預算軟約束背景下高校債務風險防控機制研究

崔天培, 溫佳瑜, 劉雪潔

(沈陽大學 a. 后勤服務中心, b. 商學院, 遼寧 沈陽 110044)

《中國教育現代化2035》強調提出,“ 2035年主要發展目標是:建成服務全民終身學習的現代教育體系、普及有質量的學前教育、實現優質均衡的義務教育、全面普及高中階段教育、職業教育服務能力顯著提升、高等教育競爭力明顯提升、殘疾兒童少年享有適合的教育、形成全社會共同參與的教育治理新格局。”[1]隨著高等教育大眾化進程的持續推進,我國高校辦學規模和在校生人數還將在短時間內呈現平穩增長態勢,急需大量資金用于基礎設施建設、教學設備更新、校園環境改善,以及師資等人才引進。目前,高校教育經費以各級政府的財政撥款為主,現行的教育經費核撥標準與經費額度難以維持高校正常的資金需求,教育經費缺口逐年增加,一些高校選擇金融機構貸款的方式來減少資金壓力,由此產生了大量債務。負債發展模式在高等教育領域較為普遍,這種模式雖然在一定程度上緩解了高校的資金困難,但也給高校帶來了嚴重的債務風險。

一、 高校債務風險防控

1. 高校債務的界定

預算軟約束背景下高校債務是指在政府財政撥款無法滿足高校辦學規模日趨擴大的情況下,為保證正常的人才培養、教育教學、科學研究、社會服務等活動,高校向金融機構申請貸款所形成的債務。高校的債務分為日常發生的零星支出和需要償還的大額貸款,其中高校日常運行發生的應付款金額較小、期限較短,不會對高校產生財務負擔,而基礎設施建設、教學設備采購等大額貸款項目會給高校帶來不小的償還壓力。在政府財政撥款無法填補大額貸款項目額度時,高校債務逐漸形成,高額的債務將對高校的發展建設產生重大影響。

2. 高校債務風險防控面臨的挑戰

(1) 制約教育教學水平的提升。高校教育經費投入的多少決定了學校基礎設施、學科建設、專業發展、科學研究及師資團隊的質量和水平。面對高額的債務及到期貸款本息的財務壓力,高校不得不調整經費支出結構,除剛性支出和重點項目外,還需大力壓減辦公、會議、差旅、出國出境、公務接待等公用開支。因缺少足夠的資金支持,教學設施更新、教學環境改善及教師的職業發展受限,甚至出現高水平教師流失的現象,制約了高校教育教學水平的提升。

(2) 增加財務危機發生的可能性。高校人才培養、教育教學、科學研究、文化傳承及社會服務等重要職能順利實現的前提條件是需要雄厚的資金支持。近年來,為償還金融機構高額的債務本金和利息,高校的資金短缺問題日益凸顯。由于資金周轉困難,資金供需矛盾加深,財務管理工作步入困境,高校債務償還違約風險進一步加劇。同時,貸款償還額度的多少還將涉及高校的信用等級,為保證資金安全,金融機構一般會選擇更加嚴格的貸款政策向高校借貸,使高校后期融資受阻。

(3) 增加防控管理難度。法律法規是社會正常運轉的必要保障。2010年11月,財政部、教育部聯合印發的《關于減輕地方高校債務負擔、化解高校債務風險的意見》明確提出:“高校是化債工作的責任主體,要按照‘誰貸款、誰負責’的原則,統籌學校資源,積極償還債務。”[2]據此要求,省級財政和高校主管部門組織實施了高校債務風險評估與化解工作,在工作推進過程中,各高校能夠正視普遍存在的債務風險問題,客觀分析債務風險形成的原因與解決辦法,相繼出臺了學校債務風險評估與化解工作實施細則,在管理職責、債務償還、風險評估、監測預警等方面明確了具體措施和路徑選擇,但在資金使用、審批流程、監管方式等環節尚存在一定的風險隱患,增加了高校債務風險防控管理難度。

二、 高校債務風險現狀

20世紀90年代初, 我國高等教育領域的人才培養規模與社會需求之間不均衡的矛盾日漸突出。 從立足現代化建設的全局出發, 自1999年開始,國家正式啟動了新中國高等教育史上時間最長、規模最大的高校擴招模式。

如圖1和圖2所示(數據來源于RESSET宏觀經濟數據庫中的教育指標數據), 與1999年相比, 2020年普通高等學校達到了2 738所, 數量翻了一倍多,高校普通本、專科在校生人數增長率達到34.52%, 招生人數增長率高達38.14%。 從2010年開始,在校生人數和招生人數增長率一直穩定在5%以下, 2019年和2020年高校在校生人數和招生人數再次有所提升, 2020年普通本、專科招生人數達到967.5萬人, 相較1999年增加了807.8萬人; 在校生人數為3 285.29萬人,是1999年的7.95倍。

圖1 1999—2020年我國普通高等學校數量變化統計

圖2 1999—2020年普通本、專科在校學生人數與招生人數變化統計

高等教育的快速發展使得高校對教學場地、人員設備、校園環境等軟、硬件設施或資源的需求持續增長,辦學成本逐年加大,教育經費大幅攀升。高校的經費來源主要依靠政府的財政撥款,教育部發布的《2020年全國教育經費執行情況統計快報》顯示:2020年全國高等教育經費總投入為13 999億元,僅比上一年度增長了3.99%[3],財政核撥的教育經費投入與高校教育成本增長不成比例,高校不得不選擇貸款方式解決資金困難,使得高校債務規模不斷增加。

三、 高校債務風險的形成機理

高校債務風險的形成與高校、金融機構和體制機制三者密切關聯,表現在3個方面。一是為了滿足辦學規模擴大引起的樓宇場館建設和基礎設施改造需要,高校一般選擇金融機構貸款來彌補教育經費的不足。二是在激烈的市場競爭中,金融機構尋求高校做為優質的信貸對象,解決資金閑置問題。三是在原有體制機制條件下,高校通過向金融機構貸款來減輕財務壓力,實現自身的可持續發展。在三者的博弈中,高校債務不斷增加,債務風險隨之加劇。

1. 辦學規模擴大是高校債務風險形成的直接原因

我國推進高等教育大眾化進程的時間較晚,《2003年全國教育事業發展統計公報》顯示:從1999年開始,僅僅用5年時間,我國高等教育毛入學率就達到17%[4]。教育部發布的《2019年全國教育事業發展統計公報》表明,截止到2019年,我國高等教育毛入學率突破50%,實現了高等教育大眾化的歷史性飛躍[5]。面對新形勢、新任務和新格局,一些高校通過興建新校區、加大師資與人才隊伍引進力度等多項措施解決日益增長的辦學規模與人才培養需要之間的矛盾。興建新校區和軟、硬件設施改善離不開雄厚的資金支持,在教育經費財政撥款額度遠遠低于學校發展建設所需經費時,高校紛紛向金融機構申請最大額度的貸款用于基礎設施建設和教學環境改善。

2. 貸款條件放寬是高校債務風險形成的間接原因

在日益激烈的市場競爭中,金融機構急需一大批高質量信貸客戶支撐自身的業務發展需要。高校作為教育系統金字塔中的頂尖層級,其資金來源具有多元化、廣泛性的特點,加之政府為其提供了強大的資金支持,高校逐漸成為金融機構的優質客戶[6]。為了完成信貸任務指標,金融機構簡化了高校貸款流程,放寬了貸款條件,通常采取不設立資金擔保或不要求財產抵押等方式,重點考核高校的社會信譽度及政府的資金支持情況,高校貸款手續簡單,相對容易,高校債務迅速增長。

3. 原有體制機制是高校債務風險形成的基礎條件

為了滿足擴大辦學規模和辦學條件改善的實際需要,一些高校相繼進行了大范圍的重組合并或基礎設施建設。受多種因素影響,高校的基礎設施建設及教學環境改善所需經費均是通過金融機構以貸款方式獲得。近年來,隨著高校貸款還貸高峰的來臨,一些高校債務風險逐漸顯現,還本付息壓力持續增加,嚴重制約了高校的發展。同時,在預算軟約束背景下政府對高校的支持不變,力度不減。當高校債務風險加大時,政府會劃撥一定額度的還債資金,有可能使高校長期的債務風險進一步提升。

四、 高校債務風險防控的影響因素

1. 財政撥款模式的影響

現階段,各級政府對高校撥款一般采用“綜合定額+專項經費”的核撥模式。這種模式帶來了不良的后果。其一,綜合定額與在校生人數成正比例關系。為全面解決學生的學、住、行等現實需要,一些高校不斷加大軟、硬件投資建設的投入,出現了發展速度過快、財政撥款與學費收入不能滿足發展建設需要的被動局面。其二,專項經費核撥目前尚無統一的制度約束和補貼比例,除部屬院校外,一般按照高校歸屬地由當地政府財政部門給予撥款補助。受區域經濟發展水平的影響,多數地方高校獲得專項經費的支持額度較小,只能采取融資的方法獲取資金以滿足自身發展建設需要,而融資的主要途徑就是向金融機構申請短期貸款。高校在一家金融機構貸款償還另一家金融機構即將到期貸款的情況屢見不鮮,這種短期貸款的做法進一步放大了高校債務風險。

2. 績效考核評價制度的影響

財務工作作為高校管理工作的重要組成部分,財務管理人員的職業精神、專業素養、執業能力等將直接影響高校治理能力現代化進程的深入推進。而高校現行的績效考核評價標準主要圍繞德、勤、能、績、廉5個方面進行,考核評價標準較為寬泛,缺乏具體工作崗位的考核指標。在績效考核過程中,財務管理人員的專業素養和執業能力往往被弱化,只要其賬面工作不出問題或差錯,債務風險防控工作與績效考核結果并不相關聯。一些高校財務管理人員習慣完成制表、核算、報銷等常規工作,對于高校債務風險防控的有關法律法規和政策要求研究不多、掌握不夠、理解不深、應用不實。

3. 融資來源渠道的影響

高校是非營利性組織,經費來源一直都是國家財政撥款和學費收入[7]。以地方高校為例,財政撥款和學費收入占比大約為6:4。從2021年起,在政府主管部門的指導和監督下,全國高校陸續調整學費標準,學費漲幅比例在20%左右;而學費由政府定價,政府必須統籌城鄉居民收入水平和社會經濟發展現狀,其提升空間有限。雖然高校普遍接受和歡迎社會資金的注入,但由于高校資產屬于國有資產范疇,受國家政策、綜合高校實力和社會聲譽等條件制約,社會資本在高校總資產中的占比并不突出。同時,高校接受個人和社會資本捐贈尚缺乏足夠的法律法規依據,捐贈偶然性特點突出,捐贈渠道不夠成熟。鑒于以上情況,高校通過向金融機構貸款來補充發展建設所需的資金成為比較普遍的做法。

4. 專項經費管理模式的影響

專項經費的管理與使用一直秉承專戶專用獨立核算的原則。為了獲得更多的專項經費支持,高校編制專項經費預算時首先要求各二級學院填報部門專項經費預算。多數二級學院經費預算編制者并非專業財務人員出身,對專項經費的管理使用與支出范圍認識模糊,部門專項經費預算帶有一定的盲目性,缺乏足夠的準確性和科學性。在專項經費的使用過程中,個別高校的財務管理人員對專項經費的適用范圍理解有偏差,將專項經費與人員經費混用或用于其他項目,專項經費的使用隨意性較大,未做到專款專用。挪用專項經費的情況不僅延長了資助項目的實施周期,也失去了經費的“專項”含義。目前,各高校雖然都建立了專項經費管理與使用制度,但具體的管理手段、管理措施和監管辦法還有待進一步完善。另外,專項經費的監管效果不夠明顯。

5. 政策性貸款分配不均的影響

政策性貸款容易引發教育資源分配不公平,影響高等教育的均衡發展。由于信息的不對稱性及政策性貸款的發放對象和發放數量的不確定性,高校得到的政策性貸款資源不盡相同,而獲得較多政策性貸款的高校不可能壓低預算,沒有足夠預算的高校則需要增加更多的預算,高校的預算需求越來越高,形成了 “馬太效應”。政策性貸款提供的經費不僅有限,而且分配不均,一些高校被排除在資助范圍之外,高校只能選擇向金融機構貸款來滿足自身發展需要,預算約束變得更加軟化。

五、 高校債務風險防控的實施策略

1. 優化政府撥款模式

各級政府應進一步強化預算的約束作用,持續優化撥款模式,不能簡單以“在校生人數”作為撥款額度的參考依據,應綜合考慮學校類別、學科建設、專業發展、科學研究等多種因素。在保證綜合定額基數的基礎上,制定切實可行的財政撥款方案,逐漸提高財政撥款在特色學科、優勢專業,以及科研項目中的比重。通過“補助轉資助”的方法,把高校特色學科和優勢專業的非定期性項目資助轉變為定期性項目資助;科研項目以定期撥款的形式資助,加強高校在特色學科、優勢專業及科研項目的持續投入,鼓勵支持特色學科、優勢專業和重大科研項目建設,確保高校的發展優勢和發展潛力。各級政府還應結合區域經濟社會發展狀況、高校人才培養質量、承擔重大科技項目狀況等因素,研究制定符合高校發展實際的專項經費核撥辦法,明確政府和高校之間的事權和財權,實現權責統一。高校的管理權限應逐漸下放,著力改善部屬院校占有大部分專項經費的局面,不斷擴充專項經費的資助范圍和受益群體,最大限度地發揮專項經費的使用效益。

2. 完善績效考核標準和定期審計制度

高校要在現行績效管理考核評價標準的基礎上,細化財務管理人員的績效考核指標,將專業素養、執業能力、資金安全與可持續發展等指標納入財務管理人員的績效考核體系,逐漸完善崗位目標責任制,激發財務管理人員的工作活力和積極性,不斷強化債務風險防控相關法律法規和業務知識的學習,教育、引導財務管理人員嚴格執行《高等學校會計制度》的具體要求,對各項債務分別管理,及時清理并依法依規辦理結算,避免資金使用的分散性和無計劃性,確保有限資金的使用效益,及時化解債務風險。高校內部審計機構是監督資金有效使用的重要部門,高校要切實發揮內部審計機構的作用,建立健全定期審計制度和離任審計制度。審計工作要關口前移,變事后監管為事前、事中和事后的實時監管,注重審計結果的運用,實行審計公告制度[8],做到審計過程和審計結果的公開、公平和公正,隨時接受廣大教職工的監督,嚴格監管盲目融資行為,切實改善高校預算軟約束現狀,保障國有資金不受侵犯。

3. 完善多元化籌措資金渠道

穩定的資金來源是高校健康可持續發展的基礎保障。高校必須打破單一依靠政府財政撥款的籌資模式,積極構建多元化、多渠道的籌措資金途徑,進一步減輕債務壓力。一是積極爭取政府財政資金。高校要加強內涵建設,挖掘發展潛力,打造特色學科和優勢專業,潛心立德樹人,廣泛爭取各級政府在土地規劃、基礎設施建設、教育教學改革、科研項目研發等方面的資金支持。二是大力發展“產教學研”融資模式,通過與高端企業、行業或實務部門技術合作,采取聯合建設科技研發中心、科研成果轉讓分紅等形式,實現高校經費與社會資本的有效聯動;在適度緩解高校科研經費短缺問題的同時,也有助于提升科研成果轉化能力,促進區域相關產業的高質量發展,打造全新產業品牌,提高產業價值。三是借助PPP模式,發揮社會資本的優勢,吸收更多社會資本參與高校基礎設施建設、教育教學改革、科研項目研發等工作的全過程,進一步延展辦學空間和辦學效益。四是完善慈善捐贈體系,拓寬捐助途徑。對于支持高等教育事業發展的社會團體及企業采取減免稅等鼓勵措施,努力開辟更多的社會捐助籌措資金途徑。五是及時調整債務結構,鼓勵嘗試發行教育債券或教育彩票等方式置換金融機構貸款,為高校籌措資金提供有益的補充。六是適度延長高校現存貸款期限,降低融資成本,減輕高校付息壓力,化解高校債務風險。

4. 建立健全貸款審核評估機制

貸款審核評估管理是一項復雜的系統工程,涉及到政府、金融機構和高校三大管理主體,歷經貸款前、中、后三個管理階段,各管理主體只有嚴格遵守相關規定或約定,才能最大限度地降低高校債務風險。要建立健全高校貸款審核評估機制,將正常貸款額度和拖欠貸款額度納入高校社會信譽調查指標體系,及時督促高校做好償還貸款的準備工作,按照貸款周期或時限,做好月還款計劃或年還款計劃,確保高校能夠按時結清貸款。要全面加強高校貸款管理,進一步明確政府在化解高校債務風險工作中的管理范圍和監管職責,為高校債務風險防控提供政策支持和業務指導,真正實現高校債務風險防控的全過程監管,有效控制高校負債規模。

5. 硬化“銀校合作”預算約束

金融機構要加強高校貸款的資格審查力度并適當控制高校貸款條件。國有銀行是高校軟預算約束的支持者,其本身也是軟預算約束體,銀行之所以愿意向高校放貸,主要原因在于政府對高校的資金支撐。因此,政府應主動參與高校貸款資格審查及資金審批的全過程,加大對資金使用情況的監管,硬化高校與銀行之間的預算約束,明確自身角色定位,不能無底線地充當高校最終還款人。同時,政府應逐步完善高校債務法律法規體系和債務風險防控長效機制建設,加快推進有計劃的政策性貸款與有條件的商業貸款相結合的借貸制度,適度控制對高校的無底線式資助。對于發展潛力不足或因自身原因陷入辦學困境的高校,政府應做到提前預警,及時按照國家相關法律規定妥善處理。