fā)展理念要求政績考評追求高質(zhì)量發(fā)展的政績觀。

二是以制度規(guī)范考評執(zhí)行。無論從理論還是實踐層面，制度的建構(gòu)與變遷應在政府績效管理的承受范圍內(nèi)[17],以制度改革促進政府績效的持續(xù)提升并不是一蹴而就的，而是一個長期的基礎(chǔ)性工作。政績考評本質(zhì)上在于建構(gòu)政治價值與社會價值。政治價值意味著政績考評是一種制度供給，并且要求以制度的剛性約束和規(guī)范考評；社會價值源于人民群眾在不同時期下的需求與偏好，其塑成來自社會的制度需求，對制度變遷起到重要的推動作用。因此，戰(zhàn)略需求下的制度建構(gòu)與變遷，實際上也是約束、規(guī)范考評執(zhí)行以實現(xiàn)考評價值的過程。

2.責任邏輯：目標分解與壓力傳導。在“金字塔”式的科層制組織體系中，政治任務與責任緊密相連。以目標為導向的職責任務落實在不同層級、不同部門、不同成員之上，各級干部既是完成目標任務的主體，也是承擔責任的主體。目標的逐級分解是政治任務委托的過程，任務的落實則是責任產(chǎn)生的過程，受體制內(nèi)外不同層級與社會關(guān)系的影響，各級領(lǐng)導干部在不同環(huán)境下扮演不同角色，也因此承擔了多重責任，接受多方監(jiān)督[18]。有別于西方國家，在中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的社會主義制度框架下，政黨政治與政府行政不存在兩分意義上的結(jié)構(gòu)性分離[19]，因此，政治、行政、法律責任既有區(qū)別，也彼此關(guān)聯(lián)。政治責任與目標分解所授予的權(quán)力密切相連[20]，強調(diào)黨政領(lǐng)導干部應遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導，依據(jù)黨與國家組織原則，向中央與人民負責；行政責任強調(diào)政府機關(guān)及工作人員在行政管理活動與組織系統(tǒng)運轉(zhuǎn)中履行相應職責、承擔相應義務；法律責任作為黨政干部責任追究的底線，對權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等行為依法處理。三方責任納入考評體系，形成對黨政領(lǐng)導干部政治忠誠、履責水平、政治擔當?shù)鹊目荚u標準。此外，受多種權(quán)責關(guān)系網(wǎng)絡影響，多方主體參與考評是履行責任追究的必然要求。

以考評促履責，與問責制相匹配以驅(qū)動目標的實現(xiàn)。如生態(tài)環(huán)境問責，將績效考評與問責制相結(jié)合，為責任追究提供充足支撐。“十一五”規(guī)劃將以節(jié)能減排為主的五項資源環(huán)境類指標列為考評約束性指標，要求各地區(qū)承擔保護各轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責任，嚴格實行績效考評與責任追究制，并在國務院配套制定的《單位GDP能耗考核體系實施方案》中明確將考評結(jié)果與領(lǐng)導干部晉升激勵掛鉤，使考評具備問責的制度效力，產(chǎn)生了自上而下的制度壓力和同級間的競爭壓力。又如“十三五”時期出臺的《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》明確規(guī)定，國務院每年組織開展省級人民政府節(jié)能減排目標責任考評，將考核結(jié)果納入領(lǐng)導班子及領(lǐng)導干部考核中，并對未完成降能目標者予以問責。可以看出，履責行為離不開考評引導，問責執(zhí)行離不開考評結(jié)果反饋，作為“目標分解—責任落實”的重要引導與監(jiān)管手段，考評蘊含的制度效力與激勵機制既是促成體制內(nèi)壓力下行的重要因素，也是確保目標分解落實的重要保障，以此服務于不斷變革的中心工作。

(二)微觀動力：自下而上的動力生成和糾錯糾偏

政績考評問責履責是政治勢能“向上疊加”的過程。制度約束與激勵約束形成對領(lǐng)導干部行為的糾錯糾偏機制。自下而上的微觀動力是“問責效力”的條件反應。

1.技術(shù)邏輯：履責問責與鑄造動能。就技術(shù)理性而言，政績考評中對目標完成程度的多維度檢驗過程便是動能鑄造過程，驅(qū)動領(lǐng)導干部完成任務的動力機制源于縱向的“壓力型考評問責”與橫向的“社會評議”。

縱向“壓力型考評問責”自上而下，是現(xiàn)代科層體制功能發(fā)揮的保障條件，強調(diào)等級權(quán)威與執(zhí)行效率。以目標責任制為基礎(chǔ)建立的考評體系，立足于長期形成的注意力戴帽行為[21]，引入“責任—利益”連帶關(guān)系，從而創(chuàng)造出政府間全面競爭的機制，以維持上級權(quán)威性，激發(fā)地方能動地完成任務。政績考評的評判標準由上級規(guī)定，被考評對象的職業(yè)發(fā)展軌跡掌握在上級手中，這種考評關(guān)系呈現(xiàn)出權(quán)力上移、責任下沉的特點。由于掌握著下級晉升的標準，地方政府為在競爭中贏得“晉升籌碼”，會依據(jù)上級的戰(zhàn)略導向及下達任務向下級施加更大的“指標壓力”，而下級不論是基于“政治使命”還是受“政績追求”的驅(qū)動，在這種“高壓”之下必然盡力履行其應盡的責任與義務，這也是考評“指標加碼、責任下移”的形成機理。壓力加碼與晉升綁定推動履責行為產(chǎn)生的過程也是動能生成的過程，即以體制結(jié)構(gòu)產(chǎn)生指標壓力向下問責所鑄造的“壓力型動能”為基，同激勵約束相捆綁鑄造的“激勵型動能”為引，塑成履責動能。這種將“目標—責任—利益”三合一嵌入考評執(zhí)行的模式，既強化體制內(nèi)自上而下的單向度控制，增強執(zhí)行效率，也在執(zhí)行過程中逐級向上塑造履責動能，產(chǎn)生服務于宏觀戰(zhàn)略目標的技術(shù)效能。

橫向“社會評議”機制源于“以人民為中心”的主旋律。在社會主義制度下，人民群眾對政府政績的認可構(gòu)成了考評政績的合法性和國家治理根基。群眾組織具備極大的政治勢能，群眾評價政績能直接或間接地對領(lǐng)導干部或相關(guān)職能部門產(chǎn)生影響。一方面，領(lǐng)導干部是否實現(xiàn)了考評所賦予的社會價值，可以通過民生指標與民意反饋等方式直接反映于考評中，產(chǎn)生民意“問責效力”。2020年11月，中組部印發(fā)《關(guān)于改進推進高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》強調(diào)把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，即“民生三感”作為考評的重要標準，以此考察領(lǐng)導干部的履責行為是最好的詮釋。另一方面，公眾參與監(jiān)督與第三方評價，由于獨立于體制之外，能橫向制約政績考評的封閉性。“民評官”“外評內(nèi)”的方式可以被看作借助社會勢能、以多視角檢驗領(lǐng)導干部與職能部門履責行為的試金石。引入第三方評價是對信息不對稱、權(quán)責不清等問題的有效約束，以實現(xiàn)垂直監(jiān)管與水平監(jiān)督、內(nèi)部控制與外部制約的有機統(tǒng)一，進而產(chǎn)生“社會問責效力”。通過施加政治壓力、引入社會壓力的雙重約束，領(lǐng)導干部受到權(quán)利、權(quán)力的雙重監(jiān)督，必然強化其履責動能。

2.現(xiàn)實邏輯：標桿管理與糾錯糾偏。考評本身具有糾錯糾偏的功能。政績考評依據(jù)國家戰(zhàn)略對價值、指標、模式的調(diào)整，可以彌補干部自身適應性不足產(chǎn)生的偏差。依托制度優(yōu)勢，以問題為導向，政績考評過程、體系及問責能補糾內(nèi)部產(chǎn)生的、與目標偏離的誤差，具體體現(xiàn)為方向糾偏與行為糾錯。

一是方向糾偏，涵蓋目標糾偏與權(quán)責再梳理。這里的目標是針對各層級目標與領(lǐng)導干部政績觀。由于中心任務更多地以文件形式下達，統(tǒng)一性與原則性較強，在經(jīng)過多層級分解之后，層級目標不可避免地會發(fā)生偏移或變異，甚至使政績觀產(chǎn)生偏離。因此，考評中體現(xiàn)中央意志的“硬性指標”便成為約束層級目標的方向標桿，激發(fā)領(lǐng)導干部的回應性調(diào)適。這種調(diào)適建立在制度剛性約束與晉升評獎的激勵性之上，發(fā)揮考評“指揮棒”作用，促使領(lǐng)導干部樹立正確的政績觀。權(quán)責關(guān)系的再梳理源于體制內(nèi)權(quán)責關(guān)系紊亂。權(quán)責不清、職能重疊等問題會加劇庸政懶政怠政的風險，弱化問責的權(quán)威性、規(guī)范性[22]。以結(jié)果為導向的政績考評具備執(zhí)紀問責所需的剛性約束指標，使被評者的履責能力與獎優(yōu)罰劣掛鉤，將軟性問責變?yōu)椤皩嵸|(zhì)問責”[23]，增強問責的約束效力，以此糾正混淆的權(quán)責關(guān)系，厘清各個層級、部門、領(lǐng)導干部間的履責方向與目標。

二是行為糾錯，基于內(nèi)部、外部評價相統(tǒng)一的考評糾錯機制，體現(xiàn)為多元考評體系對領(lǐng)導干部履責行為與創(chuàng)新行為的檢驗。單向度的目標考評隱含決策及目標的正確性，貫穿上級目標的權(quán)威性與方向性，而一旦目標偏移，政府的履責行為便會出現(xiàn)差錯，執(zhí)行力變?yōu)槠茐牧24]。多主體多維度評價立足于客觀現(xiàn)實，以標桿為目標，以指標體系為技術(shù)工具，對領(lǐng)導干部履責行為進行評估、糾錯、激勵，填補“上級考評”的“視野盲區(qū)”，以滿足不同階段的戰(zhàn)略需求。對于領(lǐng)導干部的創(chuàng)新行為而言，由于存在“創(chuàng)新驅(qū)動”與“約束效力”的內(nèi)在矛盾，創(chuàng)新往往局限于上級文件的“字里行間”，難以落地。因此，融入“容錯空間”的糾錯機制應建立在考評的指標底線之上，以“剛性指標”糾錯，以“彈性標準”激勵，獎勵敢于擔當、敢于創(chuàng)新，懲罰不擔當、不作為，以激發(fā)領(lǐng)導干部創(chuàng)新行為的積極性與主動性。

四、驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展政績考評的趨向前瞻

政績考評是推動黨的事業(yè)與政府建設得以貫徹落實的“指揮棒”。“考什么”決定“干什么”，“怎么考”決定“怎么干”。在新時代進一步完善和豐富政績考評的理念、體系及機制，有助于引導干部樹立正確的政績觀。審視40多年來我國政績考評的演進歷史，不難預見，兼具“價值理性”與“工具理性”政績考評將在我國國家治理現(xiàn)代化及推動高質(zhì)量發(fā)展中扮演不可缺失的角色。未來發(fā)展應更加關(guān)注和重視以下問題：

(一)構(gòu)建以“民生三感”為導向的指標體系

《關(guān)于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》強調(diào)，領(lǐng)導干部的考評應以人民的獲得感、幸福感、安全感為重要標準，從而賦予考評鮮明的價值導向。由此，圍繞“民生三感”構(gòu)建指標體系具有前瞻性、現(xiàn)實性和迫切性。

(二)完善擔當作為的激勵與保護機制

應以獎懲分明、獎優(yōu)罰劣激勵領(lǐng)導干部擔當作為，完善容錯糾錯機制。創(chuàng)新意味風險，鼓勵擔當在一定程度上緩解了“創(chuàng)新”與“約束”的內(nèi)在矛盾，為領(lǐng)導干部預留“試錯空間”。未來應健全考評中領(lǐng)導干部的創(chuàng)新激勵機制，塑成領(lǐng)導干部“理念、擔當、榮譽”一體化的內(nèi)生創(chuàng)新激活體系。

(三)進一步培育及完善第三方評價市場

第三方評價具有超然性、專業(yè)性及公信力，擴大群眾參與政績考評的廣度和深度既是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯，因為質(zhì)量是滿足需求的一組屬性[25]。為此，應創(chuàng)造條件進一步培育第三方評價主體，完善第三方評價市場。從發(fā)展趨勢來看，重點在于逐步開放評價權(quán)，激發(fā)第三方有序競爭。

(四)構(gòu)建數(shù)字化考評管理信息系統(tǒng)

在新發(fā)展格局下，動力、效率變革會加快信息的交互流動，增加信息不對稱等風險因素。具備長久儲存、及時共享、不可偽造等優(yōu)勢的數(shù)字技術(shù)，能有效降低由信息層級流動帶來的失真、不對稱等現(xiàn)象。基于此，將數(shù)字技術(shù)與考評系統(tǒng)相結(jié)合，建立績效信息管理系統(tǒng)與監(jiān)督體系將成為未來考評發(fā)展的趨勢。