市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化何以可能？——以特大城市上海為例

◎張國獻，李 燕

1.上海外國語大學 馬克思主義學院，上海200083；2.中國社會科學院 研究生院，北京102488

國家治理體系的基礎是基層治理，市域基層治理是維護國家長治久安的基石。在全面建設社會主義現(xiàn)代化的新時代，習近平總書記寄希望于上海：“努力走出一條符合特大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子。”[1]近年來，上海市積極推進市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化，加快市域基層協(xié)商治理進程，促進市域基層協(xié)商治理制度化、科學化、規(guī)范化，注重基層社會治理服務質(zhì)量，整合基層社會治理資源，提供更加精準精細的服務，尤其是在加強基層社會建設、創(chuàng)新基層協(xié)商治理方面，成效顯著，經(jīng)驗寶貴，同時市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化也面臨著新形勢和新挑戰(zhàn)。

一、市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的上海場域

市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化是以設區(qū)的市為基本治理單位，以基層治理為重點，以協(xié)商民主為理念，由市級層面設計、區(qū)級層面主導、街道層面實踐，通過上下融合、城鄉(xiāng)聯(lián)動、綜合實施達致基層社會善治。上海市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化體現(xiàn)的是國家對推進上海治理現(xiàn)代化的總體要求在基層的落實。新時代的上海高層次人才薈萃，社會充滿活力，科技創(chuàng)業(yè)涌現(xiàn)，技術創(chuàng)新不斷，人才流動頻繁，社會關懷溢出，信息科技廣泛應用社會治理，基層協(xié)商治理現(xiàn)代化積極推進。同時，后疫情時代的上海進入經(jīng)濟增速新常態(tài)，域外流動人口大量聚集不斷增添新的社會發(fā)展動力，深度老齡化社會又帶來社會負擔加重，新開放格局下國外思潮頻頻涌入，互聯(lián)網(wǎng)和后單位時代疊加下的“去中心化”深度影響上海基層協(xié)商治理。

(一)響應度低的流動人口

外來流動人口既是上海社會經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的重要資源，也是上海基層生命力活躍的表征。流動人口有利于改善上海人口年齡結構，促進基層服務業(yè)發(fā)展和異地人才文化交流，但流動人口工作和居住場所的變動不居、基層協(xié)商治理響應度低等，也給上海基層協(xié)商治理提出新挑戰(zhàn)。受傳統(tǒng)觀念影響，上海部分地區(qū)的流動人口治理方式還明顯帶有濃厚的管理色彩，仍然存在“重行政干預、輕民眾參與，重強制手段、輕引導機制，重上級命令、輕基層協(xié)商，重對領導負責、輕對基層負責”的種種傾向。某些基層職能部門在行使管理權時往往采取“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的被動方式，臨時組織資源，突擊進行整治，缺乏對流動人口的智慧治理手段，特別是一些遠郊地區(qū)的日常管理還存在以收費代替治理，實施所謂的“以收助管”“以罰促管”。流動人口則對突擊整治采取“游擊戰(zhàn)術”，導致雙方關系對立，從而降低了基層協(xié)商治理的響應程度，加大了基層流動人口社會治理的難度。

(二)關系疏離的陌生人社會

在全面建設社會主義現(xiàn)代化新時代，上海社會轉(zhuǎn)型兼具傳統(tǒng)與現(xiàn)代的雙重屬性，包括從組織管理到社會治理的社會化轉(zhuǎn)型和從傳統(tǒng)基層社會到現(xiàn)代基層社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。原有單位中的個體集體化向現(xiàn)有體制下的社會人原子化轉(zhuǎn)變，扁平化時代聯(lián)結社會組織的血緣、地緣、業(yè)緣等紐帶松弛，市場化下的個體與社會、個體與組織、個體與個體之間的聯(lián)系越來越松散，社會關系越來越疏離，新時代的上海城鄉(xiāng)結構發(fā)生了根本性的變化，中心城市的邊界不斷蔓延，城市的區(qū)與區(qū)之間日益融合，大型社區(qū)的數(shù)量不斷增加，基層社區(qū)的態(tài)樣日益豐富。隨著人口大規(guī)模遷移，熟人社會變得支離破碎，人與人之間的關系斑駁陸離。新時代的鄉(xiāng)村拆遷和住房建設的貨幣化改革，使居民能夠在全市范圍內(nèi)自由購買住房，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自建住房在房產(chǎn)私有和自由買賣時代日益萎縮。現(xiàn)代化大型社區(qū)的居住人口來自不同地區(qū)、不同行業(yè)甚至不同城市，彼此熟悉而又陌生；老舊社區(qū)也居住著越來越多的租房客，原有居民更愿意搬到新建社區(qū)改善居住條件，導致社區(qū)人口越來越復雜多樣。由于過去長期鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)，部分居民擁有多套房產(chǎn)，人戶分離問題越來越突出，從而造成居民間的“熟悉的陌生人”現(xiàn)象。單元家庭的日益縮小化趨勢與個人空間日益增大趨勢，也增加了居民間的陌生感。在“拼盤式”的后現(xiàn)代社會，以往依靠科層體制、科學管理、正式規(guī)則等塑造起來同質(zhì)性被打破，人們雖然仍需“自我組織起來”，但必須保持各自獨立的完整性，必須為“各自的獨特風格、觀點和生活方式提供空間”，進而轉(zhuǎn)靠對話和協(xié)商來確立價值觀、信仰和倫理準則，從而確保我們的生活世界秩序井然、富有意義。

(三)網(wǎng)絡業(yè)態(tài)的社會組織

隨著信息化發(fā)展，手機日益普及，自媒體愈發(fā)盛行，網(wǎng)絡成為人們的日常生活工具，信息制造和傳播的成本低廉、快速便捷。公民的利益表達和權力主張意識不斷覺醒，結社活動和抱團意識高度發(fā)達。新型社會組織在利益表達、社會動員、權利維護等方面的作用不可小覷，它們往往表現(xiàn)為與政府公共部門不同的意見立場。上海作為我國特大城市，居民網(wǎng)絡使用率急速發(fā)展，目前，上海的網(wǎng)民數(shù)量已經(jīng)超過1,000萬，這意味著基層公眾利用互聯(lián)網(wǎng)“結社”和社會動員的能力將大幅提高。中國網(wǎng)絡輿情分析報告(2019)顯示，上海網(wǎng)民年齡結構日益還原中國總?cè)丝诘哪挲g結構，網(wǎng)絡輿情階層分化明顯，相同群體意見趨同，過去是官民關系、貧富差距、醫(yī)療問題成為焦點，現(xiàn)在是權益糾紛、生態(tài)保護、惡性事件等社會矛盾成為網(wǎng)議爆點。新時代的上海基層社會，自組織力提升迅速，網(wǎng)民社區(qū)異常活躍，討論主題涵蓋廣泛。要想適應新時代的上海基層治理生態(tài)、創(chuàng)新充滿活力的市域基層協(xié)商治理機制，就需要超越長期固化的自上而下的行政管理機制。過去經(jīng)濟社會發(fā)展屬于同一階段的歐美國家，都市社會運動往往發(fā)生在特大都市，比如巴黎、紐約等，引發(fā)的議題往往是環(huán)境保護、交通價格、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事務，這些社會燃點常常是通過快速便捷的網(wǎng)絡動員。

(四)階層族群的理念分割

在互聯(lián)網(wǎng)趨勢之下，科技革命使以手機為載體的智能化媒介終端在日常生活中廣泛使用，5G等媒介技術的應用給不同階層間的信息傳播、社交活動、消費方式等帶來積聚性的變革與影響，傳統(tǒng)的階層權威傳播中心日益消解，更多的原子化個體成為信息傳播源，使分散的個體化理念因為階層和族群的不同而趨于積聚，移動和去中心化的微傳播、微社交、微消費、微空間等推動著上海階層的生活方式與族群文化的傳播形態(tài)的變遷。上海社會階層結構仍處在從“金字塔形”向“橄欖形”的轉(zhuǎn)變過程中，高文化素質(zhì)人口的比例較低，低科學文化素養(yǎng)人口比例較高，中等收入群體因為市場和社保的疊加作用往往變動較大。這種階層結構在互聯(lián)網(wǎng)條件下將不利于社會穩(wěn)定，因為移動媒體技術很容易引起階層間的網(wǎng)絡意見集聚。所有制多樣化和經(jīng)濟市場化改革客觀上形成了貧富差距和階層分化，原來扁平化的社會階層已分化為觀念不同的利益群體，金字塔形的社會階層使得不同利益群體之間的社會訴求很難聚合。“貧富差距的擴大是伴隨著貧困人口的減少”[2]，“弱勢群體往往成為社會不穩(wěn)定的導火索，因為他們的利益訴求容易被忽視，在溝通不暢的情況下很容易以社會事件的方式來非理性地加以表達”[3]。由于傳統(tǒng)的社會訴求表達渠道和個人利益協(xié)調(diào)機能僵化，在互聯(lián)網(wǎng)推動下，不同社會階層和群體的意見往往出現(xiàn)極化。與其他城市相比，特大城市上海的人口群體多樣性特征日益突出，地域的覆蓋性、民族的包容性、種族的多樣性一個都沒有少。雖然群體間的交往、交流、交融可以展現(xiàn)不同地域文化的多姿多彩，有利于基層社會的和諧穩(wěn)定，但是因為文化差異、信仰特征、認知誤讀等問題，不同群體間也容易發(fā)生誤會、矛盾甚至沖突，如果處理不當，很可能危害基層社會秩序。

(五)職能同構的科層壓力

特大城市上海的基層協(xié)商治理創(chuàng)新面臨職能同構的科層壓力問題，這一問題不僅具有共情的時代性，還具有國際化的前瞻性。上海基層社會治理模式側(cè)重于人口實際居住的屬地管理，利用充沛的行政資源和富裕的經(jīng)濟基礎，實現(xiàn)規(guī)模龐大、包含流動人口的公共服務精細化管理，并且覆蓋基層社會的方方面面。它的內(nèi)在動力源于政府組織體系的“職能同構”和自上而下“層層加碼”的科層壓力體系。這一特點使得它的行政執(zhí)行力極強，資源整合能力很大；缺點則在于行政成本和社會成本高昂，可持續(xù)性在很大程度上受制于資源供給。基層治理中的行政事權和自由裁量權隨著體制改革和職權下放不斷增強，且具有自主性，賦予基層行政人員因事因地因環(huán)境不同而靈活處理的權限。這樣產(chǎn)生的問題是：人為地切斷了資源在不同地區(qū)間的橫向流動和配置，技術性地切劃了各類基本公共產(chǎn)品，使其僅可作為局域性的地方公共資源，阻礙了基層公共產(chǎn)品的跨區(qū)域流動。強調(diào)“技術治理”和單一目標的項目化運作，僅僅在表層解決了基層協(xié)商治理問題，基層協(xié)商治理深層次問題一直缺乏整體性的應對方案；項目性基層治理的對象是特定單位和特定事務，其優(yōu)點是對象明確、目標具體，困境則在于社會治理的整體性被打破后，項目碎片化導致基層之間的協(xié)調(diào)與項目間的融合困難加大。基層的社會動員往往表現(xiàn)為“工具理性”，基層行政人員總是基于技術主義組織民眾、動員社區(qū)，但對于基層社會主體發(fā)展的關注不足，致使基層自組織弱化、社區(qū)自治活力不足、自我協(xié)調(diào)和修復能力偏弱。

(六)智慧社會的數(shù)據(jù)治理

基層治理正面臨著以人工智能、5G/6G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、新材料等為技術突破口的第四次工業(yè)革命。它把數(shù)字技術、物理技術、生物技術等有機融合在一起，其發(fā)展速度之快、范圍之廣、程度之深前所未有。人類社會正在邁入“智慧社會”，基層治理日益數(shù)據(jù)化，人們的生活習慣、經(jīng)濟規(guī)則、基層治理等將出現(xiàn)顛覆式的變化。大數(shù)據(jù)正在改變著傳統(tǒng)的上海基層生活方式，成為現(xiàn)代基層治理變革的主要推動力量。科技創(chuàng)新突飛猛進，技術產(chǎn)業(yè)化迅猛發(fā)展，催生的信息產(chǎn)業(yè)蓬勃二十年帶動了一切傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生性巨變。新產(chǎn)品層出不窮，高科技產(chǎn)品在社會生產(chǎn)中所占的比重日益提高，加劇了發(fā)達國家壟斷國際迭代核心技術、劫掠全球超額的剩余價值。物聯(lián)網(wǎng)的領先站位，大數(shù)據(jù)云計算的生活嵌入，納米材料、清潔能源、生物工程、空天一體等高新技術的生產(chǎn)和普及，引發(fā)了生產(chǎn)方式裂變和生活方式顛覆。數(shù)據(jù)經(jīng)濟的生產(chǎn)與再生產(chǎn)，智力資本的嵌入與擴張，生產(chǎn)技術的智能化走向，基層社會治理的大數(shù)據(jù)融合，生活偏好的數(shù)據(jù)化展現(xiàn)，碎片化閱讀的精準推送，意見表達的數(shù)字模板，基層輿情的超時空涌動，微時代的微平臺微空間日益彌散，價值引領與群眾監(jiān)督的字節(jié)跳動，等等，所有的這些都已成為上海基層協(xié)商治理的資源前提和重要依托。

總之，上海市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化是以上海區(qū)域為空間范圍，以黨委、政府、群團組織、經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織、公民為社會治理主體，以黨建、法律、道德、科技、民規(guī)民約為社會治理手段，以協(xié)商民主為治理機制，以基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化為重點內(nèi)容，打造的基層協(xié)商治理共同體。

二、市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的上海模式

市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的核心是人，重心在城鄉(xiāng)融合社區(qū)，關鍵在體制機制創(chuàng)新。上海市域基層協(xié)商治理創(chuàng)新既有頂層協(xié)商的市委設計和區(qū)級協(xié)商的浦東社區(qū)委員會模式，也有鎮(zhèn)級馬陸“三元共治”模式和合慶村民“1+1+X”工作法，更有特大城市流動人口治理的高橋“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”協(xié)商模式。這些模式創(chuàng)新正是恰當處理治理體系和治理能力、治理層級和治理重心的內(nèi)在關系。

(一)頂層設計系統(tǒng)科學

習近平總書記在上海考察時提出：“人民城市人民建，人民城市為人民。”上海要不斷提高城市治理現(xiàn)代化水平。上海市委市政府積極落實習近平總書記指示，首先抓頂層設計，在基層治理的體系化和系統(tǒng)性上下功夫，以基層協(xié)商治理體系的現(xiàn)代化奠基上海基層協(xié)商治理能力的現(xiàn)代化。2014年，上海市委市政府積極啟動“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設”市委重點研究課題，目的是系統(tǒng)研究上海市基層社會治理的組織架構和管理機制構建問題。時任中共上海市委書記韓正專門召開調(diào)研會和座談會，出臺《中共上海市委關于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設的意見》專門文件，文件貫穿習近平總書記提出的基層協(xié)商治理“核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關鍵是體制創(chuàng)新”的思想[4]。上海市委的頂層設計大力推進了上海基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的歷史進程，使上海市基層協(xié)商治理有了統(tǒng)一的規(guī)范標準和實施細則，為上海基層協(xié)商治理的推進和全面展開提供了方案藍圖。頂層設計以改變過去傳統(tǒng)的基層管理架構、建立現(xiàn)代化的基層治理體系和治理能力為切入點，重點解決城鄉(xiāng)社區(qū)的公共資源、公共服務和社區(qū)自治問題，盡可能地依靠提升基層組織的民主協(xié)商能力、依法辦事能力、服務群眾能力、組織共治能力、信息化運用能力，促進上海基層社會治理現(xiàn)代化，為我國特大城市基層社會治理現(xiàn)代化走出一條立足中國國情、切合本地實情、遵循治理規(guī)律的新時代路徑。

(二)社區(qū)委員會共建模式

新時代市域基層協(xié)商治理的重點是促進區(qū)級治理功能向街道和社區(qū)轉(zhuǎn)移。在市級的頂層設計下，區(qū)級機構整體規(guī)劃基層協(xié)商治理，發(fā)揮主導落實、協(xié)調(diào)各方的職能。在基層治理創(chuàng)新中，“兩級政府三級管理”是上海市域社會治理的體制特色。就基層治理而言，街道和居委會兩大組織把功能做實，切實發(fā)揮作用至關重要。在過去的基層治理實踐中，由于這兩個層級的治理地位和治理作用不同，且職責不清、關系不順，時常出現(xiàn)矛盾和沖突。居委會的工作常常是被動完成街道辦的“考試作業(yè)”，自身業(yè)務由“課堂作業(yè)”變成“課外作業(yè)”社區(qū)自治流于形式，“行政壓倒自治”成為市域基層協(xié)商治理中一個解不開的結。基于此，上海浦東新區(qū)為緩和街居矛盾，激活社區(qū)活力，做實社區(qū)業(yè)務，提升治理績效，通過明晰街道和社區(qū)職責重構組織結構，積極探索社區(qū)委員會共建模式。這一模式的亮點是把非政府機構序列的社區(qū)委員會共治組織進行組織重構，成員包括政府職能部門負責人、轄區(qū)單位負責人、基層社區(qū)居民代表等。居民代表比例為常住人口總數(shù)的千分之二。居民代表的選舉程序是：由民主推薦產(chǎn)生的正式候選人在社區(qū)代表會議上進行差額選舉，出線人成為社區(qū)委員會委員，并選舉產(chǎn)生主任委員和副主任委員。社區(qū)委員會分工明確，由辦公室和四個專業(yè)委員會組成。專業(yè)委員會屬于事務機構，包括行政事務專業(yè)委員會、社會事務專業(yè)委員會、村居委事務專業(yè)委員會以及黨群工作指導委員會，它們圍繞“管理、服務、協(xié)商、監(jiān)督”積極開展社區(qū)自治和公共服務工作。社區(qū)委員會共建模式體現(xiàn)了民主協(xié)商和基層自治的有效融合，調(diào)動了社區(qū)治理主體的積極性，增進了基層治理的有效性。

(三)“三元復合”共治模式

市域治理是國家治理的支柱，基層治理是市域治理的基石。上海充分發(fā)揮市一級黨委、政府的頂層設計作用，通過市—區(qū)(縣、市)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高效聯(lián)動多主體合作，建構基層協(xié)商共治體系。上海嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)以黨的建設為龍頭，以共建共治共享平臺為依托，創(chuàng)新基層協(xié)商治理模式，拓寬民眾理性參與社區(qū)治理的渠道，增進“行政、共治、自治”三元復合機能，建構“和諧、互補、高效”的新型基層協(xié)商治理合作關系。嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)以上海基層治理改革的“鎮(zhèn)管基層社區(qū)”為契機，以基層黨組織為社區(qū)領導核心，以駐區(qū)單位、社會組織、社區(qū)居民為基層治理主體，充分發(fā)揮治理主體參與基層社區(qū)事務的積極性，引導基層社區(qū)共商共建，共同參與協(xié)商治理，建構政府、社會、民眾齊抓共管的基層“社區(qū)共治、居委自治”新格局。“三元復合”模式依托協(xié)商機制創(chuàng)新，為共治和自治發(fā)展提供了多樣的平臺渠道。為充分發(fā)揮黨建在基層社區(qū)共治和自治中的引領作用，嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)各基層社區(qū)黨組織建立了面向轄區(qū)單位的聯(lián)系服務制度，主動對接各駐區(qū)單位，建立互信互助互動的良好關系。“三元復合”共治模式是新時代上海基層協(xié)商治理的創(chuàng)新，這一模式的治理格局包括社區(qū)居委會自治、專業(yè)委員會自治、小區(qū)業(yè)主自治、志愿者網(wǎng)格自治等，它是多主體共存的立體基層協(xié)商治理模式，有效促進了基層民眾積極參與治理，共享自治成果。社區(qū)專門委員會、社區(qū)議事日、居委QQ群等是社區(qū)征求民意、理性討論、共同決策的多渠道依靠，這些渠道有的是網(wǎng)絡平臺，有的是基層組織，有的是特定議程和會議。社區(qū)代表大會整合技術人才、社區(qū)元老與管理人員共商共治，形成基層政府、駐區(qū)單位、社會組織與居民個人之間的良性互動，實現(xiàn)了基層社會共商共建共享共贏。嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)的“三元復合共治模式”通過治理主體的科學搭配、有效融合，極大地促進了協(xié)商民主和基層自治所要求的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的有效落實。

(四)“1+1+X”共商模式

“協(xié)商治理強調(diào)多元主體在平等、自由基礎上通過協(xié)商方式達成共識”[5]。都市基層治理的時代性和區(qū)域性、主體性和主導性、民主性和復雜性是新時代特大城市上海面臨的重大問題。基層行政是國家治理回應公眾需求的基本載體。上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)積極探索基層治理新路徑，依據(jù)本地實際和基層治理文化傳統(tǒng)，通過實地調(diào)研和深度訪談，鎮(zhèn)黨委于2010年率先試行“1+1+X”的居民自治工作法。這一工作法充分尊重“有法依法、無法依規(guī)，無法無規(guī)、村(居)民自治”的基層鄉(xiāng)土觀念，完善村(居)民自治的協(xié)商程序，充實基層協(xié)商治理內(nèi)容，將基層協(xié)商治理與村民自治有效融合，積極推進基層協(xié)商治理法治化、協(xié)商化。在“1+1+X”的居民自治工作法中，第一個“1”是指基層黨組織在社會治理中的堅強領導和核心地位；第二個“1”是指全體村(居)民參與制定的《村(居)民自治章程》，這是協(xié)商治理的議事規(guī)則；“X”是指根據(jù)自治章程制定的，涉及村(居)務管理以及村(居)民切身利益等方面共同溝通、商議的程序規(guī)定。“1+1+X”的居民自治工作法在過去十年的基層治理實踐中不斷完善和充實，已成為合慶鎮(zhèn)基層治理的成熟機制，協(xié)商民主也發(fā)展成為浦東新區(qū)推進基層治理創(chuàng)新的一種新常態(tài)。合慶鎮(zhèn)通過搭建多種形式的自治協(xié)商議事平臺，諸如議事廳、議事會、新村民管委會等，變基層治理的“為民做主”為“讓民做主”，形成了基層群眾廣泛參與的有效途徑和重要載體，充分體現(xiàn)了基層政權穩(wěn)定性和社會治理有效性的內(nèi)在統(tǒng)一。

(五)“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”維權模式

治理區(qū)域積聚的龐大流動人口是包括上海在內(nèi)的特大城市共同面臨的一個重大社會治理難點問題。市域基層治理具有較為完備的社會治理體系，是將風險化解在萌芽階段最有效的途徑[6]。浦東新區(qū)高橋鎮(zhèn)是一個港口重鎮(zhèn)，地理位置重要，外來流動人口眾多，尤其是來自山東省臨沂市平邑縣的流動人口長期在此集中居住，他們鄉(xiāng)情觀念濃厚，彼此聯(lián)系密切。由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，權利意識覺醒，群體性、突發(fā)性、易激化性問題顯現(xiàn)，高橋鎮(zhèn)黨委高度重視這一問題，積極引入?yún)f(xié)商治理理念，主動聯(lián)合流動人口流出地政府共同設立“高橋鎮(zhèn)(平邑縣)人民調(diào)解委員會”，通過完善平邑居滬人員的基層治理機構，開啟了上海市基層協(xié)商治理的“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”模式。這一模式契合了社會治理“共建共治共享”的時代理念，社會治理效果明顯，基層協(xié)商共治成效突出。盧梭指出：“法律只不過是社會結合的條件。服從法律的人民就應當是法律的創(chuàng)作者，規(guī)定社會條件的，只能是那些組成社會的人們。”[7]從這個意義上說，“老鄉(xiāng)管老鄉(xiāng)”的基層協(xié)商治理模式以基層協(xié)商民主推進基層社會治理創(chuàng)新，既符合基層協(xié)商治理創(chuàng)新的法治原則，又體現(xiàn)了社會治理創(chuàng)新的協(xié)商精神，展現(xiàn)了上海基層協(xié)商治理創(chuàng)新“以人民為中心”的執(zhí)政理念。

市域治理在上海基層協(xié)商治理創(chuàng)新中的表現(xiàn)具有多樣性。特大城市上海在基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的進程中，一直在探索如何處理好基層協(xié)商治理多樣性與規(guī)范性內(nèi)在統(tǒng)一的關系、基層協(xié)商治理歷史傳承性與現(xiàn)代性之間的關系、基層協(xié)商治理法治理性和行政強勢之間的關系、基層協(xié)商治理資源有限性和社區(qū)自治愿望迫切性的關系。探索如何在堅持一般規(guī)律的同時，同基層協(xié)商治理的多樣化、地域性特征結合起來，以保持特大城市基層協(xié)商治理的主動性、自主性不受侵蝕。如此，上海基層協(xié)商治理創(chuàng)新才形成了這些獨具特色的實踐模式。

三、市域基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的上海經(jīng)驗

上海市域基層協(xié)商治理是借助政府、市場、社會、民眾等多元化力量，通過平等協(xié)商、理性規(guī)制、偏好轉(zhuǎn)換、共同互動等方式，整合基層治理資源、提升基層治理質(zhì)量、解決特大城市治理難題的基層治理創(chuàng)新。它既有“治理”的本質(zhì)特征，也有“協(xié)商”的特色內(nèi)涵。

(一)強化黨建引領，轉(zhuǎn)變政府職能

中國共產(chǎn)黨是基層協(xié)商治理的領導力量，黨的領導是新時代基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的靈魂。打造共建共治共享的基層協(xié)商治理格局，要求完善黨委領導、政府負責、公眾參與、法治保障的基層協(xié)商治理體制。只有堅持黨的領導核心地位，依靠黨委堅強領導，新時代基層協(xié)商治理現(xiàn)代化，才能注入活的靈魂。堅持黨的領導，黨建引領，突出政治保障，加強組織建設，履行基層黨組織的政治責任，以基層黨建為抓手，不斷提升黨在基層治理中的政治領導力、思想領導力、組織領導力。上海市委市政府應發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，加強對基層協(xié)商治理的組織領導，“堅持政治領導、組織引領、能力引領、機制引領，統(tǒng)籌各方資源力量，將基層協(xié)商治理融入基層經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，把社會風險防控貫穿基層規(guī)劃、決策、執(zhí)行、監(jiān)管各領域各環(huán)節(jié)”[8]。創(chuàng)新基層黨組織設置方式和工作機制。在基層探索建立社區(qū)黨委、片區(qū)黨支部、網(wǎng)格黨小組等，拓展基層黨組織覆蓋面，創(chuàng)新黨建引領新路徑。將黨的領導原則貫穿于基層協(xié)商治理的全過程、全領域、全方位，培育社區(qū)黨組織帶頭人，打造基層黨組織的政治性和先進性，發(fā)揮基層黨員模范先鋒作用，解決基層黨組織的虛擬化和邊緣化、柔弱化和分散化等問題。推動黨的組織有效嵌入各類基層組織，以基層黨組織建設帶動其他各類基層組織建設，以更廣泛、更有效的組織動員深化基層協(xié)商治理創(chuàng)新。與西方國家不同，中國的基層建設實際上就是不斷轉(zhuǎn)變政府職能、擴大基層協(xié)商治理的過程。基層協(xié)商治理創(chuàng)新要“掌握好社會控制客觀規(guī)律、把握準社會控制價值尺度、用科學的方法來推進、以科學的制度作保障”[9]。堅持推進政府職能轉(zhuǎn)變，構建符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制要求的協(xié)商型政府，為協(xié)商主體參與提供最有利的環(huán)境和條件，構建強政府、強社會格局，既是成功推進基層協(xié)商治理現(xiàn)代化、提升基層協(xié)商治理水平的重中之重，也是上海基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的重要經(jīng)驗。特別是在轉(zhuǎn)移政府職能和推進行政體制改革方面，基層治理職能變換與街居制治理理念的銜接，極大地激活了基層治理涉及的多種關系，上下級被動僵化的“我要你干”“我決你干”，演化成雙向互動的“你我共事”“共同商議”，基層社區(qū)相互關系的變化，實現(xiàn)了“基層治理中的資源配置優(yōu)化，政府治理效能提升”[10]。協(xié)商型基層治理應充分調(diào)動治理主體的積極性，遇事協(xié)商，共商共建，通過理性協(xié)商、偏好轉(zhuǎn)換、相互包容，有效解決諸如征地拆遷等矛盾，實現(xiàn)政府效能和居民滿意的雙提升。

(二)倡導協(xié)商民主，促進選舉民主

民主的實質(zhì)是人民主權，基本特征是人民當家作主。協(xié)商民主和選舉民主相輔相成，共同推動基層治理創(chuàng)新發(fā)展。選舉民主也稱為票決民主或表決民主，其對于建立和發(fā)展現(xiàn)代政治制度至關重要。馬克思指出，建立在選舉民主基礎上的政治解放使得“人們所排斥的那種國家制度即專制權力所依靠的舊社會解體”“政治革命打倒了這種專制權力，把國家事務提升為人們事務，把政治國家確定為普遍事務”[11]。協(xié)商民主并沒有代替選舉民主。“選舉民主的核心是選舉，每個公民都擁有選擇權，體現(xiàn)的精神是平等的個人能夠作出理性的選擇，所有選擇的總和就是公共的意志”[12]。協(xié)商民主的精髓是協(xié)商，而非暴力，也非人數(shù)的多寡和勢力的強弱。它強調(diào)多元社會中的協(xié)商主體不論意見相近或利益分立，其參加討論和協(xié)商的機會是均等的，地位是平等的，每個個體的利益都不容侵犯，理性的個人和組織都可以通過協(xié)商達成共識并采取共同行動。這反映了新時代人民民主的精髓，彰顯了社會發(fā)展的進步性。選舉民主尊重公民的選擇權，協(xié)商民主保障的是公民個人與組織的平等參與和話語權。基層協(xié)商民主應該建立在選舉民主的基礎上，沒有完善和發(fā)達的選舉民主，就沒有真正的具有中國特色的社會主義協(xié)商民主。在選舉民主制度中，民眾投票權的實施將促使基層干部傾聽民眾的意見、回應民眾的呼聲、尊重民眾的利益。具有中國特色的社會主義基層協(xié)商民主決不是否認選舉民主，而是在民主投票過程中引入?yún)f(xié)商精神，緩和選舉民主的對立性，提升選舉結果的包容性，并在尊重所有人的投票權的同時，尊重每個參與者在協(xié)商過程中的利益偏好，避免政治冷漠和多數(shù)人暴政。新時代基層治理只有實現(xiàn)選舉民主與協(xié)商民主的共生共存，才能實現(xiàn)基層社會的有效治理。基層協(xié)商治理中選舉民主和協(xié)商民主相結合，既是中國特色社會主義民主政治的時代特征，也是新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。選舉民主與協(xié)商民主相結合，完善了基層基本民主制度，改善了基層基本民主形式，拓寬了基層基本民主渠道，促進了基層民主政治健康發(fā)展，體現(xiàn)了中國特色社會主義政治道路自信。

(三)培育社會力量，推進協(xié)商法治化

我國將進入高收入社會。歷史上從未有過社會主義市場經(jīng)濟國家進入高收入國家行列，并提供有效的基層治理經(jīng)驗來讓我們借鑒。進入高收入階段，人民對基層治理的訴求廣泛而多元。應從政府扶持、專業(yè)機構孵化、公益項目催化等多途徑培育基層社會組織，逐步構建上游有基金會，中游有支持型、樞紐型、示范性基層社會組織，下游有豐富多樣的基層社區(qū)和操作型、實務型社會組織的生態(tài)鏈。應積極探索公益項目“供需對接一站式服務”的基層協(xié)商平臺建設，加強基層社會組織規(guī)范化建設。推進基層協(xié)商治理法治化，即構建形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范的基層協(xié)商治理法治體系，使循法而行成為廣大干部和群體的價值準則和自覺行動。加快構建基層協(xié)商治理法治保障體系，在法治軌道上調(diào)節(jié)社會關系，規(guī)范基層行為，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化打牢堅實基礎。構建科學完備的基層協(xié)商治理法治規(guī)則保障體系，堅持“不抵觸、有特色、可操作”原則，充分發(fā)揮市域立法的實施性、補充性、探索性功能，圍繞基層管理、生態(tài)環(huán)境、社會民生等重點領域積極開展自主性、創(chuàng)制性立法，把解決基層協(xié)商治理難題納入法治軌道。

(四)創(chuàng)新協(xié)商模式，完善基層共治

“人民當家做主是新時代中國共產(chǎn)黨人帶領中國人民攻堅克難的重要制度基礎，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要依托”[13]。市域基層協(xié)商治理必須堅持黨的領導，以基層黨組織為社區(qū)核心，以政府組織駐區(qū)企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織、社區(qū)居民等為協(xié)商治理主體，基于共同利益，通過偏好表達、理性協(xié)商，共同解決公共服務問題，優(yōu)化公共秩序，推動基層善治。基層社區(qū)的共商共治作為新時代基層協(xié)商治理模式有很大的發(fā)展前景，它強調(diào)以人為本，基于以人民中心的執(zhí)政理念和基層自治的民主原則，圍繞社區(qū)居民共同關注的公共事務共同參與、共商解決，有效整合公共資源和提高基層公共資源的利用效能。它強調(diào)多方治理、協(xié)同共治，基層協(xié)商主體共同參與，各司所長，理性溝通，協(xié)同共治，通過利益協(xié)調(diào)滿足協(xié)商主體的需求意向，最大限度地達成協(xié)商共治。新時代的基層協(xié)商治理應建設便捷的協(xié)商平臺，包括區(qū)域化黨建平臺、社區(qū)委員會平臺、網(wǎng)格化管理平臺等，構建街道黨工委領導，街道辦事處主導，住區(qū)單位和社會組織協(xié)同，居民參與的多元主體共治的社會治理格局。打造共建共治共享的基層協(xié)商治理格局，應立足“共享”的基層發(fā)展目標和價值依循，著眼于“共建共治”的實現(xiàn)路徑，本著政府主導和政社合作原則，充分發(fā)揮黨的建設對基層各項工作的統(tǒng)領作用，激發(fā)基層力量積極參與基層協(xié)商治理現(xiàn)代化建設，打造全民共享發(fā)展成果的基層協(xié)商治理體系。

(五)推進數(shù)字治理，提高協(xié)商能力

習近平指出：“要提高城市治理水平，推動治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，加快建設智慧城市。”[14]數(shù)字時代的基層治理新要求是要用數(shù)字治理社會，要對數(shù)字化技術本身進行規(guī)整，還要借用數(shù)字技術發(fā)展推進整體治理變革。上海市域基層協(xié)商治理智能化，即將大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等現(xiàn)代智慧技術融入市域基層協(xié)商治理的全過程，打造出集約高效、精確精細的市域基層協(xié)商治理體系。推進城市基層協(xié)商治理現(xiàn)代化應主動適應科技革命大趨勢，既善于運用現(xiàn)代科技最新成果破解基層協(xié)商治理難題，又善于防范、應對其給基層安全和社會穩(wěn)定帶來的風險挑戰(zhàn)，把基層協(xié)商治理提高到新水平。應更加注重基層協(xié)商治理信息數(shù)據(jù)的共享共用，提高運用大數(shù)據(jù)輔助基層決策的能力，更加注重運用信息技術為個體提供個性化、便捷化的協(xié)商渠道，有效提升基層協(xié)商治理智能化水平。通過為基層協(xié)商治理安上“最強大腦”，打破信息孤島的壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。通過去中心、扁平化、信息共享、共享經(jīng)濟等新組織方式和發(fā)展模式，為破解基層協(xié)商治理現(xiàn)代化的痛點、難點和堵點提供基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的數(shù)字化、智能化、精細化解決方案。充分發(fā)揮信息技術、“互聯(lián)網(wǎng)+”對基層協(xié)商治理的支撐作用，提高基層協(xié)商治理能力，帶動基層治理的創(chuàng)新發(fā)展。

(六)厚植協(xié)商文化，推動法德融合

“社會主義核心價值觀對基層協(xié)商治理現(xiàn)代化具有重要的導向價值、凝聚價值、協(xié)調(diào)價值和教育價值”[15]。協(xié)商文化建設的關鍵是推動基層社會樹立協(xié)商意識，培育協(xié)商信仰。推動協(xié)商意識融入血脈、成為信仰，要抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”，擴大協(xié)商民主教育覆蓋范圍，讓協(xié)商民主成為全體基層居民的共同遵循和自覺行動。促進協(xié)商文化滲透社區(qū)治理，浸潤社區(qū)人心，立足地區(qū)風俗，弘揚文明風尚，借助互聯(lián)網(wǎng)技術展現(xiàn)更多喜聞樂見的協(xié)商文化作品，通過豐富多彩的文藝活動升華基層協(xié)商故事，播撒協(xié)商理念，厚植協(xié)商習俗，自覺培育協(xié)商習慣。創(chuàng)新協(xié)商文化融入基層社會生活的新機制、新形式，依靠社區(qū)工作平臺建構廣大群眾積極參與的協(xié)商文化陣地，培育協(xié)商文化的群眾基礎和文化土壤。積極建構“層級全覆蓋，媒體全聯(lián)動”的社會主義協(xié)商文化傳播模式，讓基層群眾在喜聞樂見中接受熏陶教育。德法共治是具有中國特色的基層社會管理模式，核心價值指向穩(wěn)定和有序，法律和道德對于基層協(xié)商治理如鳥之兩翼、車之兩輪，相輔相成、缺一不可。社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德的核心理念是社會主義核心價值觀的重要體現(xiàn)，這一觀念是基層協(xié)商治理的德治主旨。把社會主義核心價值觀融入基層，融入社區(qū)，融入基層立法、社區(qū)執(zhí)法、基層司法、大眾普法的諸多方面，強化基層法治的道德意蘊。德治是法治的境界，法治是德治的底線，以德治涵養(yǎng)法治，以法治保障德治。

總之，市域基層協(xié)商治理應緊緊圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，牢牢把握共建共治共享原則，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以防范化解基層協(xié)商治理難題為突破口，以開展基層協(xié)商治理試點為抓手，探索具有中國特色、市域特點、時代特征的基層協(xié)商治理新模式，切實提高基層協(xié)商治理精細化、法治化、智能化水平，努力建設人人盡責、人人享有的協(xié)商治理共同體，推動平安基層建設邁上新臺階。