農村宅基地管理與改革如何破題
——基于蘇北兩地村莊現狀的調查

江蘇省徐州市睢寧縣和鹽城市大豐區均地處蘇北，兩地對農村宅基地管理與改革進行的積極探索與創新對中西部地區解決類似問題具有重要的借鑒意義和參考價值。

一、兩地農村宅基地管理現狀

（一）徐州市睢寧縣農村宅基地管理基本情況。睢寧縣地處淮海平原，全縣人口145萬人，是典型的勞務輸出大縣，據估算常年外出務工人員40萬人以上。全縣耕地面積150多萬畝，由于歷史上實行“宅田合一”，睢寧縣戶均宅基地面積達1.3 畝，部分農戶宅基地面積超過2 畝。睢寧縣農村宅基地呈聚居團狀，有宅有院，有正房有偏房，院落前還有菜地果園，院子基本都是鋪磚或水泥硬化，不僅滿足居住需求，而且大蒜選種、花生晾曬等農業生產環節也在自家院落完成。

2017年，睢寧縣為加強宅基地管理工作，出臺了《關于加強農村宅基地管理 推進農村不動產登記工作的實施意見》，規范農村宅基地用地行為，明確宅基地申請審批的原則，分類施策推進農房不動產登記，并探索跨村集體經濟組織辦理宅基地的方法和程序。2019年，睢寧縣結合農房改善項目推進，探索農村宅基地自愿有償退出，如果農戶自愿退出權屬清晰的自有宅基地，在縣城或鎮區指定社區購房可以享受每平方米1200元的優惠。目前，縣農業農村局、自然資源與規劃局已經明確各自在農村宅基地管理中的具體職能，政策文件、業務材料已辦理交接，實現宅基地相關數據部門共享，但農業農村部門宅基地管理工作仍處于前期摸索階段，暫未形成系統有效的工作思路和方法。

（二）鹽城市大豐區農村宅基地管理基本情況。大豐區地處黃海之濱，2015年大豐撤市設區，全區現有耕地198萬畝，人均耕地面積1.89畝，為江蘇省之首。大豐區農村宅基地大多沿路沿水分布，成線狀或條狀，很少建墻圍院，房前有硬化曬場或小面積種植蔬菜，房后一般建雜物房或車庫，面積適中，布局有序，少數偏遠農宅逐步通過拆舊建新插建在村民聚居區。

2006年原大豐市人民政府印發《大豐市城市規劃控制區農村宅基地管理辦法》，要求嚴格執行“一戶一宅”規定，明確農村宅基地申請審批的條件、程序，厘清村集體、鄉鎮政府和縣政府的權責，并就特殊情況處理方式和宅基地面積標準作出了原則性規定。十幾年來，各鄉鎮基本參照該政策對農村宅基地進行管理，全區農村宅基地管理總體有序，村莊布局較為規范且逐步優化。新一輪機構改革后，區農業農村局和自然資源局已交接宅基地相關職能，少量業務和檔案資料已辦理移交，但當前農業農村局面臨著缺主動謀劃、缺專業知識、缺技術手段的問題。

二、兩地農村宅基地工作的具體做法

（一）推進房地一體農村不動產登記頒證工作。2005年-2007年，睢寧縣對全縣的農村宅基地發放了集體土地使用證，發放了近10萬戶房屋產權證。2020年，睢寧縣制定了詳細的房地一體農村不動產頒證工作方案，按照申請、受理、頒證的程序，啟動房地一體不動產確權登記頒證工作，2021年實現“應登盡登”。大豐區也在推進房地一體不動產確權登記頒證工作。

（二）嚴格控制“一戶多宅”規模擴大。睢寧縣和大豐區均出臺文件，強調嚴禁“一戶多宅”、嚴禁超占面積建房、嚴禁亂占耕地建房等農村宅基地管理的基本原則。大豐區明文規定，兩個或兩個以上子女且其中至少有一個已達到法定婚齡，住房擁擠確需分居分戶才能申請宅基地新建住房，獨生子女即使成年也同父母一起居住，避免出現因繼承住宅產生的“一戶多宅”現象。大豐區南陽鎮副鎮長潘克紅介紹，上世紀80-90年代執行計劃生育政策比較嚴格，農村家庭大部分都是獨生子女，子女分戶建房和“一戶多宅”的現象幾乎沒有。睢寧縣雖未出臺明文規定，但宅基地審批工作中也倡導父母和一個子女共同居住，子女分戶建房也較少。總的來看，睢寧和大豐兩地嚴控分戶建房，再加上很多年輕人向往城市也有能力在城區定居生活，農村“一戶多宅”現象較少。

（三）積極探索農村宅基地自愿有償退出。睢寧縣結合蘇北農房改善和新型農村社區建設，出臺文件創新探索農村宅基地自愿有償退出機制。農民退出農村宅基地后在縣城指定小區購房可獲得每平方米1200元的優惠，并得到戶籍、教育、就業等方面的支持。截至2020年8月，全縣共自愿退出農村宅基地194宗，面積約100畝。大豐區自2006年開始，在尊重農民意愿且農戶另有其他住房的基礎上，通過城鄉建設用地增減掛鉤政策，實施農民“退宅還耕”工作，將退出宅基地復墾為耕地。據統計，2016年-2019年全區共有“退宅還耕”農戶3647戶，退出宅基地面積3300多畝。通過有序的農村宅基地退出和復墾，盤活了農村閑置的土地資源，增加了耕地面積，優化了村莊整體布局。

三、對宅基地管理幾個問題的思考

（一）新增宅基地需求地區間差異較大。從睢寧和大豐兩地的實際情況看，近年來宅基地建房很難拿到新增建設用地指標，但總體來看兩地農村居民新增宅基地需求不多，人地矛盾不明顯。據睢寧縣統計，2011年以來全縣農戶申請新增宅基地建房并獲審批共計498戶，占全縣農村宅基地總數的0.15%。大豐區的3 個鄉鎮，近年來均沒有新增宅基地審批，僅有少量農戶翻建改建。主要有以下幾點原因：一是新增宅基地需求在以前得到了充分保障，歷史上未經規范審批的宅基地滿足了現有需求。二是兩地農村經濟條件較好，很多農村青壯年都有能力在縣城購房且愿意在城市居住，外出務工和在外定居人員多。三是蘇北農房改善項目滿足了部分人的新增住房需求，尤其是在睢寧，有新增住房需求的年輕人大多會在新型農村社區或城區購房居住。

而從全國層面看，不同地區新增宅基地需求差異較大，部分地區人地矛盾突出，很多農村居民的居住權難以有效保障。兩類地區問題較為突出：一類是經濟發達地區，如省會城市的城郊村，土地資源價值凸顯且非常緊缺；一類是人口密集的傳統農區、人口大縣，由于歷史原因造成的“一戶多宅”和閑置宅基地較多，農村土地資源盤活利用率低，現階段農民進城定居的條件不足，新增宅基地需求也得不到滿足。針對不同地區新增宅基地需求存在的差異，在推動相關工作時，應抓住矛盾的主要方面，重點在人地矛盾突出的地區，落實土地指標滿足合理新增需求，化解突出人地矛盾，保障農村居民居住權。

（二）閑置宅基地和閑置住宅盤活利用要分類推進。睢寧縣有30%左右的農村住宅常年或季節性空置，部分村由于歷史原因存在宅基地空置的現象。大豐區農村宅基地面積約7.13萬畝，處于空關狀態的約0.4萬畝，占總數的5.6%，主要是通過繼承取得房屋財產權所占用的宅基地。兩地閑置宅基地和閑置農村住宅盤活利用主要有兩種方式，一是利用閑置宅基地或住宅發展休閑民宿等鄉村產業。二是探索農村宅基地自愿有償退出。在發展鄉村產業方面，睢寧縣王集鎮的鯉魚山莊、大豐區大中街道的恒北村，均成立旅游公司流轉村民閑置住宅經營民宿，在配套服務和經營管理上還處于探索階段，發展潛力有待挖掘。在自愿有償退出方面，睢寧縣結合農房改善項目給予退出宅基地農戶購房優惠，大豐區則通過增減掛鉤政策籌集資金，直接給予農戶退出宅基地補償。大豐區大中街道元豐村共有850戶農戶，2014年來共有76戶農戶自愿退出宅基地，退出補償約10萬—15萬元。

宅基地盤活利用工作，一方面是利用閑置宅基地或閑置住宅建設公共設施、發展鄉村產業；另一方面可以將結余建設用地指標用于當地經濟社會發展，或將復墾后新增的耕地指標跨地區交易獲取發展資金。總的看，利用閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村產業，需要具備較好的資源基礎和發展條件，不具備條件不能盲目跟風推進；經濟發達村有一定比例農戶愿意有償退出宅基地，具備盤活利用的潛力；傳統農區閑置宅基地盤活利用難度較大，但農村住宅是進城務工人員的大后方，在暫不具備進城定居條件的情況下，要保持歷史耐心，切實維護農民宅基地的使用權和房屋財產權。

（三）縣鄉政府履職宅基地工作能力亟待加強。江蘇省正在推進鄉鎮機構改革，農村宅基地管理的職能在鄉鎮“三定”規定中得到明確，但宅基地執法權歸屬尚不清晰。縣（區）農業農村局處于剛剛接手農村宅基地工作的階段，還沒研究工作思路和方法。在鄉鎮，還沿用原來的工作機制，認為農村宅基地問題歷史成因復雜、牽涉利益廣泛，目前還理不清頭緒、看不清方向，亟須業務指導。兩地縣鄉宅基地管理工作的現狀，有一定普遍性。睢寧縣鄉鎮農經中心力量薄弱，平均每個鄉鎮僅有1名在編干部且年齡老化，聘用人員多、流動性大。大豐區鄉鎮農經中心平均有6-7人，但面臨著專業知識不足、技術手段單一、思路方法落后的問題。

縣鄉政府開展農村宅基地工作，應盡快摸清面上情況，嚴格執行現有的政策規定，根據當地實際建章立制，研究開展工作的方法路徑，逐步培養工作隊伍。一方面，省市農業農村部門要加大對宅基地工作的指導和培訓力度，講清楚農村宅基地的政策規定，交流各地的經驗做法，盡快讓縣鄉宅基地工作人員理清思路、找到方法；同時可以借鑒廣東省的做法，將宅基地執法權明確到鄉鎮政府。另一方面，縣鄉政府要加快健全機制，落實鄉鎮政府負責宅基地審批的法律要求，加強力量配備，做到“三清”，即制度規定要厘清、實際情況要摸清、歷史成因要查清；抓好“三實”，即政策精神要落實、問題管控要嚴實、業務能力要扎實。

（四）新型農村社區的建設需謹慎推進。近年來江蘇省大力推進蘇北地區農房改善，建設了一批新型農村社區。睢寧縣雙溝鎮是徐州市8個新型中心鎮試點單位，結合農房改善項目將全鎮20個行政村整合成1個主鎮區和1個新型農村社區。睢寧縣農房改造規模相對較大，改造方式有獨門獨戶的小院，也有高層住宅；大豐區平均每個鄉鎮有1-2個農房改善項目，以聯排小院為主，社區集中居住的規模較小。兩地在推進農房改善項目中注意尊重農民意愿，拆除原有住宅后交納資金不多，大部分群眾對此項工作是認可的，還有尚未參加改善的群眾主動想要參與。總體來看，年輕人大部分同意搬入社區居住，他們認為社區集中居住既能改善居住條件和周邊設施，又能夠通過政府配套的產業實現就近就業。但也有不少老年人存在著顧慮，有些老人表示村里人都去的話自己就去，有些老人明確表示不愿意上樓居住，擔心上樓后生活費用增加還不便從事農業生產。

建設新型農村社區是近年來各地政府探索盤活農村土地資源的一種方式，要特別注重因地制宜和尊重群眾意愿，現階段不宜大規模推進，更不應把集中居住作為推動鄉村振興的手段。農民集中居住可以減少政府基礎設施投入，新型農村社區配套學校、醫院，確實能夠方便群眾生活。但應該認識到，現階段推動集中居住主要是利用城鄉建設用地增減掛鉤政策籌集資金，在農村宅基地收益分配機制尚不健全的現實下，農民宅基地的用益物權和房屋財產權可能受到侵害。新型農村社區不僅改變了農村的生產生活方式，還會帶來社區治理、文化斷檔等問題。要用發展的眼光看待村莊變遷，有些村會在發展中會自然消亡，不宜人為加速，新型農村社區可以作為改善農民居住條件的一種方式，但從全國層面來看應謹慎推進。