國有資本經營預算的研究述評及展望

（湖南財政經濟學院 湖南 長沙 410000）

一、引言

在十八屆三中全會《決定》的文件精神指導下，十九大報告指出，要進一步提升現代化財政制度建設中財政預算的全面完整性、科學合理性以及信息透明度，加強預算編制和預算執行的規范化、標準化，增強預算的剛性約束。國有資本經營預算（下文簡稱為“國資預算”）為國有資本市場化運營和管理提供了制度保障，是推動我國財政預算制度現代化建設的中堅力量，有利于解決我國新時代的主要發展矛盾。國資預算已成理論界和實務界的重要議題之一，但國內的相關文獻缺乏對近些年國資預算研究成果的系統性梳理。同時，考慮到國外沒有獨立的國資預算制度，鮮有可直接借鑒的相關文獻。故本文著重梳理歸納了國內的相關文獻，并在現有研究的基礎上展望了未來研究方向。

二、國有資本經營預算的研究進展

國內有關國資預算的研究主要包括制度理論體系研究以及實施效果研究，其中，理論體系研究主要包括國資預算概念界定、國資預算的編制目標及原則、國資預算的編制主體、國資預算的框架體系；實施效果主要以規范性研究和實證研究的兩種方法展開，分析了國資預算對宏觀國民經濟和微觀國有企業的影響。

（一）國有資本經營預算的理論體系

1.國有資本經營預算的概念

鄧子基和廖添土將國資預算定義為，國有資產監督管理機構憑借政府授予的權力即國有資產所有權，可獲得國有企業上繳的稅后利潤，并能統籌規劃國有資本經營支出的獨立財政預算制度[1-2]。而呂凱波認為，作為公共預算的重要分支，國資預算是政府憑借國有企業出資者身份取得國有資本收益，并依照法律法規對所得收益進行分配而產生的各項收支預算[3]。吳俊培強調，國有資本經營預算是政府代表人民以國有企業所有者資格依據相關法律法規取得經營性國有資本收入，并統籌安排資本性支出的預算制度，是中國特有的預算制度[4]。雖然上述學者對國有資本經營預算的概念的表述方式不同，但都強調了政府在國資預算中的主體地位。

2.國有資本經營預算的編制目標及原則

作為研究國資預算制度的重要基礎，有關其編制目標和編制原則的研究成果已較為豐富。第一，對于國有資本經營預算的編制目標，理論界普遍認為，國資預算應致力于多重目標的實現，包括實現國有資產的保值增值[1]、推進國有經濟布局和結構優化調整[5]、增進全國人民的福祉[6]等；第二，對于國資預算的編制原則，學者們的觀點較為一致，認為國資預算的編制應遵循依法合規、分層編制、與一般公共預算相互銜接等原則，但對國資預算收支平衡的認知上存在分歧，主流觀點有兩種：一種觀點認為應當“以收定支”，遵循量入為出的原則，強調預算收入和支出平衡[1,7]；另一種觀點認為“以支定收”，強調年度收支平衡、預算周期平衡的重要性[8]。

3.國有資本經營預算編制主體

對于國資預算的編制主體，理論界主要有以下三種觀點：一是國資部門編制主體論，該觀點認為，國有資產監管部門應為國資預算編制主體，這是由國有資本監督管理委員會的法定職責和國資預算相對獨立的性質決定的[9,10]；二是財務部門編制主體論，該觀點認為，國家財政部門應是國資預算的編制主體，由于政府預算需遵循“統一完整”的原則，因此，國家財政預算管理部門應全程參與國資預算的編制工作、審核工作、批準工作以及貫徹執行[1,7]；三是共同編制主體論，該觀點認為，國資預算報告的編制工作應由國家財政預算管理部門和國資監管部門共同完成，但要明確職責分工[11]。毛專對財政部門和國資監管部門的優勢的進行了分析比較，最后指出宏觀部分的國資預算編制工作應由國家財政部門負責，如保證預算收支的統一與平衡等；微觀部分的國資預算編制工作應由政府授權的國資委負責，如確定國資預算收入的規模等[12]。兩部門間的相互合作將有利于新經濟常態下國家產業結構轉型升級和國民經濟布局的優化調整[5]。

4.國有資產經營預算的框架體系

本小節主要從國資預算體系的制度框架構成和制度框架層次兩個方面對相關研究進行歸納總結。

第一，制度框架構成層面，國資預算體系主要由國資預算編制、國資預算監督、國資預算評估三大系統構成[16]。其中，監督審核系統和激勵評價系統是近年來的研究熱點。在監督審核體系方面，一些學者對如何建立健全監督體系的相關問題進行了研究，雙重監督論認為，國資預算的執行過程應接受財政部門和人大的雙重監督[13]；三重監督論則認為，國資預算的執行過程應該受到人大、財政部門、國有資產監督管理部門的三重監督[9]。在激勵評價系統方面，張婷等人認為，國有資本經營預算支出績效評價指標體系應從社會績效、耗用績效和配置績效三個方面構建[14]。李煒認為，應從三個方面對國資預算進行評價，國有資本配置指標、政府宏觀調控指標、國有企業營運效率指標[15]。吳曉東認為，應從內外兩個方面對國資預算制度進行評價，內部由國有資本運營機構負責，外部則由人大代表及社會各界負責[7]。

第二，框架結構層次方面：一些學者主張“兩層次結構”，李曉丹認為，應采用兩層次國有資本經營預算編制體系，即國有資產監督管理委員會和國有資產運營機構[16]。李燕認為，兩層次的國有資本經營預算編制體系應采取“中央政府和地方政府”的做法，然后由國資委完成總的預算編制[17]。另有部分學者主張“三層次結構”，例如陳少暉和廖添土認為，應采取三層次的國有資本經營預算編制體系，即國有企業、國有資產運營機構和國有資產監督管理委員會[18]。賴永添和吳子云則傾向于建立由國家財政部門、國有資產監督管理委員會和國有企業組成的三層次預算編制與管理體系[19]。同時，也有學者認為，應根據實際發展情況選擇合適的編制層次與管理體系，沒有必要采取統一模式[20]。

（二）國有資本經營預算的實施效果

學術界主要以規范分析方法和實證研究方法檢驗國資預算制度的實施效果，且對國資預算實施效果的評價褒貶不一。

第一，在規范性研究方面，學者得出的研究結論不盡相同，主要形成樂觀派和保守派。樂觀派認為，國有資本經營預算的資本增值性和公共性雙重屬性明確了國資預算管理與一般公共預算管理的邊界，有利于進一步提升國有資本的配置效率[21]，建立和完善社會主義市場經濟體制[17]。保守派認為國資預算雖然獲得了一定的成果，但存在諸多問題，如國有資本經營預算覆蓋范圍過小，一些綜合實力雄厚、盈利能力較強的金融類國有企業仍未納入其預算范圍[8]；收益上繳比例不合理，我國國有資本收益的收取比例平均約為10%，明顯低于25%的國際水平[22]；國有資本經營民生支出導向弱，國家最終還是以各種形式將大部分的國資預算收入還給了國有企業，降低了國有資本收益全民共享的程度[6]；缺少與一般公共預算銜接的相關法律規定等[23]。

第二，在實證研究方面，主要考察制度對微觀層面國有企業的影響，且多集中在對國有企業投資效率和國有企業經營業績的影響研究方面，也有少數學者研究了國資預算對國企融資模式的影響。其中，在投資效率方面，學者們普遍認為，擴大國資收益的征收范圍和比重能夠抑制國企高管的過度投資行為，有效提高國有企業的投資效率[24-26]；在企業經營業績方面，張建華和王君彩認為，國有資本經營預算制度的實施對國有企業業績有正面推動作用[24]。而朱珍和陳少暉以2007-2011年中央企業為研究樣本，采用PVAR模型檢驗國資預算制度對國企業績的影響，發現國資預算收入變動對國企利潤產生正向影響，但是長期效果并不顯著[5]。龔小鳳以代理理論為基礎，研究了國資預算對國有企業經營業績的影響，發現制度的施行使管理層的積極性受到一定影響，對企業業績有負面效應[27]；在融資成本及模式方面，曾焱鑫以2002-2007年北京市國有上市公司為研究樣本，分析國有資本經營預算對企業融資結構的影響，發現國資收益上繳加大了企業內源融資比重，外源股權融資的比重下降[28]。

三、評述與展望

國內學者對國資預算進行了大量研究，獲得了豐富的成果，也為國資預算的順利試行提供了一定的幫助。但也存在一些不足，未來可從以下方面對現有研究進行補充擴展。

在研究視角方面。第一，現有國資預算的研究視角過于單一，缺乏系統性研究。現有的研究往往只從預算管理這一單一視角來分析國資預算，沒有站在國家宏觀系統的高度看待國資預算制度。國有資本經營預算是推動現代財政建設的重要制度安排，也是提高國有資源配置效率的重要制度工具。因此，未來的研究可以從國有資本經營預算與其他預算的關系、政府與國有企業的關系、政府與市場的關系來系統性地展開研究。第二，鮮有文獻對國資預算報告體系進行研究。相對于發達國家的成熟預算報告體系，我國現有的國有資本經營預算報告機制還有很大的提升空間，現行的預算報告內容相對簡單，缺乏對必要信息的詳細說明，沒有充分發揮其披露國有資產經營信息的作用，不利于后期監督考核體系的確立和完善。因此，未來研究可進一步分析如何完善國有資本經營預算報告體系。

在研究方法方面。第一，定性研究較多，缺乏案例和數據支撐。有關的檢驗，早期文獻主要采用規范性分析方法檢驗國資預算制度的實踐效果，近些年相關的實證研究逐漸增多，但是高質量的案例分析和實證研究并不多。因此，未來研究可以采取案例研究方法，以一個（或多個）企業或市區省份場景為對象，收集相關數據和資料，以探討國有資本經營預算制度在實際場景下的狀況。亦或采取實證研究方法，使用微觀層面的企業數據和宏觀層面的省市數據，實證檢驗國資預算制度的影響；第二，實證研究方法較為單一，且存在內生性問題。現有的實證研究幾乎只停留在簡單的多元線性回歸分析，并沒有探討和解決內生性問題，研究方法不嚴謹。國資預算制度作為一種外生政策沖擊，為傾向性得分匹配法（PSM）和雙重差分模型（DID）的應用提供了難得的準自然實驗環境。因此，未來的研究可以采用PSM方法和DID模型進行回歸分析，可解決樣本選擇偏差和互為因果的內生性問題，增強結論的穩定性和說服力。