以政黨為中心：中國特色國家治理范式的發展邏輯

◎趙耀宏,王留群

西北工業大學 馬克思主義學院，西安710129

國家治理范式是指對所處政治生態中的政治共同體在跨時段治國理政過程中所秉持的一整套信念、思維模式及其行動基本傾向。黨的十九屆五中全會將國家治理現代化和中國特色國家治理的制度效能推到了全新高度，即國家治理現代化進程中的路線規劃、方針制定、政策實施等均須以中國特色社會主義制度為依據，強調治國理政與全面從嚴治黨相結合。從學理上講，國家制度是特定國家性質、發展水平及歷史文化等規定性的體系化、規范化和程序化表現，而居于核心位序的中國共產黨無疑是統領全局的定海神針，以政黨為中心是新時代我國國家治理范式的關鍵邏輯主線。這一鮮明特色將大大突破西方各類國家的治理理論范式，為建立中國特色社會主義國家治理理論提供有力指引。

一、黨的全面領導：國家治理與中央頂層設計的善治方案

國家治理是一種偏重于工具性的政治行為，“樹立中央權威，加強黨的全面領導，保持政治結構穩定是國家治理的根基”[1]。中央頂層設計邁向國家善治的進程達成了黨的全面領導體制、民生價值取向和合法性運行規則的統一。國家治理體系和國家制度體系是不可分割的有機統一體，“現代性、適應性和有效性是建構現代國家發展的前提和基礎”[2]388。黨的領導和法治體系建設推進了國家治理朝著有效性邁進，國家治理也因黨的領導和人民的參與而具有了對治理方式的適應性，避免了體制僵化的弊端。因此，現代國家建設必然伴隨著對國家治理結構和體系的重構，以使治理方式和治理能力達到相應水平，從而穩定社會政治秩序，促進國家制度由轉型趨于穩定，保證上層建筑與現實經濟基礎相互協調。習近平指出：“在深化改革問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內。”[3]139從政治發展的過程來看，離散化狀態的政府機構與利益團體一旦形成，就需要強大的領導勢能與堅實的中央權威方能克服。因此，牢牢掌握政府包容性制度設計的權力，就需要加強黨的全面領導，否則便會異化為職能機構或社會團體既得利益的制度漏洞。

毋庸諱言，要摧毀傳統汲取性的制度設計，必須積極采納中央頂層設計的善治理方案，加強政治發展過程中政府自主服務權力結構的運作空間，唯有自主服務的結構性力量，才能扭轉制度偏好的取向與獎懲激勵的方向。亨廷頓認為：“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。”[4]1中國特色社會主義進入新時代，加強黨的全面領導、落實國家善治理念、樹立中央權威，有以下兩個方面的考量。

1.歷史與傳統因素。國家治理體系的建構邏輯需要與本國歷史的慣性因子和國情現狀相契合。“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的”[5]66。建構中國國家治理體系需要考慮自身歷史形成的“國家治理規模”——“中國有九百六十萬平方公里國土，五十六個民族，十三億多人口，經濟社會發展水平還不高，人民生活水平也還不高，治理這樣一個國家很不容易”[6]8。所以需要有權威的執政黨來把握方向、謀劃全局、推進建設。

2.現實與時代維度。現代政治建設是在國家與社會組成的二元結構權力空間中展開，在馬克思看來：“這種二元結構不過是人類社會發展過程中的一種權力結構形態。”[7]顯然，歷史潮流雖然將中國推到民主化與現代化的中心，但既沒有給中國帶來一個現代社會，也沒有給中國帶來一個有效國家。“在社會無力、國家無效的狀況下，中國要維系規模巨大的整體，并努力將其帶上現代化發展的軌道，就需要政黨力量的推進和政黨權威的塑造”[8]。改革開放四十多年來，中國共產黨既經受了各種考驗，也抓住了眾多發展的機遇，但值得警惕的是，現代世界早已步入風險社會，政治風險、經濟風險、社會風險的燃點越來越低，社會貧富分化加大，社會沖突事件頻發，社會共識的凝聚愈發艱難。誠然，越在矛盾風險挑戰劇增的境況下，越要加強黨的領導，因為“我國是一個大國，決不能在根本性問題上出現顛覆性錯誤，一旦出現就無法挽回、無法彌補”[5]70。近年來，中國共產黨以建立健全高效的國家治理體系為目標，保障了自身在領導體制、組織關系、管理方式等層面的高效率運作。

第一，完善了黨的總書記、國家主席、軍委主席三位一體的領導體制。領導體制是政治體制最為關鍵的部分，事關高層權力運行的順暢與領導人物的平穩更替。黨的十九屆二中全會審議通過了中央關于修改憲法的建議，即將“中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆”，變更為“中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同”。這樣使得黨的總書記、國家主席與軍委主席的任期保持一致，有利于保證黨和國家的長治久安，有利于實現黨對國家的全面領導。

第二，完善了黨委與黨組及其他群團組織的聯系。中國共產黨領導和組織國家政治生活主要依賴的是黨委與黨組，在國家政權機關、人民軍隊、人民團體、企事業單位內部普遍建立黨委或黨組是黨提升組織力與領導力的關鍵舉措。黨的十八大以來，中央頒行了《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨組條例》，明確了黨委與黨組的職責與任務，確保各自承擔起總攬全局、協調各方的作用，完善了黨的群團組織與基層組織的領導制度。中國共產黨作為社會主義政黨，是全方位戰略型政黨，代表最廣大人民的利益，群團組織與基層組織是黨整合社會整體利益、綜合社會訴求的憑借和橋梁，所以習近平說：“群團事業是黨的事業的重要組成部分……群眾工作是黨的一項根本性、基礎性工作。”[9]186為此，黨的十九大以來，在黨的全面領導下制定并實施了《中國共產黨支部工作條例(試行)》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，并且將群團工作條例列入《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》之中。

第三，完善了黨的歸口管理制度。歸口管理之“口”是指按照工作性質劃分的、國家政治生活中的特定領域和各個組成部分[10]23。歸口管理是通過黨內職能部門對國家和社會事務實行有效控制和管理的制度。黨的十九大以來，黨中央進行了系列機構調整，通過歸口管理制度，中共中央政治局常務委員會的決策部署能夠得以貫徹執行。

二、深化黨的自我革命：培育國家治理的內生動力

在現代政治中，執政體系是圍繞著政黨展開的，是政黨為合法掌握國家政權所形成的一套綜合工作體系，其中包括組織體系、制度體系、價值體系、干部體系。在民主政治條件下，掌握政權的政黨要有效運行國家政權，就必須有合作的干部隊伍、協調的黨際關系。“中國共產黨是以革命黨的角色登上中國歷史舞臺的，掌握政權之后，成為掌握政權的執政黨”[2]119。政黨本身就是一個特殊的政治組織，執政黨自身組織體系的完備與有效程度是執政的首要前提。國家治理現代化客觀上要求建立一個理性高效的政府形式，并以民主化、法治化等方式進行施政，而這均離不開高素質的干部隊伍。恰如鄧小平所言：“真正實現社會和諧穩定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質干部隊伍。”[11]24

干部不僅是官員的代名詞，還是黨和國家的“組織武器”。各級干部既是共產黨領導國家和社會的制度載體，也是貫徹落實中國共產黨系列方針政策的組織憑借。這是因為，“現代化是人的現代化，那么國家治理現代化首先得靠治理者的現代化，即干部的現代化”[12]。深化黨的自我革命、造就一批治國理政人才，是國家治理現代化邁向新時代的必由路徑。政治學范疇內的“革命”一詞是指在某個區間發生了政權更替，并伴隨著政治、社會和經濟秩序大規模重建的歷史時期，其突出特征就是與巨大的社會變化和變革聯系在一起[13]。中國共產黨開展“自我革命”的根本訴求是促使黨員領導干部的能力與素質適應并引領經濟市場化、政治民主化、社會法治化、生態文明化等現代國家的構建過程[12]。

改革開放之初，為了使國家治理步入正軌，黨一方面扭轉了前期的極左政策；另一方面，著手黨的“自我革命”。首先，廢除領導職務終身制，建立起干部離退休制度；其次，努力解決接班人問題，培養接班人從側重個人交接班向集體交接班轉變；再次，在任人唯賢和德才兼備的原則基礎上，形成干部隊伍建設的“四化”方針——革命化、年輕化、知識化、專業化，為國家治理提供高精尖的新鮮力量；最后，重新成立中央紀律檢查委員會，嚴抓黨風黨紀，以確保黨的思想路線、政治路線、組織路線得到貫徹執行。改革開放之初，正是由于黨的“自我革命”，使我們有能力趕上世界第三次產業大轉移的機遇，并主動將以往趕超型戰略調整為出口導向型戰略，從而享受到經濟全球化的紅利，迎來了中國經濟的騰飛[14]。

黨的十八大以來，中國共產黨繼續強調要進行黨的“自我革命”，規范官場秩序，塑造廉潔高效的干部隊伍。一系列的反腐敗運動昭示著中國政治環境的深刻變化。為了力促國家治理從傳統轉向現代，黨再次高舉“自我革命”大旗幟，新時代黨的自我革命從以下兩個維度展開。

1.執政生態的自我凈化和執政方式的自我革新。凈化政治生態的根本之策就是“強化明規則，以正壓邪，讓潛規則在黨內以及社會上失去土壤、失去通道、失去市場”[9]28。同時，改革開放以來，我們黨的執政方式已經發生了第一次轉型，即從革命式治理轉向為行政式治理[15]。革命式治理是對現存制度與體制作出的激進變革，突出表現為大規模政治動員；行政式治理的主要特征是技術官員或專家治國制度的出現，其意識形態性較為淡漠，側重以解決實際問題為導向，但是行政式治理也有明顯弊端，即疏離了黨群關系。現如今，我們的執政方式正面臨著從行政式治理向政治式治理轉變，即從行政指令過渡到更加倚重協商、對話等商談方法解決社會分歧，達到協同治理。執政方式革新的過程存在很多齟齬，所以許多干部習慣于按照原有思路開展工作，結果南轅北轍。“這就叫新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”[9]316。

2.執政體制的自我修正和執政能力的自我提升。執政體制亦稱“政治體制”，指執政黨執政具體制度以及基本政治制度的具體實現形式。民主集中制是中國共產黨的一大政治優勢，是根本的組織制度與領導制度[16]。民主集中制作為我國政治制度的核心體制與機制，“在實際運行中存在集中不夠、民主不夠的問題，在一定程度上削減了政治體系的效能與黨員干部的積極性”[17]。因此，完善民主集中制既可以協調對干群關系民主性激勵與集中性激勵之間的平衡，充分彰顯基層民眾的民主訴求，又使集中方式的運行最大限度地激發了黨員干部的干事創業愿望[18]。提升黨員干部的執政能力，既可以增強解決治理實踐問題的有效性，也能夠提高人民群眾對黨和政府的信任水平，從而為黨執政合法性的鞏固提供堅實保障。

概言之，深化黨的自我革命包括營造良好的政治生態、轉變執政方式、完善民主集中制、提升執政能力等多個層面，但終究目的是要培養一批符合現代國家治理要求的干部隊伍，為國家治理提供內生動力。

三、創新黨的意識形態：夯實國家治理的價值根基

意識形態屬于思想上層建筑的范疇，是關于客觀世界與行動主體間關系的知識、觀念體系。在國家治理層面，意識形態就是一套論證政治統治合法性、正當性的學說或文化闡釋。文化為國家治理劃定了結構邊界，文化價值是國家治理的軟實力。毋庸置疑，意識形態對于國家治理具有巨大的重要性，它是文化共同體內部結構穩健的表現形式，“意識形態對于置身于這一文化之中的個體的生存具有決定性的制約作用，像血脈一樣構成人的存在的靈魂，它構成了社會運行的內在機理，從深層制約著社會的經濟、政治和其他領域的發展”[14]。對于中國共產黨而言，意識形態是國家治理理論、方針、政策、路線的根本依據，是社會階層與多元文化整合的最大公約數。所以，主流意識形態的安全是國家總體安全的重要內容，因為“意識形態關乎旗幟、關乎道路、關乎國家政治安全”[3]。

從抽象意義上講，意識形態的使命就是在一定的制度體系下培養或塑造認同并適應國家制度的社會成員，以鞏固制度的社會基礎，增強制度與政權的執行權威。實踐證明，“當新生的國家政權不得不從鞏固政權與制度出發來進行意識形態再造的時候，往往會將意識形態建構置放于主導地位，要始終保持意識形態對國家治理的引領”[2]283。在新時代，意識形態領域依然存在一定的風險與隱患，包括兩個層面。

1.極端的新自由主義經濟思潮。新自由主義認為，私有化、市場化、自由化是經濟發展的法寶，強調政府不需干預經濟[19]，但值得警惕的是，新自由主義滲入社會政策領域，包括社會保障、醫療、教育、住房等，認為社會政策市場化、產業化是化解社會問題最有效率的途徑，新自由主義的社會政策將會引發社會對市場的反制運動。

2.極端的民粹主義思潮。民粹主義高度重視社會公平，主張通過政府二次分配緩解社會貧富差距，甚至不惜沒收有產階層的財富。民粹主義的反市場傾向極容易被敵對勢力利用，進一步沖擊國內政治秩序。同時，與新自由主義信奉市場不同，政治自由主義絕對信仰西方民主。顯然，政治自由主義脫離中國實際談民主，也與中國特色社會主義協商民主的價值形式相悖。

黨的十八大至今，從總體上布局了國家治理的發展藍圖。首先，開辟了馬克思主義中國化的新境界——習近平新時代中國特色社會主義思想邁向成熟，從理論與實踐上系統回答了新時代堅持和發展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發展中國特色社會主義。其次，創造性地提出了社會主義核心價值觀。習近平指出：“人類社會發展的歷史表明，對一個民族、一個國家來說，最持久、最深層的力量是全社會共同認可的核心價值觀。”[10]23社會主義核心價值觀對政府行為、市場行為與社會行為的規范提供可供參考的規范框架，有利于國家治理的整體推進。最后，開創性地提出構建中國特色哲學社會科學理論體系與話語體系的重大命題，大國治理離不開先進理論的指導。我國面臨十分復雜的國內外環境，中國共產黨的執政任務十分繁重，如若缺乏理論思維，各種矛盾風險挑戰是難以克服的。因此，以政黨為中心的國家治理理路應該結合意識形態的實踐和現狀提煉出彰顯中國理論、中國模式的標識性概念與范疇，為國家治理現代化儲備理論庫與智力源。

四、堅持黨的群眾路線：營造國家治理的和諧環境

和諧的社會環境是國家治理得以實現的外部條件。中國共產黨歷屆領導人都認識到和諧且漸進改革的重要性。習近平總書記深入闡明，社會安全是總體國家安全的重要組成部分。在維護社會和諧穩定方面，黨的群眾路線作用非凡。毋庸諱言，穩定問題是變革社會的鮮明特征，在現代化進程中，社會政治結構、經濟結構、心理結構的急劇變化往往會使社會穩定受到沖擊[20]211。政治發展理論表明，群眾路線對穩定社會秩序具有重要的政治價值。群眾路線是中國共產黨聯系社會、匯集民意、整合利益的重要載體。對于群眾路線的重要性，毛澤東認為：“我們需要建立一定制度來保證群眾路線和集體領導的貫徹實施，而避免脫離群眾的個人突出和個人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀實際情況的主觀主義和片面性。”[21]19所以，從政治學維度來講，群眾路線可以將民眾的壓力與訴求納入政治體制之內，具有政治參與的功能。并且執政者還可以將黨的政策方針傳遞至受眾，履行政治社會化的職能。因此，在某種意義上說，群眾路線是一種利益表達與綜合機制，它能夠“將短期的、分散的利益整合為統一的、一致性的長遠利益，并轉化為群眾的自覺行動”[21]22。

1.群眾路線有利于貫徹社會主義協商民主的制度勢能。群眾路線最大的敵人是官僚主義——脫離群眾是中國共產黨的四大危險之一。偏離群眾路線的官僚主義作風對和諧的社會基礎具有侵蝕作用。習近平指出：“協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。”[6]53為此，我們黨制定了《關于加強社會主義協商民主的意見》等文件，明確社會主義協商民主要在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。

2.群眾路線是凝聚改革共識的基本動力。全面深化改革的核心內容是經濟體制改革，而經濟體制改革涉及絕大多數成員利益的分配與再分配，需要取得最大共識后方可行動，“沒有廣泛共識，改革難以順利推進，推進了也難以取得全面成功”[11]31。堅持群眾路線就意味著要統籌兼顧各方利益，尊重人民首創精神，最大限度地集中群眾智慧，尋求全社會最大公約數，凝聚共識。最終將群眾路線踐行至社會領域——官民協同社會治理。黨的十八大以來，中國共產黨深入踐行群眾路線彌合了社會分歧，在一定程度上化解了社會沖突。習近平總書記指出：“要堅持群眾觀點和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑。”[3]53這是因為，社會治理不同于社會管理，“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”[6]812。因此，鼓勵公眾參與，即將群眾路線貫徹至治理領域，有利于發揮公民的“扶助之手”，克服市場失靈與政府失靈的缺陷，為凝聚改革共識提供動力。

3.群眾路線的運作過程是加強和諧干群關系的制度化途徑。從群眾路線的實踐過程來看，中國共產黨既是“先鋒隊”，又是國家治理的“技術工具”。進一步而言，中國共產黨是群眾中的先鋒組織，領導干部是先鋒組織內的“先知先覺”。一旦先鋒組織得以確立，黨員干部就必須發揮決定性作用。在現行治理結構和條件下，干群關系成為檢視群眾路線落實狀況的核心指標。因此，群眾路線扎根于國家治理體系要依賴于“全心全意為人民服務”干群關系觀的培育，只有深入貫徹群眾路線，才能為國家治理現代化提供制度保障。

五、以政黨為中心的國家治理：政黨、國家與社會的三元協同

政黨、國家與社會是現代政治體系和政治架構的三大主體力量。對于經濟與社會全面轉型的我國而言，全面推進國家治理體系和治理能力現代化是三大主體框架相互作用而構成的政治體系和政治過程。政黨、國家與社會的三元協同是一項系統性、綜合性工程，必須由一個具有高權威、高權能的組織予以實施，這就是中國共產黨。建構中國國家治理體系必須以政黨為中心，這是歷史與現實雙重邏輯決定的結果。在中國共產黨全面執政的政治條件下，要按照中國特色民主政治發展的基本要求，將政黨居于國家與社會之間。政黨唯有運用公共權力為民眾提供優質的公共服務，才能有效地凝聚多元共識，不斷地鞏固執政合法性的根基。因此，以政黨為中心的國家治理是政黨、國家、社會三元互動的治理體系。

1.強化基于價值凝聚的政黨整合。基于價值凝聚的政黨整合，吸納社會公眾參與公共事務治理是現代政治發展的潮流。如前文所言，中國共產黨對國家、社會有領導關系，但是國家、社會對黨也存在價值凝聚的對應要求，否則整個社會系統便會功能紊亂，延緩國家治理現代化的進程。隨著市場經濟發展，中國社會結構與政治結構均發生了分化，國家與社會都賦有國家治理的“自主性”[22]。亨廷頓認為：“在民族國家獨立的過程中，政治家為了爭取民眾的支持以反對現存政治制度，革命領袖不得不將人民大眾的支持組織起來。”[4]348所以，對于后發現代化國家而言，政黨已經不僅是連接國家與社會的橋梁，還是國家的締造者和社會的組織者。中國共產黨能夠成為中國最高政治力量，在很大程度上是因為其巨大的組織優勢，是因為其“橫到邊，豎到底，上下聯動，左右協調的組織網絡”[23]，是因為其將政治組織的建立擺在優先地位[3]334。就現實而言，中國共產黨具有巨大的動員能力、整合能力、控制能力，這是其他任何組織所無可比擬的[24]。

2.凸顯基于共同理想的國家認同。國家認同是執政黨執政合法性建設的重要表現，在我國政黨體制中，執政黨對國家的要求是治理現代化，國家認同也是執政黨進行國家建設的政治責任。基于民眾共同理想的國家認同，是國家治理在經濟、政治、文化和社會生活等方面的綜合體現。國家認同作為強大的集體意識，滲透于公民的個體意識，強化公民對現行國家秩序、治理理念的堅守，也是一個彰顯中國特色社會主義區別于其他國家體制的根本特征。概言之，民眾對國家的忠誠是一種強大的國家認同[25]。民眾對所屬國家的忠誠來自國家提供的福利政策體系以及在民眾安全感和幸福感得以滿足的過程中體驗到的國家認同帶來的價值凝聚。一方面，中國共產黨作為執政黨，提升經濟水平，加強國防和軍隊建設，發展國家的“硬實力”，為民眾提供強大的安全保護，將提升民眾的自信心和民主自豪感；另一方面，還要利用文化“軟實力”傳承政黨的先進文化。在國家法治建設中不斷優化國家的法律制度體系，切實保障民眾的合法權益。國家認同的使命就是在中國傳統文化和先進政黨文化的基礎上，不斷跟進國家治理的要求，建構“軟實力”和“硬實力”相結合的國家認同價值體系，不斷提升國家形象。

3.落實基于國家治理現代化的社會動員。“中國共產黨通過組織嵌入，汲取行政科層制所掌握的政治經濟、文化、科技資源”[26]，并通過發揮其強大的政治動員能力，實現基于人力、物力、財力等資源所預定的目標[20]21。同時，黨還能夠通過強大的組織設施將全國上下、組織內外均整合進政治議程設定的框架之中，形成行政性、組織化的政治社會。一方面，黨依仗掌握的權力資源、組織資源控制社會權威價值的分配；另一方面，社會個體生存的發展必須遵守與執政黨所簽訂的社會契約。可見，中國國家治理的社會動員也是圍繞執政黨而建構的國家治理體系。國家對社會的要求是秩序化，這是國家自身的核心利益。與此同時，社會要求國家開展社會動員的法治化和人民性。因此，推進國家治理的政治動員要恪守自身使命本色，永葆為民眾謀福利這一“使命政治”的頂層布局[27]。

六、結語

中國共產黨自誕生以來就承載了以黨政體制為核心的政治發展歷程。從黨成立初期的“改造政治、改造政黨和改造中國”，到新中國成立前夕的“建設一個中華民族的新社會和新國家”，再到改革開放以來的“實現中華民族偉大復興的中國夢”。現代國家治理要求社會領域自治化，與此同時，社會要求政黨人民化，也就是說，政黨要保持自身的代表性，否則將被利益集團俘獲而淪落為少數人謀利的工具，導致社會分化帶來秩序紊亂的窘境。因此，在現代化的進程之中，政黨、國家與社會之間均需要相互適應、相互回應，在三者良性互動的過程中實現國家治理的現代化。毫無疑問，唯有建構現代政黨政治和制度體系，才能實現中國特色國家治理的理性發展。在今天的中國，制度自信是國家治理體系現代化的前提和基礎，追求中華民族偉大復興是國家治理體系現代化的動力和使命，這也是國家治理現代化的基本行動邏輯。