容錯糾錯機制執行難的多重誘因及優化路徑

薛 丹

（1.中共重慶市委黨校（重慶行政學院）公共管理學教研部，重慶400041；2.中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部，北京100091）

容錯糾錯機制是實事求是地回應從嚴治黨、積極施政的政治目標，應對當前改革創新面臨的復雜性，并為廣大干部干事創業保駕護航的重要舉措。容錯糾錯機制的建立，能夠激勵廣大干部在改革攻堅時期勇于擔當作為、銳意進取。當前，地方各級黨委政府及相關部門結合實際出臺了一系列容錯糾錯的規范性文件、工作文件、政策指導性文件。從已通報的典型案例來看，容錯糾錯機制讓一些干部消除了“怕出錯”的心理障礙，卸下了思想負擔。但是，有關容錯糾錯機制方面的地方規范性文件、工作文件、政策指導性文件與通報的典型案例，在數量和內容上存在著明顯的結構化失衡，相關文件存在“局部空轉”現象，容錯糾錯機制的高效執行尚有不足。因此，需正視這一問題，著力尋找容錯糾錯機制執行難的誘因及其優化的路徑。

一、研究樣本與分析方法

法規政策文本是決策活動產生的記錄文獻，是政策研究的重要工具和載體，在政策分析領域占據重要地位［1］。當前，在中央層面容錯糾錯機制決策的引領下，地方各級黨委政府及相關部門結合自身實際已經開展了對容錯糾錯機制的實踐嘗試，并出臺了大量用于指導實踐的規范性文件、工作文件、政策指導性文件，這成為分析容錯糾錯相關問題的內容之一。本文正是以容錯糾錯的地方規范性文件、工作文件、政策指導性文件以及通報的典型案例文本為研究對象，綜合運用文本分析和實際調研等方法，分析容錯糾錯機制執行難存在的多重誘因并針對性地提出優化路徑。

使用檢索詞“容錯糾錯”，從北大法寶法律數據庫檢索法律法規（檢索截止時間：2021年9月1日），并在地方政府門戶網站進行原文搜索及核對，剔除已失效文件以及相關新聞動態，獲得地方規范性文件和工作文件27部（1），相關政策指導性文件50余部（2）。通過官方門戶網站檢索及網絡調查等方式，剔除誣告澄清的案例、表彰擔當作為的案例及相關新聞報道，截至行文時，共獲取9省（自治區、直轄市）對外公布的22個容錯糾錯典型案例（3）。

二、當前容錯糾錯機制執行現狀分析

目標效度是判斷執行強弱最直接的標準。從官方通報的典型案例可以獲取當前容錯糾錯機制已“容”“糾”的案例數量、涉及的干部人數、具體容錯理由及處理方法等，以此對比已出臺的有關容錯糾錯的地方規范性文件、工作文件、政策指導性文件的目標、數量、內容等，發現有關容錯糾錯的地方規范性文件、工作文件、政策指導性文件與通報的典型案例在數量和內容上存在著明顯的結構化失衡。

（一）文件制定與“局部空轉”并存

2016年，李克強總理在政府工作報告中強調，要“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。2018年，中共中央辦公廳印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，并要求地方結合實際情況認真貫徹落實。2020年，中共中央辦公廳印發《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，強調在從嚴治黨的前提下，做好“三個區分開來”。

在黨中央強有力的推動下，地方各級黨委政府及相關部門隨即展開探索。多個省（自治區、直轄市）、市和縣（市、區）從不同層面出臺了相關政策規定，且一部分地方嚴格按照“立項—起草—審查—決定—發布”等程序發布了規范性文件。但從地方紀委監委、宣傳部門及紀檢監察網通報的典型案例來看，涉及容錯糾錯的案例、干部人數和出臺的規范性文件、工作文件、政策指導性文件數量相差較大。對比發現：個別省份雖然出臺了有關容錯糾錯的規范性文件和工作文件，但這些省份多個地市并未有通報的典型案例。在實際調研中，受理容錯申請并實施的機關工作人員以及領導干部，近80%表示“容錯糾錯相關文件出臺多、執行少”，而近60%的受訪者表示“容錯糾錯機制執行困難”。

（二）典型案例示范指導效應不明顯

典型案例能夠補充說明政策邊界，具有一定的社會指導意義。容錯糾錯典型案例的通報不僅體現了各級黨委政府及相關部門對干部的關懷，激勵廣大干部勇于創新、攻堅克難，也是對容錯糾錯機制進行社會宣傳的重要方式。對當前通報的容錯糾錯典型案例進行文本分析，發現各地方通報的典型案例示范指導效應不夠明顯。

一方面，典型案例對廣大干部的激勵作用沒完全釋放。容錯糾錯機制建立的初衷是為了保護和支持擔當作為、銳意進取的干部。建立容錯糾錯機制就是要減少干部在改革創新過程中的思想包袱和問責風險，用搭平臺、創條件來激勵廣大干部積極作為。典型案例是對容錯糾錯機制較為生動解釋，發揮參照借鑒作用。從已通報的典型案例來看，多起案例聚焦普通、日常性的工作，對在改革創新中進行探索性、先行先試的案例挖掘和總結不夠，廣大干部依舊存在擔心改革創新中出錯的思想負擔。“干部”是容錯機制的適用主體，但正式文件中很少有關于“干部”內涵的明文規定，當前典型案例通報的主體適用的是“干部”最廣義的理解。“黨政干部”“黨員干部”“領導干部”在各地容錯糾錯的規范性文件、工作文件、政策指導性文件以及典型案例中有一定程度的混用，且當前通報的典型案例較為集中于基層自治組織（村委會、社區），涵蓋范圍較窄。

另一方面，典型案例的社會宣傳效果不夠明顯。典型案例的通報不僅是對容錯糾錯機制的宣傳，更是引導社會大眾正確認識改革現狀，營造良好的包容性社會氛圍。從已通報的典型案例來看，大部分案例能夠緊扣“三個區分開來”以及相關文件規定的具體條款，提供容錯依據。但個別典型案例容錯依據較為簡單，一些典型案例對工作量多少、工作環境以及干部的以往表現敘述較多，對容錯糾錯機制回應較少。在對相關事件進行介紹時，部分典型案例對容錯案件所涉失誤、錯誤雖有介紹，但對所涉失誤、錯誤發生的原因、后果的嚴重程度、相關干部的主觀意圖以及事后的主觀表現介紹不夠詳細，使典型案例對容錯糾錯機制的解釋力度不夠，存在給社會大眾帶來一定誤解的風險。

三、容錯糾錯機制執行難的多重誘因

有關文件“局部空轉”及典型案例示范指導效應不明顯，反映了當前容錯糾錯機制存在執行難的困境，而容錯糾錯的內容邊界模糊、執行人員動力不足、缺少執行環境等是容錯糾錯機制執行難的主要誘因。

（一）執行中對“錯”與“非錯”邊界的把握較難

政策的邊界包括對象邊界、目標邊界、手段邊界和職責邊界，邊界明晰是有效執行的前提。從已經搜集的地方規范性文件、工作文件、政策指導性文件的文本來看，各地對容錯糾錯的適用范圍看似有高度統一的規定，實則邊界模糊較難指導具體的執行工作。2016年1月，在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上，習近平總書記明確指出：“要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。”［2］當前，所有地方規范性文件、工作文件、政策指導性文件都依據“三個區分開來”確定容錯的判斷標準，一些地方規范性文件甚至直接照搬“三個區分開來”原文內容而未加細化說明；一些地方規范性文件中存在直接沿用上級文件的內容，而未進行因地制宜的細化說明。從實際調研來看，缺少細化說明而直接選用“三個區分開來”作為容錯的判斷標準則過于寬泛。例如，如何區分“為公”和“濟私”成為判斷能否容錯的主要困難之一。現有的規范性文件、工作文件、政策指導性文件以及典型案例缺少對主要情形、具體情況、尺度標準和邊界范圍作出具體解釋和說明，導致容錯糾錯執行部門難以作出研判。

（二）執行部門對容錯糾錯機制執行的意愿動力不足

習近平總書記指出：“廣大黨員干部工作在第一線，是推進黨的路線方針政策貫徹落實的重要力量，是黨的事業的骨干。沒有廣大黨員干部的積極性和執行力，再好的政策措施也會落空。”［3］對容錯糾錯機制的重視和大力推行本身就是改革創新之舉，但因害怕出錯，部分執行部門領導態度猶豫，缺乏執行的動力。馬克思指出：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關。”［4］容錯糾錯執行的激勵制度可能會陷入鼓勵犯錯的困境，但缺少激勵勢必缺少動力。從實際調研的情況來看，各地容錯糾錯機制普遍存在著啟動困難的問題。由于對相關文件理解和把握不同，希望適用容錯糾錯的干部與該部門領導以及容錯糾錯執行部門、上級部門，在可否容錯、何種程度上容錯、容錯意見等具體問題上存在異議，致使容錯程序啟動較難，容錯糾錯啟動后各個程序耗時長。從各地發布的有關容錯糾錯規范性文件、工作文件、政策指導性文件中可以看出，各地僅對啟動問責程序后向黨委提出書面申請以及容錯認定結論反饋作出了時限規定，而程序中最為重要、花費時間較長的調查核實卻未做時限規定，致使容錯糾錯耗時過長。

（三）科學認識容錯糾錯的意識和包容性社會氛圍未形成

人民利益至上，從嚴治黨必然需要正風反腐和問責追責。然而，一些干部卻有了通過不作為以避開“高壓線”、愿做“無事佬”的心態。對此，容錯糾錯機制蘊含包容、鼓勵干事創業的價值導向，堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，為愿干事、敢干事、能干成事的干部鼓勁撐腰。但由于科學認識容錯糾錯的思想意識不足，部分干部滿足于已取得的成績，畏懼將要面臨的更大困難，失去進取意識和開拓創新的積極性；一些干部對“錯”比較敏感，盡量避之不談；一些干部對容錯糾錯機制的信任度不高。容錯糾錯等提法不僅是新時期政治話語體系中一組新的詞匯，對社會大眾來說也是新的提法和做法。結果導向是世界各國政府績效管理的廣泛認同，在此理論的影響下，我國逐漸形成了政府管理的實績文化。一般情況下，社會大眾會認為“錯”已經偏離了目標，甚至造成了一定的損失，故犯“錯”就理應問責，可見，整個社會還缺乏理性看待失誤的氛圍，對“錯”的事和人的理解和寬容度存在不足。而且，通常情況下，社會上還有些人對改革創新事業抱有一種“觀望”態度，科學地認識容錯糾錯的意識和包容性的社會氛圍需要進一步培育。

四、提高容錯糾錯機制執行力的路徑

只有提高執行力，才能最大限度地釋放容錯糾錯機制的激勵效能。要提高容錯糾錯機制的執行力還需從文本內容、程序自身、配套制度、推進執行及執行環境等方面聯合發力。

（一）細化容錯糾錯的適用范圍

建立容錯糾錯機制，是為了給勇于創新、敢于擔當作為的干部提供保障，而不是成為干部敷衍塞責、違法亂紀的擋箭牌和保護傘。在具體執行過程中，要防止部分干部打著改革創新的幌子干違紀違法的事情，因此，如何區分容錯糾錯和違紀違法須要有統一的標準。“三個區分開來”合理地界定了容錯糾錯機制的適用范圍，是當前確定容錯對象邊界的遵循。各級地方黨委政府應因地制宜建立容錯清單制度，結合具體案例，將容錯糾錯的主要情形、具體情況、尺度標準和邊界范圍作出具體的解釋和說明，將容錯的適用范圍盡可能地細化。特別是要對一些“無心之過、明知故犯”“積極作為、好大喜功”“主動糾錯、坐視不管”等原則性、抽象性的表述，作出清晰界定和進一步解釋說明［5］。各地應結合實際情況，從問題性質、行為動機、行為心態、行為類別、行為過程、任務難度、時空條件、行為后果、糾錯態度等維度，探索建立容錯糾錯指標體系和判斷標準［6］。

（二）加強容錯糾錯的程序自優

“沒有調查就沒有發言權”。首先，要加強錯誤認定的民主化機制，對容錯糾錯所涉及的問題，執行部門應做充分的調查，認真聽取上級領導、黨內同志、社會群眾的意見和建議。其次，要增強容錯糾錯過程的透明度。在容錯糾錯程序運行的各個重要節點，執行部門應聯合宣傳部門及時公開處理情況，尤其是面向社會大眾公開，避免社會大眾陷入對“黑箱”的質疑。第三，要提高容錯糾錯工作的時效性。在開展容錯糾錯工作中，當事人是靜等處理結果還是行政行為完全不受限制，各個地方的處理不盡相同。但從實際處理中不難發現，當事人的行政行為在一定程度上會受限。那么，讓當事人擺脫壓力，盡快重新回到正常的工作狀態，就需要執行部門增強工作效率。第四，要強化程序銜接的緊密性。容錯糾錯機制的各個程序之間不是孤立存在而是緊密聯系的，下一環節應借助和應用上一環節所取得的成果，并在此基礎上開展工作。最后，要確保結果應用的公正性。以既對干部教育管理，又可鼓勵干部積極性為目標，以認定結果為依據，客觀處理當事人，充分保障當事人的申辯權利。

（三）完善容錯糾錯的配套制度

耦合，是物理學、工程學領域使用較多的專業術語，指多個電路元件或電網絡，在輸入和輸出時，相互配合并影響。在引入社會科學領域后，耦合是指多個事物之間存在相互聯系、相互影響的關系，一般情況下，我們也稱耦合為耦合關系。容錯糾錯機制為干部管理的多種制度、機制提供了耦合的可能，其也需要相關配套制度聯合發力才能相得益彰。容錯糾錯是一個動態的調試過程，提醒制度、澄清制度、激勵制度以及申訴救濟制度對于容錯糾錯機制的貫徹發揮著重要作用。提醒制度設置的目的，是警醒干部防患未然，警惕并提前預設可能出現的問題，預留動態調整的空間；澄清制度是給改革者提供保障，正社會大眾視聽；激勵制度是容錯糾錯機制的重要配合，主管部門應該將容錯糾錯機制和考核評價、干部使用和干部獎懲等相結合，鼓勵廣大干部敢闖敢試、積極作為；申訴救濟制度是給干部舉證解釋的機會，保障干部的合法權益；糾錯改正機制則不僅給干部糾正失誤的機會，也有利于及時減少損失、消除負面影響。因此，須從制度的銜接與配合出發，健全和完善相關配套制度。

（四）強化主要領導的責任擔當

一是要推動紀檢監察和組織部門等負責容錯糾錯執行的部門主動介入。實際工作中，由于思考問題的角度以及對容錯糾錯相關規定的理解不同，“出錯”干部往往傾向擴大容錯的范圍，而容錯糾錯執行部門則為謹慎把關起見，傾向縮小容錯的范圍。為給“出錯”干部提供組織關懷，容錯糾錯執行部門應當主動作為，在當事人提交申請前，主動與當事干部談心談話，充分了解并記錄事情的來龍去脈及當事人的容錯訴求。二是要鼓勵“出錯”干部的直接領導主動擔當、提供幫助。“出錯”干部的直接領導對當事人及有關事項比較了解，直接領導的重視和支持有利于容錯糾錯機制快速啟動，減少當事人的心理負擔。因此，要通過教育引導、責任分解及談心談話等多種途徑，鼓勵直接領導主動擔當作為，在正確理解容錯糾錯相關文件精神的基礎上，執行機構主動調查了解情況、及時研判并給出指導性意見。

（五）營造包容失誤的社會氛圍

馬克思強調，意識具有能動性，能夠反作用于物質。廣大干部對容錯糾錯有正確的認識，容錯糾錯機制才能更好地發揮其作用。社會大眾對容錯糾錯有廣泛的認同，才會形成有利于容錯糾錯機制實施的社會氛圍。社會輿論氛圍影響和引導著改革創新者和社會大眾的思維和行為方式。各級黨委政府尤其是宣傳部門應通過不同形式的宣傳，強調容錯糾錯機制產生的緣由、預期達到的目的，讓廣大干部充分了解容錯糾錯機制的含義、內容，進一步培養干部對“錯”的認識，讓廣大干部明白改革創新時期，失誤在所難免，只要是為改革謀出路，為百姓做實事，黨和政府會為敢作敢為的同志站臺，進而增強改革創新者的信心和動力。同時，要借助全媒體，通過輿論引導及政務公開等多種方式，積極營造寬容失敗、包容失誤的社會文化氛圍，培養社會大眾容錯和糾錯的意識，引導全社會樹立“不做改革觀望者”“不做創業指責派”的理念。

注釋：

（1）樣本發布時間為自2016年到2020年，其中，2016年：12；2017年：5；2018年：1；2019年：6；2020年：3。所述樣本涉及13個省（自治區、直轄市），其中，北京市：2；內蒙古自治區：1；遼寧省：1；江蘇省：1；安徽省：1；江西省：1；山東省：1；湖南省：1；陜西省：14；甘肅省：1；青海省：1；新疆維吾爾自治區：1；海南省：1。

（2）因篇幅較大，相關政策指導性文件只在文章分析中針對性提及。

（3）案例樣本具體分布為，寧夏回族自治區：1；陜西省：5；云南省：1；江蘇省：6；廣西壯族自治區：2；湖南省：1；吉林省：4；山東省：1；山西省：1。僅有通報，但內容未對外公布，故無法進行案例文本分析的典型案例，未列入統計。