在新的歷史起點上推進黨內法規評估的法治化新發展

雷浩偉，廖秀健

（1.重慶市黨內法規研究中心，重慶401120；2.西南政法大學 政治與公共管理學院，重慶401120）

2021年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上宣布，我們黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”［1］。以黨內法規評估為重要構成的黨的監督保障法規體系占據重要一隅，取得了卓有成效的發展。繼2012年5月《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》）明確提出對執規情況、實施效果開展評估，至2019年9月《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（以下簡稱《規定》）初步規范黨內法規評估的主體構成、計劃安排、范圍對象、方式方法以及報告形成等評估要件［2］，黨內法規評估體系日趨完備，其法制化建設走上了正軌，法治化發展方興未艾。

黨內法規體系的建設站在了新的歷史起點上，其制度框架的周延、實施效能的提升需要目標更長遠、法治化水平更高的評估加以保障。當前，部分省、市、自治區通過多輪黨內法規評估工作，不斷總結經驗、拓展深化，亦有少數省、市、自治區通過制定“實施評估辦法”對評估的實體和程序要件予以制度化規范。實踐的迫切需求既依賴黨內法規評估朝著更為科學、規范的法治化方向努力，也需要理論研究予以切實回應。然而，現有研究存在脫離了黨內法規評估工作的實然本貌，未能回應其法治化建設的問題。對此，本文將研究視角回歸至黨內法規評估本體，從內涵闡釋、制度解構、類型重塑和機制創新四維入手，探究黨內法規評估的法治化新發展圖景，以期為中國共產黨第二個百年奮斗目標征程中黨內法規體系的高質量發展提供建議。

一、內涵闡釋：黨內法規評估的法治意蘊及其內核

（一）價值內核：黨內法規評估法治化的目標追求

黨內法規評估法治化是以法治思維為精神指導、以法治方式為實踐方法，不斷健全黨內法規評估制度、規范評估程序、完善評估標準、優化評估機制并提升評估效能，涉及評估體系的法制化以及評估能力的法治化兩大層面。

1.黨內法規評估體系的法制化

黨內法規評估法治化的前提是其體系的法制化，即建立健全黨內法規評估制度體系，加強制度引領與制度保障，分為三個維度：一是黨內法規評估制度的創制完善。通過制定專門的規定、辦法和意見等文件系統規范評估的主體客體、操作程序、方式方法和責任歸屬等內容，確保評估工作有規可依、有章可循。二是評估制度的銜接配合。通過不同環節和不同領域等配套制度的保障，推動評估同制度制定、修繕、清理和解釋之間貫通聯動，形成銜接通暢的黨內法規評估制度網絡。三是評估制度的優勢發揮。在上述兩者的基礎上確保制度體系內容相互協調、功能相互輔助，為其優勢的發揮革除體制機制的弊端和障礙。

2.黨內法規評估能力的法治化

黨內法規評估發揮著服務黨內法規創制實施、監督執規責任履行的綜合治理能力，這些能力的法治化是黨內法規評估法治化的核心，包含三個方面內容：一是黨內法規評估程序的完善。通過暢通渠道、規范流程、確立標準等方式確保多元評估主體有序、便利參與，凝聚各方力量推動評估工作廣泛而深入的進行，確保評估主體能夠充分發揮其能力。二是評估機制的優化。通過協調評估主體與客體、環境、制度、方式等之間的關系，推動各評估要素的高速流轉與協調配合，確保評估客體能夠適應評估環境，契合評估主體的評估需求。三是評估結果的運用。將評估結果充分且有效地運用在黨內法規立改廢釋各個維度，通過壓實執規責任以提升黨內法規的執行效力和實施效果，確保評估結果落地落實且卓有成效。

（二）功能內核：黨內法規評估法治化的作用發揮

站在新的歷史起點上，為進一步提升中國共產黨治國理政、管黨治黨的法治化水平，必須實現黨內法規體系從“比較完善”向“更加完善”的發展，推動黨內法規體系走上法治的新臺階。黨內法規評估法治化重在評估形式和內容的法治健全，其中，法治功能的達成是其法治化的旨歸。黨內法規評估法治化的功能集中彰顯在兩個層面：一是制定層面的黨內法規內容規范的“良法”之完善，二是執行層面的黨內法規權力責任的“善治”之監督。

1.查漏補缺，加強黨內法規建設發展的法治引領

如何尋出當前黨內法規體系內部不周延、執行不嚴格以及外部不協調的癥結所在，是黨內法規評估法治功能的重心，具體包含三個方面的法治功能：一是黨內法規創制層面的法治完善。通過系統全面的評估工作檢視黨內法規在理念、形式和內容等方面存在的制定缺陷，尤其是彌補黨內法規內容的不足，提供黨內法規自我完善的內生動力以推動其創新發展。二是黨內法規執行層面的法治保障。通過對黨內法規執行過程和效果的考察評價，發現并掃清執規阻礙，明晰并強化執規重心，協調不同黨內法規之間的關聯以糾正執行沖突。三是黨內法規規劃層面的法治推動。通過評估服務黨內法規立改廢釋的完善，將評估發現的問題和建議作為黨內法規未來長中短期規劃的參考和依據，同時通過黨內法規的頂層規劃推動黨對各方面事業領導的前瞻性，充分發揮黨內法規引領國家法治建設的內在功能。

2.明責督行，嚴格黨內法規執行權責的法治規范

黨內法規評估對象是執規情況和施規效果，其法治化的核心功能在于通過評估壓實執規責任，進而規范執規權力并提升執規效能。實現動態的黨內法規實施的上下貫通、內外聯動，切實解決黨內法規執行難、適用難等問題，需要充分發揮評估之于黨內法規實施的重要功能，可從三個角度加以理解：一是明晰執規責任的法治邊界。作為責任倒查機制，通過評估可研判執規責任劃分是否合理、落實是否到位，進而明晰執規責任歸屬并確保其落實到人、精準到位。二是加強執規權力的法治監督。執規權力的有效行使是黨內法規實施效能提升的關鍵所在，通過評估可發現黨組織和黨員干部執規是否存在越位、錯位和缺位，進而規范權力運行并確保權責統一。三是提升執規效果的法治效能。通過評估發現執規實效與目標之間的偏差，進而矯正偏差、規范運行并加強保障，從整體上提升黨內法規實施的治理效能。

二、制度解構：黨內法規評估的制度框架及其優勢

黨內法規評估制度的建設完善是其法治化的基本前提，而相關制度優勢的發揮則是黨內法規評估法治效能實現的重要保障。一方面，黨內法規評估的從無到有，對應著相關制度建設從模糊表述到明確規范的變化發展，其實質反映的是黨內法規評估法定地位的鞏固和確立；另一方面，黨內法規評估的由淺入深，意味著黨內法規評估制度從框架搭建到貫徹落實的穩步推進，其本質是黨內法規評估制度優勢的發揮。

（一）黨內法規評估的制度發展及其階段演變

對黨內法規執行情況和實施效果的監督、檢查是我們黨加強自身制度建設的重要工作組成。概言之，黨內法規評估的制度建設歷經“萌芽—確立—發展—強化”四個階段。

一是萌芽階段。早在1990年制定的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》便蘊含了對黨內法規文本和效果評估加以完善的建設思路，其在黨內法規的“發布和適用”規范條文中明確了“制定試行—發現不足—修改健全—正式發布”的建設思路，試行機制意味著在固定時段內執規情況的反饋以及修規可能的衡量，這與評估異曲同工。二是確立階段。作為黨內立規根本依據的《條例》首次明確了評估的功能定位及其主客觀要件，并將其單獨置于“備案、清理與評估”章節予以強化，此舉在很大程度上貫通了評估同“立備改廢”之間的銜接。三是發展階段。伴隨著黨內法規評估制度的確立，評估體制機制、程序規范等內容也逐漸完善，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱《綱要》）和中共中央《關于加強黨內法規制度建設的意見》（以下簡稱《意見》）兩部黨內規范性文件進一步明晰了評估時機，細化了評估對象，并對評估結果的運用加以規范。四是強化階段。以《條例》的修訂和《規定》的出臺為標志，此時評估的功能在修訂后的《條例》中明確歸屬為黨內法規實施的“保障”環節，《規定》除了細化評估的計劃、范圍、方式和報告等的內容和程序外，也進一步明確了黨內法規制定機關作為法定評估主體進而集中并壓實評估權責，評估與執規責任的督查考核相掛鉤，其地位和作用進一步提升。

（二）黨內法規評估的制度優勢及其效能實現

當前，數量有限的黨內法規評估制度雖未形成嚴密的制度體系，但在其宏觀指引下，部分地方先試先行、穩步推進，如四川、廣西等地制定有專門的“黨內法規實施評估辦法”，重慶、福建等地也根據地方黨內法規建設需要部署了多輪黨內法規評估工作。黨內法規評估的制度優勢在實踐中逐漸轉化為服務黨內法規建設的治理效能。

其一，制度剛性與彈性相結合。處于黨內法規評估探索完善階段，既需要明文的制度確立其法定地位，也必須考慮制度試行期間容錯和創新的彈性可能。評估是黨內法規制定與執行提質增效的剛需，然其在實踐中的具體操作存有很大的自由裁量空間，相關制度并未予以刻板的程序約束，而是授權評估主體大膽探索，以此充分激發其內部能動性、創新性。

其二，制度嵌入與協調相統一。評估并非目的，而是一種過程完善和效能提升的治理機制，這就決定了評估必須與其他環節相銜接。現有黨內法規評估的規范內容大都嵌入在制定、執行和解釋等相關制度中，此舉雖然在一定程度上削弱了黨內法規評估的獨立性，但以銜接嵌入的方式極大地保障了黨內法規建設的系統性、協調性，這有利于評估成果的充分運用，確保評估效能在制定、執行和解釋等多個維度充分實現。

其三，全面性與針對性協同。現有制度明確了執規情況、施規效果作為評估對象的宏觀范疇，同時又強調了對準則、條例等高位階的黨內法規和試行、修改等待完善的黨內法規予以著重評估，以及突出壓實執規責任的重心偏向，此舉既對評估工作的全局予以考量，也有針對性地強化了評估任務和目標，提升了評估之于修規質量和執規效果雙重提升的功用。

其四，常態化與靈活化并重。現有制度通過規范評估時機、范圍等推動了評估工作的常態化，同時也明確了對執行過程中阻礙多、意見大的黨內法規進行評估的靈活觸發機制，此舉有力提升了評估之于應對重大、突發事項的機動功能。同時，這種評估制度優勢還能確保黨內法規制度系統穩定性和實踐變動性的統一，在鞏固其體系框架的同時推動其向前發展。

然而，現有制度雖對黨內法規評估的整體框架予以明晰，但尚未出臺一部專門規范評估工作的高位階黨內法規，評估制度體系尚未健全，實踐中的評估工作缺少強有力的制度約束和保障，以致可能出現形式化、片面化評估等問題，地方黨內法規評估工作的開展也因缺少統一規范而可能出現執行不當，制度優勢轉化為治理效能受阻。

三、類型重塑：黨內法規評估的類型區分及其應用

（一）過程導向的類型區分：黨內法規評估的階段應用

過程導向下的黨內法規評估分為實施前、中、后三大類型，這一劃分為學界所廣泛認同，也與立法評估的階段劃分相類似。因此三種評估類型為學界所周知，故本文不對其概念內涵予以重復闡述，而僅對其實踐應用的側重和法治完善的要點予以分析。

1.實施前評估：重在評估制定質量及其與備案審查制度的銜接

黨內法規實施前評估亦可稱為制定評估，其重在黨內法規制定文本內容自身的合法性、合理性及其與外部其他國家法律和黨內法規的協調性、銜接性的綜合評價，而黨內法規發布之前的備案審查工作恰好也以此為核心內容。因此，應加強實施前評估與黨內法規備案審查制度的銜接，既要在整個法治框架下尋求二者之間的制度貫通渠道，也需要各有側重地加以完善，如備案審查應從法理角度側重檢視其立規的形式和內容要件，而實施前評估則應從情理角度側重審視其立規的潛在問題和預期效果，以充分發揮實施前評估的前瞻預測功能。

2.實施中評估：重在評估執行過程及其與執規責任制度的銜接

黨內法規實施中評估亦可稱為執行評估，其重在對黨組織和黨員干部執行黨內法規過程的規范性和結果的實效性進行全方位的評判，《規定》將其納為黨內法規執行責任制度的重要部分。執規責任的履行事關執規目標的實現，實施中評估與執規責任制度的銜接應注重兩個方面：一是明確實施后評估的責任主體，通過壓實責任確保其法治監督功能的發揮；二是強化對主要執規部門和關鍵人員履責情況的評估，確保其找準關鍵、對癥下藥。

3.實施后評估：重在評估施規結果及其與解釋清理制度的銜接

黨內法規實施后評估亦可稱為綜合評估，其重在對黨內法規實施的整體實效進行考量進而發現影響黨內法規治理效能發揮的癥結。作為兜底性的末端工作，實施后評估傾向于將發現的問題通過發布解釋、制定配套制度以及修改、廢止等途徑落實評估結果。黨內法規實施后評估與解釋清理制度的銜接最為密切，其紐帶作用便在于此：一是通過評估能夠發現其內容模糊、沖突等問題，進而可運用解釋加以明晰，并通過清理加以互補性的修正［3］；二是實施后評估能夠在實施前、中評估的基礎上，綜合考量整個黨內法規實施過程，對前述評估發現的重點問題進行回頭檢視，提升評估的整體性和連貫性。

（二）結果導向的類型區分：黨內法規評估的功能應用

上述傳統的過程導向的黨內法規評估類型區分，雖能根據不同階段的任務側重對評估工作予以針對性的法治完善，但不足以凸顯評估的實然功能，難以滿足評估能力法治化的優化需求。實踐中的黨內法規評估功能各有側重，不能一概而論。以重慶市2016年和2019年開展的兩次黨內法規評估工作為例，2016年評估重在將評估結果應用于執規責任的督查考核［4］；2019年評估則重在發現執規阻礙和限制因素并提供建議［5］。以結果運用為導向的不同類別的黨內法規評估，其法治化的關鍵在于充分重視并發揮黨內法規評估的監督、反饋和服務功能。

1.限權督責評估：重在壓實執規責任、規范權力運行

評估即監督。在新的歷史起點上推動黨內法規評估法治化，應當充分發揮評估之于壓實執規責任、規范權力運行的功能。制度的生命力在于執行，通過評估發現執規責任履行的問題作為領導班子和領導干部崗位考核內容加以應用，可有效規范執規權責的行使，提升黨內法規執行力度和效果。限權督責本身就是法治的內在功能要義，其功能發揮需重視以下三點：一是評估主體應由熟悉執規內容和要求的制規、執規和督規者共同構成，評估程序也應根據被評對象的執規過程和條文進行調適；二是明晰執規責任清單并據此設計評估指標，確保評到“要害”；三是重視評估同黨風廉政建設責任制、黨建和法治建設等考察評價相結合，既拓寬評估結果運用的渠道，又多方聯動、多責并督形成合力以更好地貫徹黨內法規實施。

2.解意詢問評估：重在動態跟蹤反饋、聽取意見建議

評估即反饋。在新的歷史起點上推動黨內法規評估法治化，應當廣泛運用評估之于動態跟蹤反饋、聽取意見建議的功能。黨內法規的貫徹不僅需要壓實執規責任，也需要對執行環節和實施影響等進行全方位、靈活化的檢視，以精準發現制規、執規、司規、釋規和學規的盲點、難點和堵點所在，并予以解決。黨內法規評估的反饋功能是最基本的功能，其功能實現關鍵在以下三個方面：一是通過調閱資料、函詢等掌握一手的黨內法規學習宣傳和總體落實情況，避免主觀臆斷；二是通過實地走訪、觀察等全方位審視黨內法規實施所引起的社會影響和環境改變，避免片面了解；三是取之于民、用之于民，通過對執規責任單位和人員的座談交流發現執行阻礙及其原因，面向廣大黨員和群眾征求意見并予以反饋，避免刻板推進。

3.查漏補缺評估：重在服務制度建設、完善頂層規劃

評估即服務。在新的歷史起點上推動黨內法規評估法治化，應當重點加強評估之于服務制度建設、完善頂層規劃的功能。《綱要》《意見》等明確提出黨內法規評估之于服務黨內法規修改、解釋的功能實現及其銜接路徑。黨內法規評估“最后一公里”的終局任務便是回歸制度，即通過評估發現黨內法規體系自身的缺陷和制度內部之間的沖突，以及黨內法規和國家法律銜接協調不到位、不充分的癥結，進而將評估結果作為黨內法規和國家法律聯動進行規劃、制定、解釋、修改和清理的重要依據。黨內法規評估的服務功能是最根本的功能，其內容要點有三：一是時效追求，作為服務修規立制的評估應及時提出修改意見、發現制定需求，避免制度遲滯；二是問題導向，應區別于督責考核評估，設置激勵機制促使評估主體和被評對象樂于、敢于“點真問題、真點問題”；三是前瞻指導，著眼黨內法規制度的未來，發揮評估的預測功能，指引黨內法規長遠發展。

四、機制創新：黨內法規評估的法治機制及其優化

在新的歷史起點上完善黨內法規體系，應將評估置于更重要、更核心的位置。黨內法規評估的本質是對黨內法規規劃、制定、備案、執行、解釋、修改和清理等環節進行綜合治理，其既是一種服務黨內法規整體建設的系統治理機制，也是一種針對黨內法規重大領域和關鍵環節問題優化的精準治理機制，更是一種助推黨內法規實施規范化、法治化的過程治理機制。

（一）制度化、規范化結合，完善黨內法規評估的常態長效機制

黨內法規評估法治化應建立在體系法制化和運行規范化基礎之上，通過完善制度框架、細化制度內容、協調制度關系明晰評估的總體目標和階段任務以確保評估長期穩定開展，通過規范運行程序、優化操作方式以確保黨內法規評估行而有序、卓有成效，兩相結合完善黨內法規評估的常態長效機制。具體而言：一是出臺高位階的黨內法規評估專項制度，加強中央黨內法規評估制度的引領，避免央地規范沖突，在中央和地方已經開展的黨內法規評估工作中總結經驗并凝練為制度規范，提升黨內法規評估的制度穩定性，提高其在整個黨內法規建設環節中的地位，明確黨內法規評估主體、對象、內容和職責等的形式和內容要件，確保評估有規可依、違規必究［6］；二是制定長遠和階段性的評估規劃，根據黨內法規建設需求部署黨內法規評估常規、專項任務，明確評估的時機選擇和環境條件；三是規范評估程序，暢通多元評估主體參與渠道并明晰其責任，規范其權力行使，尤其是要發揮第三方評估主體的優勢作用；四是挖掘黨內法規評估“動力源”，通過宣傳、教育以及利益引導、懲戒制約確保評估主體積極參與、評估對象主動配合，為黨內法規評估注入內在動能。

（二）責任化、精準化結合，加強黨內法規評估的監督制約機制

黨內法規評估法治化應突出評估之于壓實執規責任、提升執規效果的功能實現，執行情況和實施效果是評估之“面”，執規責任是評估之“線”，部分重要、典型黨內法規及相關建設環節是評估之“點”，三者結合，將評估的制度優勢充分轉化為服務黨內法規建設的治理效能。具體而言：一是充分發揮評估之于壓實執規責任的監督功能，通過對執規責任這條“線”上關鍵黨組織和黨員領導干部等執規責任者的執規意識、行為和結果的綜合考量，將執規責任的評估結果納入領導班子和領導干部考核內容，以全方位督責的震懾力提升黨內法規的執行力；二是找準黨內法規建設的難點、要點，開展靶向評估，重點對未來一段時期的重要黨內法規進行專項評估，加強對《規定》所列五種情形的常態評估，以及主要執規責任部門和責任人履職情況的機動評估，通過執規領域、環節、部門和人員的精準定位確保評估能夠精準發現問題；三是規范執規權力和評規權力的行使，通過評估壓實執規責任以確保執規主體不缺位、不亂為，同時約束評估主體的權力邊界和行為規范以提升評估工作的嚴肅性、紀律性。

（三）系統化、流程化結合，優化黨內法規評估的銜接聯動機制

黨內法規評估法治化既涉及其體系的內部聯動，也涉及黨內法規和國家法律的銜接與協調。評估主體的構成、對象的選擇均是黨內法規規劃、制定、備案、執行、解釋和清理等責任主體的多元協同參與，而評估的結果也最終服務于整個黨內法規的建設流程以及黨內法規執行責任的督查考核，其作為一種承前啟后的橋梁紐帶而發揮著推動黨內法規發展的“中介”治理效能。具體而言：一是加強評估主體之間的銜接聯動，在制規責任主體的統一領導協調下，與被評估法規密切相關的不同領域和部門、釋規責任主體應當協商確定評估目標、方案和方法，通過協作以提升評估合力；二是密切評估主體與評估對象之間的銜接聯動，除了被動地考量被評估單位和人員的執規履責情況，還應調動評估對象的自主性，加強自督自查并將自評結果和執規建議客觀如實地上報評估主體；三是切實發揮評估的連通器功能，將評估合理地嵌入黨內法規各個建設環節以促使其運行流程更為順暢，同時將評估結果作為黨內法規立改廢釋的重要依據加以系統應用；四是健全黨內法規和國家法律聯動評估機制，對兩者規范共同事項的文件、聯合制定發布的文件進行綜合評估，在評估中推進黨內法規同國家法律的銜接和協調；五是加強區域黨內法規評估的協同性，京津冀、成渝等區域合作省市應當重視與區域發展密切相關的黨內法規及黨內規范性文件的協同評估工作。

（四）體系化、信息化結合，落實黨內法規評估的跟蹤反饋機制

黨內法規評估法治化應注重體系化和信息化建設，這既是新時期黨內法規制度的發展趨勢，也是確保評估高質高效、系統全面的內在要求。黨內法規評估是“發現問題—解決問題—反饋—再評估—再完善—再反饋”的持續性過程，評估信息在評估系統內的高速有效流轉以及評估體系的閉環無縫對接是這一過程的關鍵。具體而言：一是加強配套評估，完善評估的觸發機制，細化、明確評估的時空條件和具體情形，對作出重大部署和調整的黨內法規予以配套跟蹤調查，及時研判制規不足和執規缺陷，提升評估的時效性；二是重視評估的整體性，對同一黨內法規的各個運行環節予以全方位評估，對相同領域的不同黨內法規的整體執行過程和效果予以體系化評估，在黨委領導下，連同人大常委會、政府、軍隊系統對相關法律法規制度開展溯及性評估；三是健全評估信息系統，匯總評估信息并及時將其反饋給黨內法規制定、執行和監督主體，通過評估前的信息搜集輔助評估主體把握現狀、統籌規劃，通過評估中的信息整合提升評估的真實性、可靠性，通過評估后的信息交辦確保相關責任主體落實整改；四是及時進行評估“回頭看”，開展反饋評估，對極為重要和問題較多的情形予以再次評估、督促整改，檢驗評估效果、提升評估效力。

五、結束語

在新的歷史起點上，黨內法規體系有著新的發展目標，從“比較完善”向“更加完善”乃至“十分完善”的昂然邁進，需要更多的堅持、努力和創新。黨內法規評估是新時期助推黨內法規體系進一步完善的重要抓手，其法治化建設可為新時期黨內法規的制定與執行注入新的動力。黨內法規評估程序的完善與評估成果的效度關系著黨內法規自身的健全及其管黨治黨、治國理政效能的發揮。作為服務黨內法規系統治理、精準治理和過程治理的黨內法規評估，其法治化的關鍵重在具體的治理機制的優化。本文雖然梳理了黨內法規評估的制度演變過程并闡釋了其優勢效能，也提出了相關法治機制的優化對策，但論證分析仍較為宏觀、淺薄，有關評估制度尤其是《規定》的修繕建議以及評估參與機制、引導機制、甄別機制、監督機制、糾錯機制和轉化機制等微觀機制的設計和健全尚未論及，這些更為細致的問題將通過后續研究補足，文中的觀點也望各位專家、學者批評指正。