對我國轉移性支付制度及其改進對策的分析

（陜西科技大學經濟與管理學院，陜西 西安 710021）

一、引言

（一）我國轉移性支付的發展歷史

轉移性支付的概念最早由著名經濟學家庇古提出，是指財政資金的再分配形式，實質上是一種救助，是財力和資金的無償轉移。1980年前，我國的轉移支付事實上僅僅是單純的財政補助；經過10多年的發展，我國才逐漸出現了一般性轉移支付和專項轉移性支付手段。剛開始實施時，各種補貼項目都較為分散，且互有重疊，不利于地方經濟均衡發展。直至1994年分稅制改革，開始實行過渡時期的轉移支付辦法，向規范的轉移性支付制度靠近，并不斷加大轉移性支付的金額。從2002年開始，我國的轉移性支付制度逐步邁入正軌，主要有三種類型：一般轉移支付、專項轉移支付和稅收返還。同時，為了應對突發事件，又形成了特殊轉移支付制度。這四類轉移支付手段共同構成了財政轉移支付體系。我國的轉移性支付制度起步較晚，近年來仍然在不斷改革。

（二）轉移性支付的目標

轉移支付制度的目標可以分為：最終目標和基本目標。最終目標是要實現社會公平。社會公平不是指絕對公平，而是讓國民的個人收入差距在一個適當的區間之中，即盡可能地縮小貧富差距，讓“正三角”的收入圖變成“木桶形”。絕對公平事實上是不存在的，更無法通過政府調節達到。但是社會公平卻可以通過財政調控來改善。我國幅員遼闊，各地區由于種種原因，經濟發展有著很大的不同，有的極度發達，有的仍然偏遠落后，這時就需要中央政府通過各種經濟行政手段來進行調節，也是為了更加貼近社會公平。這就是轉移性支付的最終目標。基本目標則是不完全的社會公平，即各地區經濟的相對均衡。

1.均等化

橫向財政平衡，即通常所稱的均等化，不同地區財政收支水平相等、均衡。

2.彌補財政缺口

縱向轉移支付可以將中央的財政收入轉移給地方政府來彌補財政缺口，既保證了中央政府對地方的政治控制能力，又改變了地方政府財力不足的困境，可謂一舉兩得。

3.彌補公共物品的外部效應

在由地方政府提供公共物品時，可能存在外部性效應。這時中央政府可以通過轉移支付來彌補正面外溢的成本，從而提高社會資源的配置效率。

4.增強中央對地方的控制

在分稅制改革前，曾經有過一段中央政府控制力薄弱，政令不暢的時期，究其根本原因，就是因為中央政府的財政大權旁落。財政所約束的不僅僅是財力，還是政治控制力。因此，分稅制改革后，我國就開始實行了中央與地方分稅種繳稅的制度。分稅制的實質就是按照稅種的種類上交地方和中央。大稅種消費稅成了中央稅，最廣泛的稅種增值稅則由中央和地方共享，且分享比例為3:1，極大地保證了中央政府對地方政府的財力控制，進而增強了中央對地方的政治控制。

二、近年來我國轉移性支付制度的發展現狀

（一）類型

1.一般轉移支付

一般轉移性支付是指中央政府下發給地方政府的非專項財力補助，各地地方政府可以依據當地的具體情況，將該筆補助用于需要的地方，有很大的自主選擇權。通常一般轉移性支付都被用于提升各地區的公共服務水平，縮小各地區的經濟發展差距。但是，也有不納入一般轉移支付范圍的情況：即某地的標準財政收入大于等于標準財政支出。下面以少數民族地區轉移支付為例闡述中央對地方的轉移性支付。由于少數民族地區的發展普遍落后，為了加快發展少數民族地區的經濟，我國出臺了西部大開發戰略。在2000年，少數民族地區的轉移性支付制度就開始實行了。主要政策有：增加10億元的政策性轉移支付，且日后每年遞增；增加少數民族地區的增值稅分享比例，同時按照一半的比例進行來源地稅收返。每年少數民族地區的增值稅增量僅有20%為中央收入，剩余的全部歸于地方，該政策大大增加了少數民族地區經濟發展的動力。民族地區轉移支付政策的效果十分顯著，少數民族地區經濟發展的速度增量很大。

2.專項轉移支付

專項轉移性支付是指專用于特定用途的財政補貼。中央政府規定了這筆資金的使用范圍和方向，地方政府不可私自將其挪為他用。通?！皩ｍ棥敝傅亩际谴笮偷幕A設施工程建設以及教育醫療、社會保障和專項支農等領域。國債補貼也屬于專項轉移性支付。地方政府在進行大型項目的建設時，通常都會收到專項轉移支付，因為僅依靠地方財政資金不足，很難完成項目。

3.稅收返還

稅收返還主要是指增值稅和消費稅的“兩稅”返還制度。由于分稅制改革前，消費稅和增值稅是地方政府的支柱財源，被劃歸中央后，會形成地方財政的大量缺口，不利于經濟的穩定發展。因此，我國出臺了稅收返還政策，將地方凈上劃中央的收入數額作為中央對地方稅收返還的基數，全部返還給地方。這樣一來，不僅彌補了地方財政缺口，保持中央的財政收入同時還降低了改革的阻力，可謂一舉多得。稅收返還金額同樣沒有規定用途，是地方政府的財政收入的一部分，可以因地制宜、自由運用。

4.特殊轉移性支付

特殊性轉移支付的“特殊”之處在于它是不定時不定項，僅在應對突發事件時中央給予地方的財政補助，實質上針對突發事故的專款補貼。當突發事故使地方財政收入突然減少或者地方財政支出突然增加甚至二者兼有以致地方財政資金不足以應對該事故，無法進行妥善處理時，地方政府就可以申請特殊轉移性支付財政補貼。比如突發疫情或特大地震等事故時，中央政府就會下發特殊轉移性支付補貼。

（二）現狀分析

1.我國財政轉移支付的規模。

目前，占據我國轉移性支付金額最多的是一般性轉移支付，其次是專項轉移性支付，且近年來一般性轉移支付的比例仍在持續擴大，這表明政府在逐步放開地方政府的財政自主性。

2.我國財政轉移支付的結構。

我國轉移支付制度的結構并不十分明晰，各專項資金之間互有重疊，造成了資金使用的低效。同時，稅收返還不僅沒有減小地方間的經濟發展差距，反而進一步擴大了差距，因此應該降低稅收返還占轉移性支付的比重。但是目前來看，稅收返還仍然是地方財政資金的一項重要來源，轉移支付的結構仍不合理。

三、轉移性支付制度存在的問題

（一）財權與責任不匹配

現行的中央與地方財政事權并沒有明確的分界線，支出責任也相對模糊，導致經常發生責任推諉的現象。轉移支付制度雖然解決了地方財政缺口，但并沒有解決事權與支出責任不對稱的問題。中央進行轉移性支付后，余下的收入不足以滿足中央的支出責任，需要舉債彌補赤字。而地方的支出責任十分繁重，主要依賴于中央補貼和土地財政，且支出責任層層下移，財政資金卻層層減少，最終導致基層政府資金不足卻支出事項繁多的矛盾。

（二）轉移支付項目互有重疊

分稅制改革時，我國為了減少改革的阻力，設立了很多轉移性支付項目。這些項目有的合理，有的卻沒有太大的意義，甚至會與其他項目交叉重復，這是不合理的。另一方面，隨著時代的發展，一些轉移性支付項目已經沒有了存在的意義，甚至這個所謂的“項目”也只剩下一個空殼，但是相關既得利者卻仍然憑借此項目獲取專項補貼，浪費了很多財政資金。同時，一部分轉移性支付項目互有交叉，操作也難以規范，需要明確各項目界限，將各專項重新分類。

（三）轉移支付數額難確定，主觀性強

我國的專項和一般轉移性支付都是主觀性較強的項目，金額的變動范圍大，沒有固定的計算方法，因人而異，使得各項財政補貼缺乏科學性依據，難以形成一個具體標準，導致資金的利用效率降低和資源的配置不合理。稅收返還雖然有著具體的計算方法，但是其基數與基期也一直存在爭議，都需要盡快解決。

（四）缺乏健全的法律體系和監督體系

與西方國家相比，我國的轉移性支付制度起步較晚，發展也較為緩慢，如今仍然沒有完善的法律和監督體系，這就讓很多人有機可乘。沒有完善的法制，財政資金的運用就有很大的漏洞；沒有健全的監督，資金的去處就沒了約束，也難以追查是否真的用到了該用的地方。這是我國轉移性支付體系的一大弱項，需及時改進。

四、完善轉移支付制度的對策

（一）完善事權與支出責任相適宜的制度

我國轉移性支付體系中，中央政府和地方政府財政事權和支出責任劃分并不明確。一些應由地方政府負責的事務，地方沒有肩負起應盡的責任反而不得不讓中央去完成；而有些本應由中央政府承擔的基本公共衛生服務，財政承擔得不夠。這就造成了很多問題，需要盡快明確中央和地方財政事權和支出責任的界線。

（二）完善法律體制和監督制度

法律是根本，如果沒有完善的法制體系，那么無論出臺多少政策都是空中樓閣。我國的轉移性支付制度尚不完善，法制體系也尚有漏洞。與西方國家比，我國的法治之路仍有不短的路要走，很多關于財政收支的法律并不明確，需要加強這方面的法治化建設，盡快修訂完善相關法律法規。同時，沒有監督的制度就沒有了約束力，必須要完善財政資金的監督管理機制，將財政資金的來源、用途、最終去向形成一條明晰的線，確保財政資金真真正正用在了實處。

（三）完善轉移性支付體系的結構

完善稅收返還體系，如今稅收返還的癥結在于它使各地政府的財力差距進一步加大，與轉移支付社會公平的本質相悖。所以，為了達到社會公平的最終目標，日后應逐年降低稅收返還的比例。如今的轉移性支付制度并不完善，被很多主觀人為因素所影響。同時，轉移支付的項目雖各有側重，但互有重疊，十分繁雜，不易管理和監督。因此，當前完善轉移支付制度的任務有兩個方面，首先，增大一般性轉移支付的規模，尤其是增加對邊疆民族地區的轉移支付和各地的扶貧補助。其次，要重新劃分和規范各專項項目，削減多余項目和重復之處，使專項轉移性支付項目變得務實嚴謹。

結束語：

總而言之，財政轉移支付是現代政府財政支出的基本制度和重要方式，不容疏忽，而我國的轉移性支付制度尚有很多需要逐步改進之處。我國與發達國家相比，國情不同，所需要改進的方向也有較大的差異，需要我們因地制宜，創建出一套最適合我國的轉移支付制度體系。