從“失敗國家”到“脆弱國家”：概念發展與政策演變*

李因才

地區局勢彼此間的聯動，創造了一個羅西瑙所稱的“遙遠的近鄰”(distant proximities)為特征的緊縮的全球化世界。(1)James N.Rosenau, Distant Proximities: Dynamics beyond Globalization, Princeton University Press, 2003.全球化的力量強勢向下滲透，局部和地方的問題則擴散至全球。在這一背景下，國家內部的治理問題日益成為全球性的挑戰。從20世紀90年代的波黑危機、2001年的“9·11”事件，到2011年的利比亞沖突以及至今困擾國際社會的索馬里海盜問題、也門和敘利亞危機，由于國家能力不足導致的內部沖突、社會動蕩、人道主義危機，不斷涌現，并為毒品、武器貿易或恐怖主義等非法活動提供避風港。脆弱國家的內部壓力傳導到周邊和地區，內部危機的外溢又釀成更嚴重的地區和國際安全議題。(2)Derick W.Brinkerhoff, Governance in Post-Conflict Societies: Rebuilding Fragile States, Routledge, 2007,p.1.

到2030年，全球 60%以上的貧困人口將生活在脆弱環境。脆弱性源于多種因素，包括貧窮、政府能力萎縮、糟糕的公共服務、經濟排斥和邊緣化等。在經濟動蕩、法治薄弱、無力提供基本公共設施和公共服務的地方，政治動蕩、對平民施暴和普遍的犯罪網絡也如影隨形。環境災害、氣候變化和流離失所，加劇了當地的脆弱性。(3)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016, p.20.針對這類國家，傳統的干預措施不再可行，必須創新辦法，把更廣泛的安全、治理和外部援助結合起來。

過去二十年，越來越多的研究關注國家功能的失效和衰退，把它看作安全和發展援助領域的一項重大挑戰。很多概念用來描述這類國家，如準國家(quasi-state)、(4)Robert H.Jackson, Quasi-States: Sovereignty, International Relations, and the Third World, Cambridge University Press, 1990.失敗國家(failed state)、(5)Gerald B.Helman and Steven R.Ratner, “Saving Failed States”, Foreign Policy, 1992/1993, 89:3-20.脆弱國家(fragile state)、(6)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016.崩潰國家(collapsed state)、(7)William I.Zartman, Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, Lynne Rienner, 1995.弱國家(weak state)、(8)Joel S.Migdal, Strong Societies and Weak States: State-Society Relations and State Capabilities in the Third World, Princeton University Press, 1988.危機國家(crisis states)、(9)James Putzel, War, State Collapse and Reconstruction: Phase 2 of the Crisis States Programme, Crisis States Research Centre, Working Paper 1, September 2005.軟國家(soft state)、(10)Gunnar Myrdal, Asian Drama:An Inquiry into the Poverty of Nations, Twentieth Century Fund, 1968.無國家社會(stateless societies)、(11)Robin Horton, “Stateless Societies in the History of West Africa”, in J.E Ade Ajayi and Michael Crowder(eds.),History of West Africa, Vol.1,2nd ed,Longman,1976, pp.72-113.陰影國家(shadow state)(12)William Reno, Warlord Politics and African States, Lynne Rienner, 1998.等。與此相關的概念也被使用，諸如脆弱(vulnerable)國家、不穩定(unstable)國家、不安全(insecure)國家、分裂(fragmented)國家、破碎(broken)國家以及軍閥(warlord)國家、缺位國家(absent state)、跛足的利維坦(lame Leviathan)、沖突影響國家(conflict-affected states)等等。不同概念有不同的關注重點，比如“跛足的利維坦”或“準國家”關注主權和國際承認問題，“脆弱國家”和“弱國家”聚焦公共品供給能力，“叛變政權”(renegade regimes)和“流氓國家”(rogue states)則關注國家行為。(13)Sonja Grimma, Nicolas Lemay-Hébertb and Olivier Nay, “‘Fragile States’: Introducing a Political Concept”, Third World Quarterly, 2014, 35(2):199.其中，兩個概念用的比較普遍，也最有代表性：一個是“失敗國家”，一個是“脆弱國家”。兩者具有不同的政策內涵、不同的關注重點。較之“脆弱國家”， “失敗國家”這一概念出現較早，在學術和政策層面的影響也曾經較大，但在過去二十年里，兩個概念出現此起彼消的變化。這種變化反映了國際社會對這類國家認知上的轉變，同時也充分彰顯出國際社會在安全和發展領域的政策變遷。

一、“失敗國家”的概念發展與政策演變

20世紀60 年代，在反殖民主義大潮的沖擊下，一大批國家贏得主權獨立，但殖民大國的匆忙撤離留下的權力真空，也刺激了內戰和沖突數量的增長。這一時期， 對發展中國家的比較政治研究開始興盛，研究議題之一是考察西式的民主化、現代化在全球的推進及其不同影響。一些國家由于水土不服，出現民主崩潰、社會失序，它們被納入了研究視野。(14)比如 Juan J.Linz, The Breakdown of Democratic Regime, Johns Hopkins University Press, 1978；[以]艾森斯塔德：《現代化：抗拒與變遷》，張旅平等譯，中國人民大學出版社，1988年，第68-70頁；[美]羅斯托：《經濟成長的階段——非共產黨宣言》，國際關系研究所編譯室譯，商務印書館，1962年。1968 年，亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》一書中，分析了政治現代化之下一些發展中國家的政治衰朽現象。在亨廷頓看來， 政治衰朽根源在于這些國家的制度能力不足，本質上“缺乏政治上的共同體和有效能的、有權威的、合法的政府”。(15)[美]塞繆爾·亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社，2008 年，第1-55頁。同年，岡納·梅爾達爾在《亞洲戲劇》一書中引入“軟國家”一詞，用來描述南亞乃至多數發展中國家普遍存在的一種社會散漫“無紀律”、不服從任何權威的現象，認為由于“根本不存在或者缺乏公民義務”，國家陷入立法、執法困境，政策難以推行。(16)Gunnar Myrdal, Asian Drama:An Inquiry into the Poverty of Nations, Twentieth Century Fund, 1968.

隨著冷戰兩極格局的瓦解，兩大集團刻意壓制的發展中國家的內部矛盾開始發酵，一些國家出現嚴重的政治衰退、經濟崩潰和內部沖突。1982 年，政治學家羅伯特·杰克遜和卡爾·羅斯伯格合作發表的一篇論文，較早探討了非洲廣泛存在的“弱國家”。這類國家無法有效行使控制權，與韋伯對國家的經典定義相去甚遠，只具有法律意義上的國家軀殼。(17)Robert H.Jackson and Carl G.Rosberg, “Why Africa’s Weak States Persist: The Empirical and the Juridical in Statehood”, World Politics, 1982, 35(1)：1-24.1986—1987 年，杰克遜又發表了兩篇文章，進一步指出非洲國家的主權是外部賦予而非內生的，因而是一種消極主權， “是高度包容的國際法和政治制度的法律產物，這種國際法和政治制度是 20 世紀自決的反殖民主義意識形態的一種表現”。(18)Robert H.Jackson, “Negative Sovereignty in Sub-Saharan Africa”, Review of International Studies, 1986, 12(4)：247-264; Robert H.Jackson, “Quasi-States, Dual Regimes, and Neoclassical Theory: International Jurisprudence and the Third World”, International Organization, 1987, 41(4)：519-549.杰克遜將這類國家稱為“準國家”。1988 年，米格代爾提出在第三世界存在一種強社會束縛下的“弱國家”現象，他悲觀地認為“弱國家”和“強社會”之間的結構性關系難以改變，“社會中碎片化的社會控制削弱國家，而弱國家的政治和行政反過來強化社會中的碎片化社會控制。”因而“強社會”“弱國家”將頑固地糾纏在一起，相互強化，很難走出這種困局。(19)[美]喬爾·S·米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關系及國家能力》，張長東等譯，江蘇人民出版社，2009年，第289頁。

20世紀80 年代末到 90 年初，從非洲到亞洲到拉美到歐洲，內戰、沖突急劇升溫，甚至出現了部分國家的解體。納米比亞、阿富汗、尼加拉瓜、柬埔寨、盧旺達、安哥拉、利比里亞、莫桑比克、塞拉利昂、東帝汶、剛果(金)、索馬里、前南斯拉夫等地都爆發了內戰或沖突，盧旺達、科索沃等地還發生了慘絕人寰的種族大屠殺。1994 年 4 月到 6 月中旬，短短兩個多月的盧旺達種族大屠殺，造成多達80—100萬人死亡，兩大種族之間的血腥復仇還席卷烏干達、剛果(金)等鄰國。國內沖突的蔓延及其對國際社會的巨大沖擊，導致“失敗國家”逐漸成為西方世界外交政策分析的主流話語。1993 年，赫爾曼和萊特納在《外交政策》發表“拯救失敗國家”一文，主張不能任由這類國家潰爛下去，應恢復一戰之后的托管制，由聯合國接管和治理。(20)Gerald B.Helman and Steven R.Ratner, “Saving Failed States”, Foreign Policy, 1993, 89：3-20.1994 年，卡普蘭在《大西洋月刊》刊發文章“即將到來的無政府狀態”，認為西非國家的失敗和黑暗陰影將蔓延全球。(21)Robert D.Kaplan, “The Coming Anarchy”, Atlantic Monthly, 1994, 273：44-76.兩篇文章都缺乏對這類國家治理機制的深入細致研究，不過成功地吸引了學術和政策層面的關注。兩篇文章代表著美歐知識界對這類國家認知變化的雙重趨向：第一，污名化趨向，將內部治理問題放大，簡單粗暴地斥為徹底失去功能、自身無法修復的“失敗國家”，必須采取外部的干預；第二，安全化趨向，將內部問題外化為可能威脅國際和地區穩定的安全議題，國際社會的干預既是提供協助，也是出于自身的安全考慮。

2001 年“9·11”事件的爆發，使污名化和安全化策略大獲成功。這一策略指責國家的失敗導致更多的人訴諸激進暴力，并吸引外部的激進組織和叛亂分子進入，該國因而成為恐怖主義和激進意識形態的滋生地、策源地和避風港，威脅地區和全球安全。恐怖主義與“失敗國家”的捆綁，為將后者列入安全議程提供了確鑿的理由。(22)Stephen M.Walt, “Beyond Bin Laden: Reshaping U.S.Foreign Policy”, International Security, 2002, 26(3)：56-78.“9·11”事件之后，應對“失敗國家”迅速上升為西方國家的官方政策，甚至將其視為首要挑戰。2002 年美國國家安全戰略報告明確指出，“當前對美國的威脅越來越多來自失敗中的國家，而非那些想要征服我們的國家”。(23)US Government, The National Security Strategy of the United States of America, The White House, 2002.2003 年歐洲理事會的《歐洲安全戰略》將“國家失敗”列為五種主要威脅之一，認為“治理不善——腐敗、濫用權力、制度薄弱和缺乏問責能力——以及國內沖突從內部腐蝕國家……國家失靈……破壞全球治理，加劇地區不穩定。”(24)European Council, European Security Strategy—A Secure Europe in a Better World, Brussel, 12-13 December 2003, p.4.聯合國也重新界定了安全威脅，時任秘書長科菲·安南在演講中聲稱這些國家“不僅對自己的人民，對鄰國，實際也對全球構成威脅”。(25)Ko Annan, “We Can Love What We Are, without Hating What—and Who We Are Not”, 10 December 2001，https://www.un.org/press/en/2001/sgsm8071.doc.htm.“9·11”事件重塑了主要國家特別是美國的外交政策，一項新的外交和國防政策——“反恐戰爭”——就是為了應對來自“失敗國家”的恐怖主義威脅而制定的。(26)Mohammed Nuruzzaman, “Revisiting the Category of Fragile and Failed States in International Relations”,International Studies, 2009, 46(3)：274.

在政策層面高度關注的同時，20世紀90 年代中后期開始，學術層面的研究也漸趨深入精細。扎特曼在 1995 年主編的著作中，將“國家崩潰”定義為國家本身作為合法的、有效秩序的消失，包括國家機制崩潰和社會瓦解的雙重進程。(27)William Zartman, Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, Lynne Rienner, 1995.1994 年，美國政府成立并資助了“國家失敗特別研究組”，由社會科學家、數據收集專家和統計方法顧問組成。(28)1994 年，應美國副總統阿爾·戈爾(Al Gore)的要求，中情局成立了“國家失敗特別研究組”(State Failure Task Force)，一個由獨立研究人員組成的小組。研究旨在通過審查影響國家穩定的人口、社會、經濟、環境和政治等潛在和結構性條件，考察國家失敗的原因并提供預測。研究發現，生活質量、政權類型、國際影響、種族和宗教構成和領導力四組變量，與國家失敗顯著相關。1995年9月、1998年7月和2000年9月，研究組先后發表了三份研究結果報告。Daniel C.Esty, Jack Goldstone, Ted Robert Gurr, Pamela T.Surko, Alan N.Unger, Working Papers: State Failure Task Force Report, McLean, Va.: Science Applications International Corporation, 1995; Daniel C.Esty, Jack Goldstone, Ted Robert Gurr, Barbara Harff, Pamela T.Surko, Alan N.Unger, Robert S.Chen, The State Failure Task Force Report: Phase II Findings, Science Applications International Corporation, 1998; Jack Goldstone, Ted Gurr, Barbara Harff, Marc Levy, Monty G.Marshall, Robert H.Bates, David L.Epstein, Colin H.Kahl, Pamela T.Surko, John C.Ulfelder, Alan N.Unger, State Failure Task Force Report: Phase III Findings, Science Applications International Corporation, 2000.研究組后來更名為Political Instability Task Force，由喬治梅森大學(George Mason University)的戈德斯通教授領銜。網頁見http://scip.gmu.edu/political-instability-task-force/。2012 年，戈德斯通離開研究組，后續的研究由蒙蒂·馬歇爾(Monty Marshall)領導的“系統性和平中心”(Center for Systemic Peace)負責，后者發布“沖突、治理和國家脆弱性全球報告”，具體可見http://www.systemicpeace.org/globalreport.html。研究團隊對國家失敗提出了具體的測量標準：如果一國在給定年份經歷了革命戰爭、種族戰爭、敵對或破壞性的政體轉型以及種族滅絕和(或)政治清洗，就屬于國家失敗。根據這一界定，項目發現1955—1998年共發生了136起國家失敗事件。(29)Jack Goldstone, Ted Gurr, Barbara Harff, Marc Levy, Monty G.Marshall, Robert H.Bates, David L.Epstein, Colin H.Kahl, Pamela T.Surko, John C.Ulfelder, Alan N.Unger, State Failure Task Force Report: Phase III Findings, Science Applications International Corporation, 2000.不過，這項研究只簡單區分了失敗國家和非失敗國家，而且僅將四種狀況視為國家失敗的表現。羅特伯格認為這種非此即彼的二分法不夠準確，也不能為政策分析提供有益指導。他指出，國家失敗具有階段性特征，具體可分為四個階段：脆弱、衰退、失敗和崩潰。(30)Robert Rotberg(ed.), State Failure and State Weakness in a Time of Terror, Brookings Institution Press, 2003; Robert Rotberg(ed.), When States Fail: Causes and Consequences, Princeton University Press, 2004.羅特伯格認為，如果暴力水平“由于小規模沖突、敵意或直接的內戰而急遽升級，國家就被歸于崩潰”。(31)Robert Rotberg(ed.), When States Fail: Causes and Consequences, Princeton University Press, 2004, p.25.雖然不是所有的內戰都會導致國家失敗，但隨著暴力的升級、國民安全的下降，國家失敗的風險就上升。因此，國家失敗是一種進程，呈現階段性的發展變化。

由于美國對伊拉克和阿富汗的軍事行動漸失人心，20世紀90 年代全球蔓延的動蕩和沖突也呈現收縮態勢，“失敗國家”作為一種概念和政策框架逐漸失去了光彩。不過，隨著伊拉克和阿富汗的重建和穩定問題凸顯，“失敗國家”獲得學術和政策研究新的增長點，大批關注重建和穩定的研究著述涌現。(32)代表性著作如 Barnett R.Rubin, The Fragmentation of Afghanistan: State Formation and Collapse in the International System, Yale University Press, 2002; Francis Fukuyama, State-building: Governance and World Order in the 21st Century, Cornell University Press, 2004; Richard Caplan, International Governance of War-torn Territories: Rule and Reconstruction, OUP, 2005; David C.Chandler, Empire in Denial: The Politics of State-building, Pluto Press, 2006; Dominik Zaum, The Sovereignty Paradox: The Norms and Politics of International Statebuilding, Oxford University Press, 2007.與此同時，國家內部危機的外部擴散問題依然存在并呈現周期性起伏，2011 年以來中東北非地區的政權更迭特別是利比亞、也門持續的高強度軍事沖突，非洲薩赫勒地帶居高不下的安全態勢，阿富汗和伊拉克安全形勢的逆轉和惡化，都對周邊和國際社會構成持久的挑戰，因此這類國家一直是安全研究的關注焦點。

二、“脆弱國家”的概念發展與政策演變

與安全和外交系統青睞“失敗國家”不同，發展援助機構更喜歡使用“脆弱國家”一詞。后者用來描述國家機構的合法性、權威性流失，能力急遽下降、失能或碎片化。(33)Olivier Nay, “Fragile and Failed States: Critical Perspectives on Conceptual Hybrids”, International Political Science Review, 2013, 34(3):327.這一概念由發展援助機構提出和推廣使用。20世紀90年代，隨著“失敗國家”概念的興起，援助機構和國際組織也開始關注國家的脆弱性問題。1993年4月，聯合國社會發展研究所首次召開相關主題的講習班，開發計劃署大約同一時間設立了主題為“聯結復興與發展：管理振興戰亂社會”的援助項目。20世紀90年代末，主要援助方圍繞“援助效果”議題，出臺“有關融資發展的蒙特雷共識” 等政策文件，決定基于受援方的國家能力，有選擇地分配資源，以確保發展援助的有效性。不過，一些急需援助的國家由于能力薄弱或處于危機之中無法達到標準，導致它們更難得到及時援助，這旋即引發激烈批評。

針對這一缺陷，2002 年世界銀行啟動名為“重壓下的低收入國家”(LICUS) 的新項目，專門用于應對受戰爭、暴力和政治混亂影響的受援國的具體挑戰。世界銀行內部的兩個獨立機構——脆弱國家股、沖突預防和重建股——在研發編制該項目的國家標準中促成了有關援助流向的討論和重新定位，援助從注重效率轉向強調國家建設與和平建設，以增強外援的有效性。(34)Sonja Grimma, Nicolas Lemay-Hébertb and Olivier Nay, “‘Fragile States’: Introducing a Political Concept”, Third World Quarterly, 2014, 35(2):199.“重壓下的低收入國家” 項目主要依賴世行的統計分析工具——“國家政策和機構評估” (CPIA)。該統計分經濟管理、結構性政策、社會包容和公平政策、公共部門管理和制度四方面，共16項指標，被評估國得分在3.2及以下的劃歸“重壓下的低收入國家”。(35)世界銀行的這份名單名稱幾度更改：2006—2009年稱為LICUS國家名單(Low Income Countries Under Stress List)，2010 年更名“脆弱國家名單”(the Fragile States List)，2011 年改為“脆弱情勢協調清單”(Harmonized list of Fragile Situations)，由世界銀行的“脆弱、沖突和暴力集團”(Fragile, Conflict and Violence Group)——之前是沖突、安全和發展中心(Center on Conflict, Security and Development)——編制和發布。參見http://www.worldbank.org/en/topic/fragilityconflictviolence/brief/harmonized-list-of-fragile-situations。這為“脆弱國家”的討論確立了定義和框架。與此同時，主要援助機構經濟合作與發展組織的發展援助委員會、世界銀行、開發計劃署和歐共體等，也就脆弱國家的定義和面臨的挑戰形成更多共識。(36)Olivier Nay, “International Organisations and the Production of Hegemonic Knowledge: How the World Bank and the OECD Helped Invent the Fragile State Concept”, Third World Quarterly, 2014, 35(2): 210-231.

從 2003 年開始，越來越多的研究機構和分析人士參與政策討論，為“脆弱國家”議題提供理論基礎和評價標準。美國的和平基金會、布魯金斯學會、蘭德公司、對外關系委員會、胡佛研究所、戰略與國際研究中心；歐洲的海外發展研究所、更安全世界研究中心等在其中發揮了積極作用。在主要援助方、研究機構、政府部門的共同推動下，“脆弱國家”議程在21世紀頭十年備受關注。一些有關“脆弱國家”和“國家脆弱性”的排名紛紛出臺。其中經合組織、和平基金會、世界銀行的年度報告影響較大。經合組織起步較早，早在 2003 年，經合組織就設立了“困難伙伴關系的學習和咨詢進程”(LAP)，后來更名為“脆弱國家集團”，從 2005 年起持續發布年度《脆弱國家報告》(后改為《國家脆弱性報告》)。

世界銀行的“脆弱情勢協調清單”主要依據兩項指標：CPIA 數據是否低于3.2，過去三年是否存在聯合國或地區組織的維和或建設和平特派團。多數脆弱國家的排名從多個維度綜合考量。經合組織的《國家脆弱性報告》包括經濟、環境、政治、安全和社會五個維度。(37)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016, pp.72-73; OECD,States of Fragility 2018, OECD Publishing, 2018, pp.83-84.“系統性和平中心”發布的“沖突、治理和國家脆弱性全球報告”，有安全、政治、經濟和社會四個構成指標，每個指標又從合法性和有效性兩方面考量。(38)Monty G.Marshall and Gabrielle Elzinga-Marshall, Global Report 2017: Conflict, Governance and State Fragility, Center for Systemic Peace, 2017.Center for Systemic Peace 分別發布了 2007，2008，2009，2011， 2014，2017共6份研究報告，具體可見http://www.systemicpeace.org/globalreport.html。美國《外交政策》與和平基金會共同編制的“脆弱國家指數”，包括內聚力、經濟、政治、社會四個維度，每個維度細分三項考察指標，共計12組指標。(39)內聚力分為安全機構(Security Apparatus)、精英分化(Factionalized Elites)、群體憤懣(Group Grievance)三個指標；經濟維度分為經濟衰退與所有權(Economic Decline and Property)、不均衡的經濟發展(Uneven Economic Development)和遷徙與人才的流失(Human Flight and Brain Drain)三個指標， 政治維度分為政權合法性(State Legitimacy)、公共服務(Public Services)、人權和法治(Human Rights and Rule of Law)三個指標，社會維度分為人口壓力(Demographic Pressures)、難民和國內流離失所者(Refugees and Internally Displaced Persons)以及外部干預(External Intervention)。由于考察維度多，數據來源也相對復雜，通常包括一些國際組織和機構的發展指數，如聯合國開發署的人類發展指數、世界銀行的CPIA、世界銀行的世界治理指數、自由之家指數、人權報告；一些重要的統計數據如國際貨幣基金組織的經濟數據、Major MEPV數據、透明國際數據、國際危機組織的國家報告等。有些指數相對聚焦，比如經濟與和平研究所發布的全球和平指數，主要依據一國的消極和平指數排序，考察維度有三個：尚未平息的國內和國際沖突、國內和諧或動亂程度以及軍事化水平。(40)Institute for Economics & Peace, Global Peace Index 2020: Measuring Peace in a Complex World, Sydney, June 2020, https://www.visionofhumanity.org/wp-content/uploads/2020/10/GPI_2020_web.pdf.

發展援助機構之所以關注脆弱國家，出于兩方面的原因。一方面，脆弱國家吸收了絕大多數的發展援助。經合組織2016年的報告指出，2002—2014年，流入脆弱國家的資金總額增長了206%，包括官方發展援助、外國直接投資和匯款，總額超過2.04萬億美元。2011—2014年，官方發展援助總額的64%流入這些國家。(41)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016, pp.22-23,p.77,p.78.2016年，用于經合組織認定的58個脆弱國家和地區的專項資金682億美元，占資金總額的65.5%，遠高于67個其他發展中國家的358億。2014—2016年，對脆弱國家的官方發展援助增加了14.4%，即86億美元，也比非脆弱國家高出很多。(42)OECD, States of Fragility 2018, OECD Publishing, 2018,p.116.但另一方面，巨額的援助投進去，效果并不明顯，脆弱國家的發展指數依然低位徘徊，這構成了發展援助領域的最大挑戰。目前超過16億人——即世界人口的22%，生活在脆弱國家。到2050年，這一數字預計將上升到30億——即全球人口的32%。(43)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016, pp.22-23,p.77,p.78.2015 年，72.8%的極端貧困人口集中在58個脆弱國家和地區，并可能繼續增長。(44)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016, pp.22-23,p.77,p.78.脆弱和受沖突影響的國家只有 16%達到了千年發展目標， 遠低于其他發展中國家，尤其那些涉及兒童死亡率、孕產婦健康和環境可持續性的指標。1990—2015 年，沒有一個受沖突影響的國家實現五歲以下兒童死亡率降低三分之二的目標。(45)Institute for Economics and Peace, SDG16 Progress Report: A Comprehensive Global Audit of Progress on Available SDG16 Indicators, 2017, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/SDG16-Progress-Report-2017.pdf.

三、“失敗國家”和“脆弱國家”的合流

“失敗國家”的概念發展主要源于安全防范，而“脆弱國家”主要成型于發展援助領域，以有效援助為主要考量。“失敗國家”關注內部問題的外部性即對地區和全球的不安全擴散，“脆弱國家”則聚焦國家內部的能力衰退，對外部性關注次之。兩個概念具有不同的側重點和政策框架。

然而，20世紀90 年代末對發展—安全聯結的熱烈討論，使“脆弱國家”概念的主要提出者——世界銀行和經合組織漸趨將安全與發展統籌安排。2000 年商定千年發展目標以來，國際社會衡量發展的思路出現變化，越發看重減貧與預防沖突的相關性，衡量的標準也從單純關注發展成果轉向關注與發展密切相關的因素。經合組織早前的報告(2005—2007年)主要依據世界銀行的 CPIA 指數編制，2009 年的榜單則參照了布魯金斯學會和卡爾頓大學開發的另外兩個指數——“發展中國家的國家虛弱性指數”和“國家外交政策指數”。這兩個指數都偏重安全，這樣，安全維度開始被納入經合組織的年度報告。(46)Olivier Nay, “International Organisations and the Production of Hegemonic Knowledge: How the World Bank and the OECD Helped Invent the Fragile State Concept”, Third World Quarterly, 2014, 35(2):220-224.世界銀行的《2011 年世界發展報告》承認，不安全和沖突是發展面臨的重大挑戰，會阻礙和限制發展。2015 年9 月，2030 可持續發展議程在聯合國大會獲得通過，“和平安全”被列入該議程第 16 項發展目標，發展與安全的深度融合在政策層面出現重大突破。2016 年， 經合組織的年度脆弱性報告專門以“理解暴力”為副標題，探討暴力沖突對發展的影響。(47)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016, p.77.這顯示“脆弱國家”在發展與安全關聯方面，部分承襲了“失敗國家” 的理論框架并向后者靠攏。

這種靠攏有更深層原因。首先，考慮到發展—安全密不可分，發展援助機構現在積極從事沖突預防、沖突轉型和沖突后重建工作。研究證實，在沖突爆發之前采取措施預防和遏制沖突，所費資源更少、更有效。(48)International Bank for Reconstruction and Development, The World Bank, Pathways for Peace: Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict, 2018, p.2.歐洲國家長期在發展政策領域居主導地位，但中東北非“阿拉伯之春”的戲劇性演變，這一地區不穩定對歐洲國家在恐怖主義威脅、移民和犯罪方面的外溢效應，加深了歐洲決策者對內外安全相互依存的認識。因此，更加公開地參與脆弱國家的安全事務，符合打擊恐怖主義、控制移民、遏制人口販運和打擊犯罪集團的內部議程。這樣，發展政策出現明顯的安全化趨向。與此同時，西方國防和外交政策人士也對以前很少關注的地區產生了廣泛興趣，特別是新興經濟體持續加大這些地區的投資、對美歐的存在構成某種挑戰的背景下。更重要的是，在伊拉克和阿富汗大規模的軍事干預并未帶來許諾的民主制，長期無法退出反而催生了干預疲勞。另一方面，安全議程的推進無法和這些國家的建設和發展相脫離，安全政策和發展政策兩者都難以自主運行。(49)張春：《“發展—安全關聯”：中美歐對非政策比較》，《歐洲研究》2009年第3期。在促進民主、善政和人權，謀求“他們”發展和“我們”安全的共同議程上，發展援助機構與安全外交機構不同尋常地形成了共識。

其次，冷戰結束以來，“人的安全”“人的發展”和具有“保護責任”的主權這些觀念的引入，導致安全議程重心出現了從國家向人的重大轉變。1994年的《人類發展報告》首次提出“人的安全”概念，報告認為，安全概念“長期以來被狹隘地解釋為不受外來侵略的領土安全，或在外交政策中保護國家利益的安全， 或全球安全不受核浩劫的安全”。(50)United Nations Development Programme, Human Development Report 1994, Oxford University Press, 1994.“人的安全”重視個體的安全，個體的安全優先于國家安全。盡管兩種關注之間存在沖突，長期看卻相輔相成：穩定而有效的國家是人的發展和人的安全的先決條件；一個不能為其公民提供發展和安全的國家，既不強大也不穩定，而是脆弱失能的。(51)Finn Stepputat, Louise Andersen and Bj?rn M?ller, “Introduction: Security Arrangements in Fragile States”, in Louise Andersen, Bj?rn M?ller and Finn Stepputat(eds.), Fragile States and Insecure People?: Violence, Security, and Statehood in the Twenty-First Century, Palgrave Macmillan, 2007, p.6.

相較之下，“失敗國家”內涵較窄，且包含貶義羞辱色彩。第一，“失敗”一詞既不準確又充滿了歧視，它無視國家內部治理的差異，以點名羞辱的方式徹底否定這類國家的功能性存在；(52)Susan Woodward, The Ideology of Failed States, Cambridge University Press, 2017.第二，這一概念是安全化和政治化操作的結果，它將被點名國家視為動蕩、沖突、人道主義災難和恐怖主義的溫床，為西方國家的軍事干預提供了借口；第三，這一概念采用簡單的二分法，在可挽救的國家和無力救助的國家之間人為設置了界限，導致一些國家難以得到外界的關注和幫助，在政策層面引發巨大災難。與之相比，“脆弱國家”較為溫和，更容易得到認可和接受，特別是在發展、人道主義援助與建設和平領域。不少受援方包括非盟、東盟等機構，也認可這一概念。更重要的是，“脆弱國家”概念的內涵更寬，可以涵蓋作為國家機制衰敗的極端表現的“失敗國家”概念。在這種背景下，一些研究機構和智庫放棄原先的“失敗國家”話語，轉而使用“脆弱國家”。(53)比如美國《外交政策》雜志與和平基金會從 2005 年起發布“失敗國家指數”(the Failed States Index)，2014 年開始改名為“脆弱國家指數”(the Fragile States Index)。

不過，援助方所建立的話語框架、采取的援助戰略，仍與受援方的期望相差甚遠。正是基于“脆弱國家由發達國家而非發展中國家界定和歸類”這一局限，(54)“g7+ Statement”, 10 April 2010, http://g7plus.org/.2010年，一些受沖突影響或轉型國家，從經合組織推動設立的“和平建設與國家建設國際對話”論壇中獨立出來，組成了g7+集團。目前有20個成員國：阿富汗、布隆迪、中非共和國、乍得、科摩羅、科特迪瓦、剛果民主共和國、幾內亞、幾內亞比紹、海地、利比里亞、巴布亞新幾內亞、圣多美普林西比、塞拉利昂、索馬里、所羅門群島、南蘇丹、東帝汶、多哥和也門。總部設在東帝汶首都帝力。盡管g7+集團還在使用“脆弱國家”，但在概念的界定、脆弱根源、政策應對等方面，努力形成自己的理論框架。具體而言，主要做出兩方面的努力：第一，試圖從自己的觀點、價值觀和利益出發重新框定“脆弱”，改變受援方的矮化、歪曲形象和不平等地位，與援助方的概念框架形成規范競爭；第二，凝聚共識，形成集體行動，在政策倡議、議程設定、政策制定和實施等方面影響援助方。g7+成立后，在2030可持續發展議程設置特別是將安全納入發展目標、推動脆弱國家之間的合作等方面已經發揮了重要作用。

四、“失敗國家”和“脆弱國家”概念的問題與挑戰

兩個概念抓住了發展中世界一些國家的病癥，但不論“失敗國家”還是“脆弱國家”，兩者都存在諸多問題。作為一種政策標簽，它們加大了西方干預的可能性，是“新殖民主義”或“后現代帝國主義”的發展；兩者體現了西方國家對自我道路的偏執和中心主義，是目的性的、非歷史性的，反映了西方對有效國家構成要素的偏見；(55)由此產生了狹隘的、單一的政策處方，對受援國的作用有限甚至適得其反。(56)Charles T.Call, “The Fallacy of the Failed State”, Third World Quarterly, 2008, 29(8): 1491-1507.

如何衡量國家的“脆弱”乃至“失敗”，也紛紜復雜，難以達成共識。(57)Derick W.Brinkerhoff, Governance in Post-Conflict Societies: Rebuilding Fragile States, Routledge, 2007; Diana Cammack, Dinah McLeod, Donors and the “Fragile States” Agenda: A Survey of Current Thinking and Practice, Overseas Development Institute, 2006.大多數學者試圖將一般假設和特定標準相結合，關注國家脆弱性的某些維度。(58)Mina Baliamoune-Lutz, Mark McGillivray, “State Fragility: Concept and Measurement”, UNU-WIDER Research Paper, 2008, 44: 1-11.有的將沖突、暴力的漫延、難民和流離失所人數的增加等數字作為衡量指標。(59)Wim Naudé, Amelia Santos-Paulino and Mark McGillivray, Fragile States: Causes, Costs, and Responses, Oxford University Press, 2011.有的強調國家能力，關注公共品的有效供給能力，如羅特伯格將其定義為“在現代世界中不再有能力或愿意履行民族國家基本職能的政體”。(60)Robert Rotberg, “The Failure and Collapse of Nation-states: Breakdown, Prevention, and Collapse”, in Robert Rotberg(ed.), When States Fail: Causes and Consequences, Princeton University Press, 2004, p.6.有的強調國家的整合與制度化水平，尤其是國家對暴力的壟斷水平。有的強調國家與社會之間的動態關系，側重國家的社會基礎與政權合法性。(61)Seth D.Kaplan, Fixing Fragile States: A New Paradigm for Development, Abcclio, 2008; Simon Chesterman, Michael Ignatieff and Ramesh Thakur, Making States Work: State Failure and the Crisis of Governance, United Nations University Press, 2005; [美]喬爾·S·米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關系及國家能力》，張長東等譯，江蘇人民出版社，2009年。

目前對這類國家的研究中，有兩種趨勢導致概念變得復雜模糊：一是降低國家的主體作用，強調國家只是多層面主體的一部分，如經合組織將脆弱性描述為國家、系統和/或社區在管理、吸收或減輕風險方面的能力不足。(62)OECD, States of Fragility 2016: Understanding Violence, OECD Publishing, 2016.另一趨勢是考察的范圍越來越龐雜，盡管此舉有助于綜合平衡地做出評估，但也造成概念的負載過多。比如和平基金會與經合組織的兩份報告采用的分指標都超過 150 個。在政治、安全維度之外，社會、經濟、環境等維度的納入，導致“脆弱國家”與“欠發達”等其他概念的區別日益模糊。經合組織表示，“當國家機構缺乏政治意愿和/或能力來提供減貧、發展和保障其人民的安全和人權所需的基本職能時，國家是脆弱的。”這一定義幾乎適用于多數貧窮國家。(63)Olivier Nay, “Fragile and Failed States: Critical Perspectives on Conceptual Hybrids”, International Political Science Review, 2013, 34(3): 331-332.

實際上，國家能力的強弱并非涇渭分明，只是程度上的差異——從名義上不復存在、不能向任何人提供保護或福利的國家，到能夠向大多數公民提供大多數公共品的國家。當“國家不再發揮最基本功能”，國家就崩潰或失效了。(64)William Zartman, Collapsed States: The Disintegration and Restoration of Legitimate Authority, Lynne Rienner, 1995.與此同時，國家能力不均衡地分布在不同的功能領域。美國的外交能力較強，國內政策的影響力卻相對較弱。(65)Linda Weiss, The Myth of the Powerless State: Governing the Economy in a Global Era, Polity Press, 1998, p.4.埃塞俄比亞在發展經濟方面表現突出，但面對族群沖突則有些束手無策。有些國家可能合法地壟斷暴力工具，有效控制邊界和領土、確保一定程度的公共秩序，但影響范圍只及首都；有些國家在安全、政治、經濟、社會各功能領域運轉良好，卻無法獲得外部承認。(66)Olivier Nay, “Fragile and Failed States: Critical Perspectives on Conceptual Hybrids”, International Political Science Review, 2013, 34(3): 326-341; Edward Newman, “Failed States and International Order: Constructing a Post-Westphalian World”, Contemporary Security Policy, December 2009, 30(3): 422.有些國家則可能在幾乎所有的領域陷入危機，如索馬里。由于現代國家早已超越“守夜人”的角色，在日益廣泛的領域發揮作用，因此對國家能力強弱的衡量需要區分不同的功能領域，確定核心功能。在福山看來，國家的最低職能包括國防、法律與秩序、維護財產權、宏觀調控、公共衛生以及濟貧賑災等。(67)[美]弗朗西斯·福山：《國家建構：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，中國社會科學出版社，2007年，第8-15頁。即便這些職能領域，也可依重要性做出排序。此外，不同領域重要性的排序也會出現變化，比如在18世紀，經濟領域的職能并不被看重，當下卻成為衡量政權績效的重要依據。因此，對這類國家的研究還有不少拓展的空間，尤其需要結合具體領域和具體情境，做更為深入和專業化的考察。

與此同時，對這類國家的研究必須打破傳統國家的思維局限，打破兩個概念背后所蘊含的西方中心主義迷戀。馬克斯·韋伯對國家的經典定義被反復引用， “國家是一種在給定范圍的領土內(成功地)壟斷了武力合法使用權的人類共同體”。(68)Max Weber, The Theory of Social and Economic Organization, Free Press, 1964, p.156.根據這一定義，國家機構被視為秩序和安全的天然供給方，非國家實體則是不穩定、混亂和不安全的根源。不過，這一定義在撒哈拉以南非洲地區面臨巨大挑戰：多數國家不但無法壟斷暴力，安全職能也多由非正式安全機制承擔。民兵、酋長、獵人協會、巴卡西男孩(Bakassi boys)、義務警員、宗教警察等，這些非國家行為體在正式的安全機制之外，為特定社群或特定地區提供某種程度的安全與保護。經合組織的報告估計高達 80%的司法和安全服務由非國家行為體供給。(69)OECD, Enhancing the Delivery of Justice and Security: Governance, Peace and Security, OECD Publishing, 2007; OECD, The OECD DAC Handbook on Security System Reform: Supporting Security and Justice, OECD Publishing, 2007.國家和非國家行為體錯位并存或交織重疊，構成某種“混合秩序”。(70)Roger Mac Ginty, “Hybrid Peace: The Interaction between Top-down and Bottom-up Peace”, Security Dialogue, 2010, 41(4): 391-412.這種“混合秩序”的廣泛存在很顯然超越了傳統的國家概念框架。

20世紀80年代以來，不少研究關注國家相對于社會的自主性，視其為國家提升能力從而走出脆弱和衰退陰影的重要途徑。對此，米格代爾并不認同第三世界國家可以通過發展國家自主性，走上西式的強國道路，在他看來，許多第三世界國家與西方國家和社會主義國家的區別在于“社會控制的分布及其集中程度。一個集中在金字塔頂端，一個則分散在各種相當自主的社會組織中。”(71)[美]喬爾·S·米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關系及國家能力》，張長東等譯，江蘇人民出版社，2009 年，第35-36、289頁。國家難以超脫社會，反而被社會中的各類組織糾纏吞噬，后者“常常會創制出相互沖突或直接與國家法律相沖突的規范”，國家則淪為“一系列松散聯系的實踐碎片”，被迫與其他社會組織爭奪社會控制權。(72)[美]喬爾·S·米格代爾：《社會中的國家：國家與社會如何相互改變與相互構成》，李楊等譯，江蘇人民出版社，2013年，第23、51頁。其結果，形成了“弱國家”和強社會之間的結構性關系——“碎片化的社會控制削弱國家，而‘弱國家’的政治和行政反過來強化社會中的碎片化社會控制。”(73)[美]喬爾·S·米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關系及國家能力》，張長東等譯，江蘇人民出版社，2009 年，第35-36、289頁。這種“強社會、弱國家”的形態，嚴重限制了許多第三世界國家的國家能力及其發展。

實際上，它們不僅國家能力低下，社會整合程度也可能非常低，呈現出高度碎片化和矛盾沖突的結構。它們往往以種族、宗教、宗族或其他身份為基礎，分裂成各種各樣的群體。社會的發展水平與其有機整合程度密切相關。由于部族、地區、宗教等不同勢力相互撕咬，社會遠未發展成“想象的共同體”，國家則成了各方競取的獵物。因此，這類國家可能呈現出“弱國家、弱社會”的雙重不發達、雙重脆弱狀態。

過去二十年來，不論是對國家的概念框定，還是在安全和發展援助領域，都是“高度標準化”的，并且植根于“西方模式的優越性”。(74)Roger Mac Guinty, “Indigenous Peace-Making Versus the Liberal Peace”,Cooperation and Conflict, June 2008, 43(2)：144, 151.隨著亞非拉國家研究的深入推進，比較政治研究需要真正地關注“當地”，發掘、“喚醒”和“重構”更多的本土知識。(75)有關探討參見李因才：《超越自由主義：建設和平的多元論爭》，《國際政治研究》2019年第1期。在一種更為開放、多元化的知識基礎上進行理性探討，這樣才能形成更有意義的國家概念框架，針對發展中世界的國家功能不足問題也才能提出更有價值的診治方案。