地方政府權責清單制度基礎性效用論析

◎陶立業

深圳大學 馬克思主義學院，廣東 深圳518060

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》再次明確，實行政府權責清單制度是“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”的內在要求和必要舉措。在此之前，中央編辦、國務院法制辦印發的《關于深入推進和完善地方各級政府工作部門權責清單制度的指導意見》(中央編辦發〔2018〕23號，以下簡稱《指導意見》)階段性總結了我國地方政府權責清單制度建設的初步成效和突出問題，明確要求地方各級政府及其工作部門進一步完善權責清單制度，從而使清單制度能夠切實發揮“基礎性制度效用”。因之可見，充分發揮權責清單制度的基礎性效用既是黨和國家對地方政府提出的目標要求，也是我國地方政府權責清單制度化建設的現實任務。為此，各級地方政府勢必要在深刻理解權責清單制度定位及制度效用的“基礎性”內涵的前提下，以目標為牽引、以現實問題為導向，從制度化全過程系統思考提升權責清單制度效用的實踐路向。

一、地方政府權責清單制度基礎性效用的應然意蘊

黨和國家將地方政府權責清單制度定位為一項基礎性制度，意在以制度化的權責清單為基點，聯動機構和行政體制改革，型塑人民滿意的法治政府、服務型政府，進而助推實現全面深化改革總目標。從應然層面看，權責清單制度既是制約政府權力濫用的“防火墻”，也是地方政府貫徹落實國家意志(尤其是全面深化改革總目標)的“承接點”、推進機構和行政體制改革的“連動桿”以及政府全面正確履職盡責的“基準線”。

(一)地方政府權責清單制度是新時代我國行政系統貫徹國家意志，尤其是推動實現全面深化改革總目標的制度橋接

基于原有發展規劃以及我國社會主要矛盾歷史性轉變的前提下，黨的十九大報告綜合分析國際國內形勢和我國現實發展條件，提出分“兩步走”全面建成社會主義現代化強國的戰略目標。作為黨和國家意志的關鍵執行主體，各級政府在任何時期都必定要服從于黨和國家的戰略意旨，自覺踐行歷史使命、認領時代責任。同時作為國家治理的重要行動主體，各級政府在新時代“自當緊扣國家發展脈動”“自覺完善中國特色社會主義行政管理體制，不斷推進政府治理能力現代化”[1]，進而加速實現全面深化改革總目標。質言之，建立健全中國特色社會主義行政體制、建設法治化服務型政府是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義和內在要求。地方政府權責清單制度化建設統屬于中國特色社會主義政府建設與發展的基本命題之中，是新時代我國行政系統貫徹國家意志，尤其是推動實現全面深化改革總目標的實踐自覺。其一，從完善社會主義制度的角度而言，以地方政府權責清單制度建設有效鞏固、協同提升新時代深化機構和行政體制改革的成效，能夠提升中國特色社會主義行政管理制度的文明程度。其二，從推進國家治理體系現代化的角度看，以地方政府權責清單制度型塑與新時代經濟社會發展相適宜的法治政府、服務型政府，能夠合力構建政府、市場與社會等三者有序參與、有效協同的中國式治理體系。其三，從提升國家治理能力現代化的角度看，權責清單制度能夠以政府行為的法治化、規范化加速提升政府治理能力的現代化，進而推動實現國家治理能力現代化。依之可見，切實推行權責清單制度是新時代地方政府貫徹落實全面深化改革總目標的工作“承接點”，權責清單制度能夠而且必須在我國行政系統貫徹落實黨和國家意志方面產生制度化的橋接效用。

(二)地方政府權責清單制度是新時代提升中國特色社會主義行政文明、探尋政府發展的“中國范式”以及構建中國式現代政府的制度牽引

改革開放至今，社會主義中國逐漸探索出適宜于國情的、適應于世情的特色發展之路，并且已經在世界范圍內的制度競爭和發展范式競爭方面漸次彰顯出比較優勢。一些國外學者認為[2]，在亞非拉的某些地區，“穩固掌控的政治體制+市場經濟”的“北京共識”比“西方式民主政體+市場經濟”的“華盛頓共識”更受推崇和青睞。同時強調，中國的政治建制如果不是如此強大而富有彈性，那么中國的經濟社會發展就不會取得如此巨大成就。“中國模式”的成功，一方面顯示出社會主義制度自身的強大生命力以及社會主義國家自主探索適宜性發展道路的重要性；另一方面，也彰顯了中國特色社會主義范疇之內具體發展范式的獨特競爭優勢。行政體制以及政府發展范式的比較效能優勢是國家實力的重要比對維度和國家間競爭的保障性要件。與此同時，“全球范圍內不可能形成普適型的政府發展范式和普世性的政府發展價值規范”[3]。對我國各級政府而言，今后如何有效增強政府運行的范式特色和比較優勢是政府建設與發展的關鍵主題和現實任務。

為確保政府與經濟社會同向發展，改革開放至今，尤其是在確定發展社會主義市場經濟的戰略目標之后，我國基本上以5年為周期進行著關于機構和行政體制改革的漸進式接力探索。應當看到，社會主義中國已經找出有效處理政府、市場及社會關系命題的正確方向，并且通過全面深化改革不斷探尋優化三者關系的題解。毫無疑問，由基層先行探索、中央全面推行的政府權責清單是構建新時代中國特色社會主義行政范式的制度化嘗試，“是中國試圖給出的建構現代政府的重要方案”[4]。一則，政府權責清單制度是我國各級政府在社會主義基本制度框架下自主探索的結果，在提法、價值取向、目標定位上均凸顯了社會主義中國的制度屬性和“本土色彩”[5]。二則，政府權責清單制度是我國各級政府在現有基本政治制度和現行行政體制下實踐創新的結果，在有效滿足當前我國經濟社會發展需求、協同促成我國公共治理體系建設、合力推動地方各級政府良性發展等方面顯示出了社會主義中國的實踐智慧，從而能夠以點帶面地增強中國特色社會主義行政文明樣態的范式屬性。黨的十八大以來，黨和國家極力推進和完善地方政府權責清單制度，本質上是在集成探索和有效解答“建設什么樣以及怎樣建設中國式的現代政府”這一問題，對新時代中國特色社會主義政府發展的歷史趨向、價值取向、實踐機制等內容作出了制度化凝練。從該層意義上講，地方政府權責清單制度在構建中國特色社會主義行政文明、型塑中國特色社會主義新型政府等方面能夠切實產生基礎性作用。

(三)地方政府權責清單制度是進一步理順政府權責關系、規范行政執法行為、提升政府履職效能的制度標尺

黨和國家推行地方政府權責清單制度的直接目的是進一步強化行政系統的用權履責規范，進而深入推進中國特色社會主義政府的完善與發展。毋庸置疑，權責清單制度化建設屬于政府自覺“趨善”之舉，能夠通過理順權責關系、規范執法行為、提升履職效能等，由表及里地推進法治化服務型政府建設。首先，地方政府權責清單制度有益于推動政府職能轉變。在世界范圍內，現代國家通常是經由政治路徑，以法律形式明確政府與市場、社會的角色關系及互動方式的，進而限定了政府的“可為”空間。轉變政府職能一直以來都是我國政府建設的基本主題，整體上表現為如何處理政府與市場、社會的關系問題，其關鍵在于確定政府的職能角色、活動區間和行為方式。權責清單制度通過規范明晰并主動公示政府工作部門的“應為之事”“行事之權”“應擔之果”，有效確定了政府的權力半徑和履職盡責機制，能夠從自律和他律兩個向度合力推進政府職能轉變。其次，地方政府權責清單制度有益于鞏固和提升政府機構改革成效。地方政府權責清單的編制過程也是對相關權責事項的類別、內容、歸屬等進行梳理調試的過程。地方政府可以依據新一輪黨政機構改革的目標要求，從現有權責清單中尋找機構改革突破口，借助對府際、政府同級職能部門之間權責關系的梳理與整合，有針對性地調整、優化行政組織內部條塊間的分工及資源配置關系，進而確保機構改革舉措有效落地。與此同時，地方政府結合機構調整結果并借助權責清單制度動態管理機制，相應地更新權責關系和結構，能夠鞏固新一輪政府機構改革的成果和成效。再次，權責清單制度與地方政府行政管理規范的有效對接和融合，有益于進一步增強地方政府行為的規范性和有效性。從限權角度看，地方政府權責清單制度可以成為有效預防政府及其工作人員濫用權力的“防火墻”，而從政府執法用權角度看，權責清單制度則是引導地方政府及其工作人員依法全面盡職履責的“行動指南”。為確保地方政府及其工作部門不逾矩且有作為，《指導意見》要求各級政府依據權責清單逐步打造部門履職清單體系。一旦政府權責清單有效轉化為政府工作部門、具體職位的工作規范和行為準則，清單制度所蘊含的法治理念、便民取向、效率意識等精神要義就會進一步融入并提升政府組織文化，從而使政府及其工作人員的行為更具規范性、自制性及有效性。因之，權責清單能夠在理順權責關系、規范執法行為、提升履職效能等方面促使地方政府不斷自我完善，并且在其間發揮制度標尺的作用。

(四)地方政府權責清單制度是新時代塑造政府形象、增進公共福祉、強化政府合法性的制度托盤

地方政府權責清單制度應當而且能夠在塑造政府形象、增進公共福祉、強化政府合法性等方面發揮基礎性制度效用。首先，在政府形象的自我塑造方面，權責清單制度能夠對新時代我國地方政府形象進行制度性刻畫，從而進一步增強地方政府建設定位和發展取向上的“人民性”“服務型”“法治化”。權責清單的公布，顯示出政府在權力自我約制、政務信息公開以及優化公共服務等方面的誠意和決心，有助于社會公眾切實領會政府以人民為中心的、為人民服務的政治理念和依法行政的法治理念。其次，在增進公共福祉方面，權責清單制度蘊含的“為民”的價值理性和“便民”的工具理性，能夠合力促使政府聚焦公共訴求，高效實現公共利益。較之于政府行為的自我約束與規制，地方政府權責清單制度的效用更為集中地體現在外化的便民服務行為和結果上。“我國獨特的國體政體以及新時代社會主要矛盾，要求各級政府必須要在根本上積極踐行以人民為中心的發展理念，通過理論和實踐創新不斷增強政府公信力和執行力”[4]。一直以來，以服務人民為宗旨、以實現人民利益為目標、以人民滿意為準則始終是我國地方政府權責清單制度化的基本價值遵循。由此，權責清單制度能夠促使政府通過規范有效的執法行為和便捷高效的履職舉措滿足經濟社會發展需要和企業群眾的利益訴求，從而以實際行動讓企業群眾直接感受到政府“言”“行”上的有信、有為及有效。最后，在持續強化政府合法性方面，權責清單制度的公布與實施，能夠切實強化我國地方各級政府的人民屬性以及政府在實現人民利益方式方法上的規范性和有效性，從而深度刻畫了地方政府向人民負責、為人民服務的良好形象，進而夯實地方政府的合法性基礎。

綜上，不難得出結論，實行政府權責清單制度是一項涵融于全面深化改革戰略布局之中的“基礎性”實踐創新舉措。經過制度效用的疊加和輻射，地方政府權責清單制度能夠在推動落實全面深化改革、構建中國特色社會主義新型政府、增進公共福祉等方面切實發揮復合式的基礎性制度效用。

二、地方政府權責清單制度基礎性效用的生效機理

嚴格地說，政府權責清單制度被賦予的多重制度效用預期之間存在縱深遞進的關系，地方政府權責清單制度落地之后所產生的現實制度效用也是在累積中逐步輻射擴散的。理解地方政府權責清單基礎性制度效用的生效機理，需要從三個方面展開：

(一)“點”“面”相融：地方政府權責清單制度發揮基礎性效用的整體路向

在不同的價值維度上，地方政府權責清單制度效用的“基礎性”意義顯然是有差別的。首先，在實現“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”戰略圖景中，地方政府權責清單制度的基礎性效用只能在落實全面深化改革“承接點”的意義上得以體現；其次，在貫徹“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”的戰略任務中，地方政府權責清單制度則是串聯政府各個建設環節的“中軸線”；最后，在踐行以人民為中心發展理念的實際工作中，地方政府權責清單制度的基礎性效用是系統塑造并以“面”的形式向公眾整體展現政府對人民負責的公共形象。歸根結底，政府權責清單制度畢竟是一項以聚焦構建中國特色社會主義新型政府為直接意圖的制度，其基礎性制度效用在全面深化改革任務落實中“點”的意義、在構建現代政府“中國模式”實踐中“線”的功能以及在建設人民滿意的法治化服務型政府中“面”的效果，都只能在構建中國特色社會主義新型政府的創新實踐中得以匯集和彰顯。也就是說，地方政府權責清單制度只有在政府建設和發展方面切實產生應有的預期效用，才有可能聯“點”、結“線”、成“面”，進而發揮復合而疊加的基礎性制度效用。

(二)“表”“里”相合：地方政府權責清單制度發揮基礎性效用的核心機制

地方政府權責清單制度之于我國政府建設的基礎性制度效用可以概括為三點：一是在政府“型塑”(政府類型塑造)之維，強化構建現代政府“中國方案”的文明樣態和范式屬性；二是在政府“形塑”(組織機構塑造)之維，以規范化的“條塊”關系優化政府的組織形態；三是在政府“行塑”(政府及公職人員行為塑造)之維，體系化建構政府執法用權的行為規范，確保政府及其工作人員執法用權有據、有序、有效。從政府建設實踐的推進關系看，政府“型塑”離不開行之有效的政府“形塑”和政府“行塑”。在構建中國特色社會主義新型政府的基本語境中，權責清單制度對政府的“型塑”作用更具隱含性，與新時代我國政府建設的“里”內在相關，而其對政府“形塑”和“行塑”作用則具有外顯性，“表”現于新時代我國政府建設的結果上。另外，雖然政府權責清單制度屬于“行政自制規范”[5]，但從權力和權利的生成關系看，人民是否滿意才是判斷我國政府權責清單制度建設最終成效的根本價值標尺。因而，涵蓋于我國政府建設之中的地方政府權責清單制度建設是“表”，而建成人民滿意的法治化服務型政府才是“里”。

為此，我國地方政府權責制度若要實現預期效用目標，就必須在清單制度建設中做到“表”“里”相合。首先，要堅定沿著社會主義政府發展方向，在始終保持政府服務人民的根本前提下，有效促使政府權責清單制度的精神要義與人民意志高度融合，整體塑造具有中國特色的、人民滿意的法治化服務型政府。這是地方政府權責清單切實發揮基礎性制度效用的整體目標牽引。其次，以規范科學的權責清單制度進一步厘清政府的職能邊界、理順政府部門間的職權分配和職責匹配關系，并在此基礎上一體推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，從而在規范行政機構關系、規制行政行為等方面發揮應有作用。這是權責清單制度推動行政系統內部組織關系合理化、組織行為規范化的基本實踐邏輯。最后，政府及其工作部門依據權責清單和履職清單，借由線上和線下政務服務平臺權威而透明地向社會公布相關權責事項、業務流程和辦事指南，以數字化的信息交換、智能化的公共服務等高效快捷地滿足公共利益訴求，進而在公眾感知層面強化政府信譽和企業群眾對政府的信賴。這是權責清單制度在塑造地方政府公共形象方面的基礎性制度效用最為直接的呈現。地方政府只有在上述三個方面整體上做到“表”“里”相合，權責清單制度才能真正在政府“型塑”“形塑”“行塑”方面發揮長效作用。

(三)“制”“治”相接：地方政府權責清單制度發揮基礎性效用的實踐路進

“有了清單不等于有了清單制度”[6]，政府權責清單制度只有切實發揮應有作用，才能算作真正意義上的制度。對各級地方政府而言，積極推進政府權責清單制度切實發揮基礎性制度效用，理應在清單制度建設中同時做到“設計精良”和“運用得當”。具體而言，地方政府在權責清單制度建設中，一是要科學建“制”，即規范、科學地設計和公布權責清單制度；二是要切實踐“治”，即確保公布的權責清單制度得以綜合應用，并在制度執行中對原有制度設計實施動態的優化調試。

在實踐層面，地方政府在權責清單制度建設中實現建“制”與踐“治”相接相繼，第一，需要在認識維度，形成權責清單制度建設“由‘制’及‘治’”的過程性思維，并將制度建設的注意力均衡分布在制度設計、制度執行以及制度調適等環節上，保證清單制度不但要“有”，而且要“用”。第二，需要在制度設計維度，遵照上級清單編制部門的工作要求和編制權責清單的通用參考目錄，系統梳理本級政府及工作部門的權責事項、業務流程、辦事指南等信息，并向政府工作人員和社會公眾進行清單化展示和呈現。為保證權責清單制度的權威性，地方政府在依法編制清單時力求在形式、內容上合乎上級規定和要求。當然，在不影響權責清單形式內容總體規范性的前提下，地方政府在制度的具體設計上可依法合理體現地域特色和現實需要，從而增強清單制度的適宜性和實用性。第三，需要在制度施行維度，保證政府權責清單得以綜合應用。一方面，地方政府(主要是指具體工作部門)要依據權責清單，系統打造政府工作部門的履職清單、崗位規范以及監管問責的實施細則；另一方面，地方政府在制度執行過程中，要按照規定和程序對清單制度不適用、不實用的情形展開周期性或實時性的動態管理，并將相關調整內容及時投射到權責清單制度的優化完善上。總之，公布后的政府權責清單制度并不會自動生效，實施中的政府權責清單也并不會必然產生實效，因而，地方政府宜從權責清單制度化建設的全過程，秉持“由‘制’及‘治’”的思維理念，沿著由“制”及“治”、“制”“治”相接的實踐進路推動權責清單制度落地生效。

三、地方政府權責清單制度基礎性效用的實然呈現

基于制度優化的目的，實務領域和理論界均對地方政府權責清單的制度化實效進行了階段性總結，共識性釋放出兩個基本信息：一是地方政府大體上完成了權責清單的編制和公布工作，基本上解決了清單制度的“有無”問題；二是權責清單制度存在規范性不足、實用性不強等問題，清單制度的“有效”問題仍舊較為突出，亟待解決。

(一)地方政府權責清單制度效用初顯但實用性不強

作為一項型塑人民滿意的法治政府、服務型政府的制度設計和實踐舉措，我國地方政府權責清單制度經由多年自下而上的推動和自上而下的推行，基本形成了省、市、縣(區)等三級清單縱向銜接的格局和體系，初步顯示了其在新時代我國政府建設中固本強基的基礎性作用。

首先，在處理政府與市場社會的關系方面，權責清單制度為地方政府的職能轉變提供了規范化依據。地方各級政府依法梳理并以清單形式確定了政府在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等方面的職能、職權和職責，制度化限定了政府的職能邊界、錨定了政府的角色定位、框定了政府的行為區間，在規避政府錯位、越位、缺位等方面產生了預警作用，同時在推動政府依法用權、履職、盡責方面也產生了積極的引導作用。其次，在健全和優化政府職責體系方面，權責清單制度進一步強化了地方政府職權職責關系的明晰化和匹配度。目前，各級地方政府按照中央要求，將本級、本部門的權力類型、用權規范以及問責情形等事項名目進行了細化分類和量化歸置，并在行政系統內外完成了權責清單的公布工作。通過對職權職責的清單式梳理和制度化歸置，我國地方政府的職責結構更加體系化，職責內容更加具體詳盡，職責的展現方式也更為直觀。再次，在推進政府依法行政方面，權責清單制度明細化地設置了地方政府及相關公職人員用權、履職、盡責的工作規范。政府權責清單制度的精神要義衍生于依法行政理念，并將依法行政理念付諸實踐，二者內在一體。權責清單制度將抽象的依法行政理念具象轉化為政府部門的組織行為規范和公職人員的崗位行為要求，制度化壓縮了行政權力的自由裁量限度和行政主體執法用權的彈性空間，減少了政府及其工作人員不作為、亂作為等消極行為的滋生場景。最后，在優化政府公共形象方面，地方各級政府體系化“晾曬”出的權責清單制度，基本上做到了將那些與公共訴求息息相關的行政職責進行制度化歸總、清單化展示、流程化指引，從而使辦事群眾和企業能夠借助權責清單找對人、辦成事，并且可以依據清單對政府及其工作人員的行為進行監督問責。因而，權責清單制度的公布和實施，讓公眾直觀感受到政府在履行職責方面既有姿態又見行動，進而在公眾感知層面起到優化政府形象、強化政府合法性等積極作用。

客觀而言，通過對政府權責的系統梳理和權威公布，權責清單制度在推進地方政府信息化建設方面產生了較為明顯的作用。一方面在政府內部進一步確定了依法行政的行為標尺，使政府工作人員更加清楚“能做什么、該怎么做、做不好會怎樣”；另一方面，向社會公眾有效傳遞了政府依法執政、便民服務的理念、立場和態度，為政府“立言”“立信”提供了基礎性條件。誠然，體系化“晾曬”出的政府權責，確實在地方政府政務公開方面發揮了充分的信息功能，但是權責清單制度在政府行塑、形塑等方面實質性的制度效用仍需加強。對此，《指導意見》給出了地方政府權責清單制度“實用性不強”的定性評價。應當說，權責清單制度的公布已經充分表達了行政系統自我完善的誠意和決心，但是作為一項務實管用的制度設置，權責制度的現實效果仍與預期有不小差距，有待進一步提質增效。這是當前地方政府權責清單建設亟須破解的重點和難點問題。

(二)地方政府權責清單制度實用性不強的現實梗阻

科學的制度設計和有效的制度執行是地方政府權責清單制度切實發揮制度效用的充要條件。事實上，我國地方政府權責清單制度在制度設計和執行方面均客觀存在問題，致使權責清單制度在實踐中處于“實用性不強”的狀態。

1.制度設計的標準化規范性有待內涵式提升。在我國政體框架之內，職能同構的行政組織設置以及權責清單自上而下的生成機理在一定程度上保證了地方政府權責清單內容、形式上的一致性。當然，在這種模式下，上級政府權責清單制度設計上的不規范性問題極有可能延伸和體現在下級政府的權責清單制度之中。關于地方政府權責清單制度中職責交叉問題的研究證實了這點[7][8]。《指導意見》把我國各地政府權責清單制度存在的標準化規范性不足問題概括為三個方面，分別是“標準規范不統一、內容差異較大”“權責事項不對等”“監督問責不具體”，這與國內理論界關于地方政府權責清單制度設計問題的研究結論高度契合。國內學者關于權責清單制度設計問題的討論較為充分，普遍認為地方政府公布實施的權責清單制度在設計上存在標準化規范性不足問題，表現為依據不具體、規范不統一、事項不健全、可視化程度不高等情形[9]。地方政府權責清單制度形式上的不統一和內容上的不完善，勢必會削弱其權威性和實用性，并帶來一系列執行層面的問題。例如，各級政府工作成效難以得到合理評估，工作中的問題難以及時發現；以精簡審批事項數量為重點的簡政放權工作容易成為“數字游戲”；區域間交流出現障礙，同級政府間難以相互參考借鑒；社會公眾看不懂清單，難以進行有效監督；等等[10]。

2.制度執行的協同性有待系統深化。除了上文已經談及的制度設計問題，目前我國地方政府在權責清單制度執行方面也存在縱深不足的問題。結合地方政府權責清單基礎性制度效用的生效機理不難理解，權責清單制度的精神意旨以及預期制度效用需要經由一些中間環節全面滲透到地方政府的組織行為規范中，并通過政府及其工作人員規范有效的執法用權履責行為予以體現。不可否認，在推行清單制度之前，地方政府的相關職權、職責就已經客觀存在，并在政府常規運行中實然性地發揮著作用。清單制度出臺之后，這些權責依舊存在(可能有量上變化)并會一如既往地產生作用。對地方政府而言，權責清單制度是否得以有效執行、權責清單制度是否發揮以及發揮多少作用，在主觀認知、判斷及評價上確實存在一定的模糊性。正是這種模糊性，為地方政府在權責清單制度執行上設置了自利性情境、孵化了“幻覺累積效應”[4]、預留了博弈可能和變通空間，使之在權責清單制度執行中有可能出現復制、簡略及觀望等策略選擇，顯現出象征性執行的狀態和現象，并在清單制度實質執行過程中出現“取巧”或“塞責”行為[11]。究其根本，地方政府在權責清單制度執行方面出現選擇性執行、象征性執行甚至是博弈性執行等情形，癥結在于地方政府權責清單制度未能切實轉化為政府內部的組織行為規范和績效管理依據。為此，地方政府要實現二者之間的對接和兼容，就必須按上級規定動作編制權責清單，積極策動政府工作部門依據業務內容和權責事項打造細化翔實的業務清單和業務指標，并將其融入常規的績效管理范疇之中。反觀現實，地方政府權責清單未能有效轉化成政府內部的履職清單和績效管理標準，依舊是展示政府權責的靜態“地圖”，而沒有成為引導政府履職盡責的動態“導航”，這在很大程度上阻礙了地方政府權責清單制度充分發揮應有的制度效用。

3.制度調適的主動性有待增強。制度的生命力取決于其現實的效用產出。任何制度都要緊隨制度生態的變化及時調試，否則該制度完全有可能因制度效用時效性衰減而失去存在的必要性和價值性，我國地方政府權責清單制度也不例外。法律法規的立改廢釋所引發的政府權責事項變更、“放管服”改革所帶來的政府權責關系調整以及清單制度建設實踐障礙所導致的制度效用損耗，均內在地要求我國地方政府不斷在實踐中優化和調試權責清單制度。目前，各地遵照中央要求，相應地制定了權責清單制度的動態管理實施辦法，對政府權責清單制度的調整原則、調整程序、調整情形、調整時限等均作出具體規定，這無疑對保證政府權責清單權威性和穩定性具有保障作用，然而，與清單制度的推行一樣，地方政府對權責清單制度實施動態管理也是自上而下展開實施的。下級政府通常會參照上級指令制定本級清單制度動態管理辦法，并套用到本級政府權責清單制度的具體調整上。此種做法，一方面在形式上做到了權責清單制度動態管理的上下聯動，能夠確保地方政府的政治正確和科層制內部的行政服從；另一方面，也能防止“節外生枝”，降低地方政府在權責清單制度調整中被追責問責的額外風險。這樣的被動調整顯然呼應了上級要求，但極可能導致地方政府重現象征性執行行為，無法切實有效地體現政府工作部門執法用權的實際需要。以“放管服”改革中府際事權的“授”“受”為例，由于缺乏法律規范依據或者專業技術力量支撐，下級政府本不具備承接上級下放事權的資格或能力，但是出于行政服從要求，被迫承接并將相關事權補充到清單之中。此外，公眾在政府權責清單制度制定和實施中參與度不足問題表現得比較突出[12]，其直接結果是權責清單制度調整中，企業公眾的體驗評價和監督意見無法被有效吸納。諸如此類的問題深層次反映出地方政府在權責清單制度調試方面缺乏主動性的現實，勢必對政府權責清單制度的深入推進和落地生效產生消極影響。

四、地方政府權責清單制度基礎性效用的集成提升

我國地方政府權責清單制度實用性不強的現象和現實之中，蘊含著其基礎性制度效用亟須提升的迫切要求。有鑒于此，地方各級政府應遵循由“制”及“治”的工作思路，從制度化全過程集成促使權責清單制度在政府運行中落地、扎根、生效。

(一)強化清單制度的集成建設理念是提升地方政府權責清單制度基礎性效用的方法論基礎

前文已述，權責清單制度所承載的效用預期是復合而疊加的。如果把權責清單制度單純理解成是一項政府建設的具體制度，那么勢必將會矮化其在全面深化改革中的基礎性制度定位。即便在政府建設層面，權責清單制度的功能也并不局限于對地方政府權責的系統梳理和權威公布，其制度效用則是復合體現在中國特色社會主義現代政府的“型塑”“形塑”“行塑”整體成效上。從制度化建設的內在機理和制度的生效機制來看，地方政府權責清單制度建設涵蓋了制度設計、執行及調試等環節，并且各個環節必須有機銜接、有效融合才能合成其現實的制度效用產出。因而，我國地方政府權責清單制度建設必須有集成理念和思維。權責清單制度的前期建設成效和問題，也印證了地方政府在提升權責清單制度基礎性效用的過程中踐行集成理念和思維的必要性。

強化政府權責清單制度建設的集成理念和思維，首先，地方政府要避免僅僅囿于政府建設層面，甚至單純從限制政府權力的角度片面理解國家推行政府權責清單制度的戰略意旨，而是要根據政府權責清單制度“點”“面”相融、“表”“里”相合、“制”“治”相接的生效機理，在全面深化改革、構建中國特色社會主義新型政府、實現公共福祉等方面深刻體會權責清單制度的基礎性價值和意義，主動認領并自覺擔當政府在新時代全面深化改革中的責任。其次，地方政府要規避碎片化的權責清單制度建設思路，不能將清單制度建設等同于清單制度的編制和公布，而是應按照“由‘制’及‘治’”的實踐邏輯，把權責清單制度建設視為一個涵蓋制度設計、制度綜合應用和制度調試等環節的閉合而動態的過程。再次，地方政府在解決權責清單制度實施運行障礙方面，要竭力避免孤立靜止的處置方式。政府權責清單制度出現實施運行問題的成因是復雜的，例如，行政主體主觀執行意愿不足、制度適用性不強、組織保障不力、監督問責不到位等都有可能引發地方政府權責清單制度的效用損耗。因此，地方政府在化解權責清單制度實施運行障礙時，必須摒棄“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的割裂式解決方法，要在制度化全過程診斷出實踐障礙的癥結并予以系統性化解。

(二)優化清單制度設計是提升地方政府權責清單制度基礎性效用的前提條件

“理論和實踐交互顯示，人類社會任何制度的設計只能整體上遵照完善邏輯，并在制度執行過程中不斷提升原有制度設計的科學性”[13]。我國政府權責清單制度已經在實踐檢視中暴露出規范性不足、實用性不強等問題，無疑，及時有效地優化制度設計是當前地方政府提升權責清單基礎性制度效用的必答題。

在具體執行上，地方政府權責清單制度的優化設計可沿三個方向予以落實。一為“糾偏”，即對原有清單制度內容形式不合規范之處進行及時糾正。地方政府及其工作部門應結合編制權責清單的規范性文件精神和相關工作要求，一方面從形式和表述上審查所涉職權職責的名稱、類型、依據、編碼等是否符合上級規定；另一方面，從內容層面審查權責事項的設置有無越界、匹配關系是否對應、業務流程是否清晰等。針對不符合通行編制要求的、缺乏法律依據的制度設置，地方政府必須進行自我篩查、過濾和矯正，力求從形式規范上保證權責清單上下一致、縱向對接，確保權責清單在內容規范上合法合理。二為“補缺”，即及時補充完善原有清單制度內容形式上的結構性缺失。部分權責游離于清單之外、權力來源缺少具體法律依據、監督問責不具體(甚至是缺失問責板塊)、未設置業務流程或辦事指南等情形在地方政府權責清單中并不少見。有鑒于此，地方政府工作部門有必要從“清單依據是否明確”“清單內容要素是否健全”“權責關系是否對應”“權責互動機制是否健全”等角度全面查找部門權責清單的結構性缺漏，并對應作出充實和調整。三為“增益”，即通過制度調試及時回應制度環境變化和實際工作要求，以增強清單制度設計的適用性。權責清單的制度定位和功能決定了地方各級政府不能隨意變動本級權責清單內容，但這并不意味著地方政府在權責清單制度調試中完全沒有創新探索的主動權和話語權。不同地區、不同層級的地方政府可結合地區實情、政府工作人員的工作體驗以及企業公眾的意見反饋，按照法律和程序對政府權責清單制度調試進行主動探索。為防止地方政府權責清單制度在動態管理和調整中變形走樣，省級政府(主要是指權責清單制度編制工作的統籌部門)理應對本區劃內權責清單制度的設置與調整進行整體掌控，并發揮統籌和示范作用。市縣(區)政府應遵照省級政府要求，對本層級權責清單制度實施規范有效的動態管理。

(三)深化清單制度綜合應用是提升地方政府權責清單制度基礎性效用的實踐保證

地方政府權責清單制度切實發揮基礎性制度效用，關鍵在于綜合應用。清單制度綜合應用程度不夠是當前我國地方政府權責清單制度化建設中的突出問題。因而，深化清單制度的綜合應用既是地方政府當前及以后權責清單制度建設的重點工作，也是增強權責清單制度基礎性效用的實踐切入點。首先，地方政府要切實把權責清單轉化成政府工作部門的履職清單和工作規范。權責清單制度之于行政權力的作用，直觀上體現在“確權”和“限權”兩個方面，但是其最終目的是引導行政主體更好地“用權”。這里的行政主體不是抽象意義上的，而是指直接執掌行政權力、履行公共職責的職能部門和個人，與之相關的行政職權職責也是具象的。為此，地方政府權責清單制度中的權責必須細化分解到部門、崗位之中，并進一步落實到顆粒化的人和事上。其次，地方政府要依據權責清單轉化而成的政府工作部門履職清單和工作規范，對應制定并實施量化的績效管理指標體系。既然權責清單制度是一項政府自我約束的制度規范，那么它對行政主體就必須有直接的約束力。同樣，作為一項政府自我約束的制度規范，權責清單制度并不具備嚴格意義上的法律效力，那么彰顯其對行政主體的直接約束力就要通過強有力的組織管控來實現。因此，地方政府需要在組織管理層面，依據權責清單制度和因之而成的履職清單、工作規范，建立健全相對量化的績效考核標準并實施嚴格的績效管理。只有明確并強化權責清單制度的執行、組織規范的遵守、崗位職責的履行等三者之間的聯系，才能促使權責清單制度有效融合到政府的日常運作中。最后，地方政府要進一步完善執法用權的監督機制。除了系統內部的行政監督以外，地方政府還要在公共管理和服務中暢通社會監督渠道，積極吸收和回應企業公眾關于政府執法用權的意見和建議，以此提升權責清單制度化建設中的公眾參與度。

除了上述內容，地方政府提升權責清單基礎性制度效用，還需要充分發揮政務信息平臺作用。從功能上講，數字政府建設為提升地方政府權責清單制度建設成效提供了技術性保證。因而，提升地方政府權責清單基礎性制度效用，一方面，地方政府要依托政務服務平臺，全面公示充實政府權責清單內容信息。就內容而言，一些地方政府“掛在網上”的權責清單實際上是政府權責條目，缺少實質性權責內容，有的則是表述過于翔實專業，公眾很難快速獲取核心辦事信息。對此，地方政府應以便民服務為基本價值取向，既要保證公布的權責信息內容健全，又要使核心業務和關鍵信息簡明易懂，減少公眾與政府之間的信息周旋，確保企業公眾找得到信息、看得懂要求、用得好指南[13]。另一方面，地方政府要積極推進線下辦事和線上辦事流程融合運行，積極打造智能多樣的政務服務，不斷提升政府權責清單網上的智能化運行效果。為了能夠“讓數據多跑腿，讓群眾少跑路”，地方政府必須在公布權責清單時明確具體事項的工作流程；對那些能夠在線上發起和辦理的業務，地方政府工作部門應在線上限時辦結，并且及時告知相關辦事人員業務進度信息。