農村房地一體確權登記中存在的問題及對策研究①

吳 镕 惠忠澤

（貴州大學經濟學院 貴州貴陽 550000）

當前政府對農村房地一體確權登記工作越來越重視，全國各地農村不動產登記工作逐步推進，已進入關鍵時期。中國長期以來農村人口眾多農房數量龐大，確權登記工作一直沒有得到有效開展，相比于城市不動產統一登記，農村不動產確權登記工作不成熟，登記工作進展緩慢，二者之間存在很大的差異。落實農村不動產登記確權工作有利于縮小城鄉收入，推進城鄉一體化發展，可以有效推動農村社會秩序穩定和經濟發展，有效保障農民的住房所有權。但農村不動產登記工作還存在較多問題，因此要推動農村房地一體確權登記的全面發展，就必須要了解其中存在的問題并予以解決。本文基于對于當前確權登記過程中面臨的主要問題進行分析并提出解決策略。

1 農村房地一體確權登記工作概述

農村房地一體確權調查工作以“權屬合法、界址清楚、面積準確”為原則，以調查工作人員為主體，在政府及各村組干部配合下全面調查清楚區域內每一宗宅基地的權屬界限、權屬性質、位置、面積、用途以及地表房屋等建筑物、構筑物的基本情況。項目工作人員進行確權調查的工作分為外業實地調查和內業資料整理，外業實地調查主要是房屋權屬調查和測量，對每宗農房進行入戶調查，查清房屋權利人、坐落、房屋性質、建筑物類型、共有情況、規劃用途、建成年份、測量房屋的邊長、拍攝房屋的照片等；內業資料整理包括農村房屋地籍圖編制，計算房屋面積以及戶籍資料基礎收集，收集權利人的宅基地證書和相關土地證、當地政府審批文件、權利人居民身份證和戶口本等資料。最后完成每一宗地的權屬資料收集，繪制完整的房屋地籍圖和宗地圖，利用互聯網技術建成農村宅基地和農房權籍調查數據庫，對調查結果公示，依法頒發不動產權證書。

農村不動產確權登記從實施以來就受到社會的廣泛關注。首先，相較于城市不動產登記而言，農村不動產確權登記比城市更復雜，通過確權登記調查工作，以法律形式明確產權歸屬，有效解決歷史遺留問題，進一步加強土地管理工作，以制度化、規范化形式提升土地管理現代化、信息化水平，對今后建立健全農村不動產登記制度，形成城鄉房地一體化的不動產登記具有重要作用。其次，農村房地一體化工作的完成，意味著農村用地的規范化、制度化的形成，合理科學規范的利用土地，推動農村經濟發展，推進美麗鄉村建設的步伐。最后農村不動產登記制度的實施可以實現對不動產的有效調控，進而更好地保障村民的不動產權利［1］，維護農民合法權益，縮小城鄉差距的有效舉措，是今后深化農村改革的重點。

2 當前農村房地一體確權登記過程中存在的問題

2.1 管理不規范和一戶多宅、超面積情況嚴重

通過對農村房地一體確權工作的實地調查，表現突出的問題就是基層管理混亂，農村宅基地“一戶多宅”和面積超標現象普遍；同時建房審批管理不到位，沒有健全的政策法規相匹配。農村相當多的農戶新建住宅后，并沒有要求對原有住宅作拆除處理；因繼承關系得到祖輩留下的房產再加上自身已有住宅，造成“一戶多宅”現象；農村村民法律意識薄弱，因贈與或者買賣住宅導致“一戶多宅”情況的出現，而且部分農房主自行購買住宅時間跨度久，買賣雙方缺少變更協議或買賣合同，導致權屬關系無法確定，給后續發證工作造成很大阻礙。由于宅基地確權登記發證工作時間跨度較長，且經歷了多個階段和多個審批部門及審批方式，導致部分權屬資料丟失。

隨著農民收入水平和生活水平的提高，農戶對住房需求不斷增加，而有關農村地區不動產物權管理的法律法規卻沒有健全，導致農村里有很多村民對原有房子進行重修時占用耕地和公共土地，面積超標和建筑超高現象嚴重。

2.2 前期工作準備不足. 農戶對確權登記工作不夠重視

在登記和發證工作開展之前，主管部門沒有對基層委員會和村民做好有效的宣傳工作，加上農戶文化程度相對不高，對農村房屋確權登記不夠重視，對調查工作不配合；之前登記審批的材料均為紙質材料，部分村民保管不善，使得證明材料全部丟失；村干部素質參差不齊，對調查登記工作沒有深入了解，造成資料提交不及時，對調查登記發證工作態度冷淡，甚至因為面積超占和一戶多宅怕罰款等原因抵觸對農村房屋的調查；還有部分村民因外出務工而造成調查期間無法及時提供資料和權利人無法完成簽字等影響工作的進度。

2.3 農村房地確權登記工作量大且工作人員專業素質不高

我國農村村落分布廣，且較為分散，地域差異大，受農村復雜環境的限制，不動產統一登記工作信息量大［2］，所以想要開展確權登記調查工作不僅需要較大的人力支撐而且需要大量的資金支持。農村房地一體確權登記發證工作復雜，時間周期長，外業實地調查工作量大，內業資料收集和入庫繁瑣需要大量熟悉業務的人員進行操作，且專業性極強，涉及范圍廣，資料審核嚴格，對工作人員的專業性要求很高。但基層政府部門和村委會工作人員專業性不強，需要依靠專業的人員指導，造成工作進展緩慢。另外，相關部門缺乏有效的激勵制度，工作人員積極性不高，農村法律制約相對松懈，登記人員良莠不齊，易發生登記不符合實情的現象［3］。

2.4 鄉村居住區缺乏長遠規劃，農房建設監管不嚴

前期農村住房建設多無規劃。調查中發現農民建房面積和建設場地大部分主觀意愿強，村集體主要負責人缺少鄉村建設長遠規劃意識，導致農村房屋建設混亂。同時，上級部門對農村宅基地使用監管不到位，認為暫停審批就可以管控農村違建現象，導致有段時間建房沒有任何審批文件。政府多部門管理責任不明確，農村建房也一直處在不斷變化中，同時，資金不足和沒有專業技術人才的支撐，導致農村宅基地及房屋確權登記工作一直無法有效開展，加上基層政府工作積極性不高，登記確權過程中缺少有效的監管機制，造成調查登記工作進展緩慢。

3 推動農村房地一體確權工作的對策

3.1 合法合理分類處理既定事實，引導基層管理規范化

確權登記部門在調查登記過程中，要嚴格按照現有的政策法規辦事，對含糊不清的問題必須根據實際情況進行核查登記。依據1982 年《村鎮建房用地管理規定》，對政策實施之前的農戶建房問題，按照所占用的宅基地范圍到核查之日沒有發生擴大的，根據農戶實際使用面積進行產權登記，并頒發產權證書，同時完善登記系統信息。對發生在政策實施之后的農戶建房情況，依據使用宅基地有關批準文件中登記情況辦理不動產權證書，嚴格按照建房審批報告進行核查登記，對于一戶多宅中沒有建房審批報告且符合建房用地管理規定的房屋進行材料補辦，不符合部分依照相關規定歸還村集體或依法拆除。由于繼承關系導致現有權利人實際多套住宅或者通過房屋交易導致的一戶多宅問題，要參照《物權法》《土地管理法》《不動產登記暫行條例》及一些相關的法律條文，對待不同情況不同處理，對已有資料進行嚴格分析和梳理，確定相對應的權利人的所屬關系，按照規定登記有關權利人信息，杜絕同等情況不同處理情況的出現。對不符合規定的超額面積進行拆除處理；對于實際建房占地面積符合審批標準但是超過原審批面積時，需要補辦相關用地超額手續，然后重新辦理登記，合理合法處理好上述問題，維護好農民房屋對合法權益。

3.2 強化確權工作宣傳，落實工作統籌責任

農房一體確權工作涉及農民的切身利益，進行不動產登記發證工作之前應由政府全面動員，落實主體責任，保障宣傳工作有效開展。將責任落實到位以村為單位進行宣傳動員工作，充分利用新媒體和廣播、電視、報紙等新聞媒體作好宣傳，村干部要提前聯系自己負責的村民，對于外出務工的村民不能及時回鄉提供資料的，可以采取微信，電話錄音等方式委托村干部或家人代為辦理，確保在規定時間內完成資料收集工作，對不理解不配合的農戶，要耐心作好講解工作，讓農戶充分認識農房一體確權登記工作的重要作用，讓大家重視不動產確權登記，自主找到相關部門進行登記，提升農民群眾配合程度，推動農村房地一體不動產權登記工作順利高效完成［4］。

3.3 提高工作人員專業素質，運用互聯網+技術提高工作效率

農村房地一體確權登記工作專業性較強，登記人員必須具備專業知識和業務能力。因此，要吸收高素質的專業人才及加強對一線工作人員的培訓，學習確權登記的先進經驗、方法和優秀案例，結合本地實際，確保登記工作準確無誤。另外，加強對工作人員的績效考核，建立獎懲制度，對工作中表現突出的員工予以獎勵，對違反規定的行為作出懲罰，提高工作人員的積極性和規范性，打造一支高素質的確權登記人員隊伍。

傳統調查登記模式相對比較落后，人員投入較大，資源消耗嚴重。運用互聯網+不動產登記把資源整合，利用互聯網技術優化流程和管理，村民足不出戶就能辦理登記業務，有效縮短了辦理的時間，常年在外務工的村民也能及時登記，大幅提高了工作效率，降低投入成本。需要辦理的農戶向村委會提出申請，同時在互聯網平臺完善基礎信息，村委會對申請信息進行初步審核，審核無異議后提交到監管部門，由監管部門在互聯網平臺對初審信息進行二次受理，對爭議較大的問題，安排專員前往一線調查核實。最終審核通過后，將最終登記結果反饋到村委會進行公告，同時利用互聯網向申請農戶發送預登記結果。公示無異議后即可在互聯網平臺上繳費領取不動產權證。

3.4 完善管理機制，提升監管效果

前期農村住房建設由于沒有統一的規劃，加上監管部門長期以來缺乏有效的監管機制，導致農村建房管理混亂。因此，今后的工作重點應加強管理機制，確保建設規劃布局合理性和長遠性，同時下發政策文件予以支持，為今后的美麗鄉村建設做好鋪墊。另外，依法設立專門的監管機構，對規劃的實施情況加強監管，政府應給予資金支持，保證監管隊伍的專業化。同時，發揮群眾的監督作用，開通監督熱線和監管主管部門留言信箱，拓寬監管渠道，提升監管質量，保證登記確權信息的真實性和合理性，提高農民的幸福感，推動農村穩定發展。

農村房地一體確權登記工作的順利完成對促進農村穩定發展，推動城鄉一體化建設具有極其重要的作用。在鄉村振興和美麗鄉村建設的大背景下，農村房地一體確權登記工作的全面開展已是必然。因此，要保障農村房地一體確權登記工作的順利完成，就必須針對確權登記中存在的問題，結合農村房地的特殊性、復雜性，制定切實有效的應對措施，嚴格規范登記流程，確保數據的正確性，為確權發證工作早期實現作好充分準備。農村房地一體確權登記事關千家萬戶農民的的利益，政府和農民自身務必引起重視。