論人大制度的優勢及其治理效能的轉化與提升*

黃小鈁

人民代表大會制度是中國國家制度和國家治理體系中的根本政治制度，具有顯著的制度優勢，是中國共產黨在領導人民進行革命過程中就怎樣組織國家政權以及如何治理國家進行理論思考和實踐探索的一項重要制度成果，是新中國整個國家制度的基石。依托于人民代表大會制度，中國共產黨有效合法地組織了整個國家政權，為黨科學執政、民主執政、依法執政提供了制度保障。同時，人民則依法有序地參與管理國家和社會事務，實現當家作主的權利。2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，強調新時代健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治，首要任務是“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”，明確了堅持和鞏固人大制度體系的基本內容，提出了進一步完善和發展人大制度體系的總體要求和重點任務。作為我國的根本政治制度，人大制度具有獨特的制度優勢，但從現實來看，其具有的一系列顯著優勢仍然沒有充分有效地轉化為治理效能，影響了人大制度職能作用的發揮。為此，需要在新的歷史條件下進一步堅持、完善黨的領導體制和機制，不斷優化人大制度自身的具體制度及其運行機制，充分理順人大制度同國家治理體系中其他政治制度的內在邏輯關系，推動人大制度的制度優勢更有效地轉化為治理效能。

一、人大制度在國家治理體系中的角色定位

中國國家治理體系是黨領導下管理國家的制度體系，它是由政治、經濟、文化、社會、生態文明以及黨的建設等諸多領域的制度體系所構成的，其中，人大制度作為我國的根本政治制度，起著其他政治制度不可替代的關鍵作用。推進中國國家制度和國家治理體系建設，“人大的作用相當重要，是其他國家機關無法代替的。特別是我們在共產黨執政的情況下，更應該充分發揮民主與法制的作用來治理國家，不充分發揮人民代表大會制度的作用，就無法保障改革開放的健康發展，也很難實現國家的建設目標。”(1)《田紀云文集》(民主法制卷)，中國民主法制出版社，2016年，第44-45頁。在實踐中，人大制度的地位和作用主要是通過各級人大及其常委會行使法定職權得到實現，它履行著作為國家權力機關、工作機關和代表機關的職責，是國家治理的重要主體。準確把握和分析人大制度在整個國家治理中的角色定位，是全面認識和理解人大制度與國家治理之間內在邏輯關系的前提。概括而言，人大制度在國家治理中的角色定位主要體現在兩個層面：

1.支撐。所謂“支撐”，指的是使某種東西不倒塌而得以存續。我國國家制度和國家治理體系之所以能夠屹立不倒，關鍵在于獲得了一系列制度體系的支撐，包括黨的領導制度、人大制度、政府制度、軍事制度等等。在這些制度體系中，人大制度體系扮演著重要的角色，為中國國家制度和國家治理體系的建立與運行提供了支撐。

一方面，為中國共產黨有效領導國家治理提供支撐。1949年，中國共產黨領導人民通過武裝斗爭建立了全國性政權，開啟了國家治理的新實踐。對于剛剛執掌全國政權的中國共產黨而言，首先面臨的問題便是“國家政權應該怎樣組織？國家應該怎樣治理？這是一個關系國家前途、人民命運的根本性問題”。(2)習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，人民出版社，2014年，第3-4頁。簡而言之，就是怎樣使武裝斗爭建立起來的革命性政權具有合法性和正當性。對此，1940年毛澤東就提出：“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府?！?3)《毛澤東選集》，第2卷，人民出版社，1991年，第677頁。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，制定了《中國人民政治協商會議共同綱領》，建立了民主聯合政府。但是，新的國家政權是建立在民主協商而不是民主選舉基礎之上的，沒有體現現代人民主權原則。因此，當劉少奇在1952年率代表團出席蘇共十九大就中共中央關于召開全國人民代表大會和制定憲法等重大事項向斯大林征求意見時，斯大林回復說：“因政協不是人民經選舉產生的，人家就可以說你們的政權是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同綱領也不是人民選舉的代表大會通過的，而是由一黨提出，其他黨派同意的東西，人家也可以說你們國家沒有法律?！?4)《建國以來劉少奇文稿》，第4冊，中央文獻出版社，2005年，第536頁。為此，中共中央決定盡快召開全國人民代表大會和制定憲法，并將這一建議提交給了政協全國委員會進行討論，最后定于1953年舉行全國人民代表大會并制定憲法。1954年，一屆全國人大一次會議順利舉行，不僅制定了新中國第一部憲法，而且將中國共產黨推薦的人選依法選舉為國家政權機關的領導人員。這就表明：中國共產黨的領導和執政地位獲得了人民的同意和授權而具有了合法性。所以，我國實行并建立人大制度的政治使命和任務就是旨在“鞏固中國共產黨的執政地位，強化執政黨領導國家建設的能力，特別是通過人大制度解決新政權的合法性問題?！?5)劉建軍、何俊志、楊建黨：《新中國根本政治制度研究》，上海人民出版社，2009年，第3頁。

另一方面，為中國國家制度和國家治理體系的正常運轉提供支撐。人大制度是中國國家制度和國家治理體系中的重要組成部分，它在新中國成立之初就被明確為我國的根本政治制度。董必武曾對“根本政治制度”作了專門的釋義，即“我們國家有很多制度……但這些制度都只能表示我們政治生活的一面，只有人民代表會議或人民代表大會制度才能代表我們政治生活的全面，才能表示我們政治力量的源泉”；同時，“人民代表會議或人民代表大會一經宣告成立，它就可以相應地制訂各種制度和法律，而其他任何制度都則必須經過人民代表會議或人民代表大會批準，或由它所授權的機關批準，才能生效?！?6)《董必武政治法律文集》，法律出版社，1986年，第181頁。也就是說，作為中國國家制度的其他制度，比如行政制度、監察制度、審判制度、檢察制度等，它們都是人大制度所生成和創制的，是根據人大制度的原理組織起來的。沒有各級人民代表大會的授權，中國國家制度中的其他制度就缺乏正當性，其他國家機關所行使的權力就缺乏合法性。離開了人民代表大會，整個國家制度和國家治理體系將無法正常運轉。因此，人大制度為國家治理提供了一整套制度體系，從某種意義上講可以說是中國政治制度中的“母制度”。

2.聯結?，F代國家治理的基本特征是強調治理主體的多樣化。不同于西方國家的治理體系及主體結構，中國國家治理體系是黨領導下管理國家的制度體系，呈現出多主體但地位不同的格局，具體表現為“一個中心多方合作的新型治理結構”。(7)劉少華、劉凌云：《中國式國家治理的基本特征》，《新視野》2019年第4期。其中，中國共產黨在整個國家治理體系中居于中心地位，起著領導核心作用，而其他國家治理主體，包括國家機關、社會組織、人民群眾等在黨的領導下有序參與國家治理，形成國家治理的合力。在我國，將中國共產黨與其他國家治理主體聯結起來的制度性渠道有很多，其中，人大制度是“連接黨委、政府和公民、社會最基礎、最具制度化的橋梁和紐帶”，(8)王續添：《代表制、派出制與地方治理——以地方人大派出工作機構為中心的考察》，《教學與研究》2015年第6期。是其他制度無法替代的。

一方面，為中國共產黨有效聯系其他國家政權機關提供制度載體和渠道?，F代政治是政黨政治，政黨主導著整個國家的政治運作過程。“中國是一個政黨主導的國家。這種國家特性將長期存在。”(9)林尚立：《中國共產黨與國家建設》，天津人民出版社，2017年，第27頁。不同于西方國家的政黨是基于議會選舉而產生的選舉型政黨，中國共產黨是基于動員群眾、凝聚社會力量而產生的革命黨，并在奪取全國政權后成為執政黨，她在領導中國革命和建設國家的過程又成為整個國家和社會的領導核心。因此，中國共產黨集領導黨和執政黨于一身，而“中國共產黨的領導和執政，就是支持、保證和發展人民當家作主……使國家各項工作充分體現人民共同意志、充分保障人民民主權利、充分維護人民根本利益，其主要實現途徑和制度載體就是人民代表大會制度”。(10)王漢斌主編：《人民代表大會制度文獻集成》，第11卷，中國民主法制出版社，2016年，第8503頁。作為領導黨，中國共產黨是我國最高的政治領導力量，通過國家政權機關實現對國家和社會的領導，集中表現為中國共產黨提出立法建議、人事建議等，再由人大通過法律或作出決定，使黨的主張和意圖得以轉化為普遍的國家意志，實現了法治化、制度化的領導。作為執政黨，中國共產黨執掌著整個國家政權，包括縱向層面的中央和地方的權力，以及橫向層面的立法、行政、司法、軍事等領域的權力。作為我國的政權組織形式，人民代表大會制度為中國共產黨有效執政——意味著獲得了人民授權而具有正當性——提供了載體，以及依法執政——意味著依照憲法和法律從事管理活動——提供了依托。因此，人民代表大會制度是執政黨聯系國家政權最主要的制度渠道。

另一方面，為國家(政府)緊密聯系社會(人民)提供制度平臺和橋梁。現代國家制度是人民的創造物，人民是國家制度的主體力量，代表和反映人民的意志是現代國家制度設計與安排的邏輯起點。為保證現代國家始終掌握在人民自己手中，維護人民在國家制度中的主體地位，“人民的統治”——即人民自己掌握和行使國家權力是現代國家的應有之義。但是，受到國家規模和勞動分工因素的影響，人民并不能親自行使權力，而是將手中的權力通過一定的程序授予少數人組成代議機關，代替人民行使各種權力。“人民只有通過他們選出的、能夠代表他們的代表所組成的國家權力機關，進行集體討論，決定國家大事，才能真正實現人民管理國家的權力。”(11)《張友漁文選》，下卷，法律出版社，1997年，第397頁。在我國，各級人大就是這個國家權力機關。經由人民選舉產生的各級人大，執掌但不執行國家權力，而是將行政權、監察權、審判權、檢察權等權力委托給其他國家機關行使。在這個過程中，人民與各級人大首先形成了第一重委托代理關系，而后，各級人大與本級其他國家機關形成了另一重委托代理關系?？梢姡骷壢舜髮嶋H上承擔起了雙重角色：既是委托人又是受托人。其中，作為委托人，各級人大不僅承擔著將人民意志集中起來的使命，然后以通過法律和作出決定的方式上升為普遍意志，而且肩負著代表人民監督其他國家機關的重任，保證國家權力為民所用，體現權力的“人民性”。而作為受托人，則要收集和反映人民的意見和要求，執行人民的意志，維護人民的權益，落實人民當家作主的權利。

二、人大制度在國家治理中的優勢及其體現

比較而言，任何一種制度都有一定的優勢，缺乏優勢的制度很難持久。同時，制度優勢都是相對的和處于變動之中的，而不是絕對的和一成不變的，即它“只能是比較優勢而不是絕對優勢，是在與其他制度相比較時凸顯出的優秀勢能?！?12)虞崇勝：《提升中國特色社會主義制度秉賦：超越制度優勢的國家治理現代化目標》，《探索》2020年第2期。相較于中國國家制度的其他政治制度，人大制度的設計與安排呈現出鮮明的優勢及特征，這就為其治理效能的有效發揮提供了充足的資源和依據。

首先，在國家治理過程方面，既具有民主性又具有集中性。民主是現代國家治理的應有之義，同時也是區分國家治理是現代還是傳統的主要標志之一。國家治理的民主性集中體現為兩個方面：一是國家治理的價值理念堅持以人民為中心，貫徹主權在民原則，彰顯人民民主的原則和精神，并以實現人民的意志和要求為治理目標。二是國家治理的全過程要堅持人民主體地位，緊緊依靠人民開展治理活動，讓人民擁有依法有序地參與國家治理活動的渠道，保證人民當家作主權利的實現。實現國家治理的民主性，需要動員人民群眾投身于國家治理活動，完善人民參與國家治理的制度和程序，擴大人民參與國家治理的途徑，確保國家治理具有充分的民意基礎。但是，由于人民的意見和要求都是分散的、自發的，缺乏一定的系統性和長遠性，這就需要依托一個中介將它們集中起來，進行整理和分析，從中提煉出普遍性的國家意志。在我國，各級人大及其代表就起著這個中介的作用。同時，我國作為一個后發展中國家，推進國家治理現代化面臨多重的挑戰，不能像早發達國家那樣逐次解決國家建設中產生的問題。因此，當人民的意愿得到正確的集中之后，整個國家應有效地聚集和動員各方面的資源，使人民意志得到迅速的貫徹執行。這就是國家治理的集中性?？梢姡七M國家治理活動，民主性和集中性相輔相成，缺一不可。只有國家治理的民主性而沒有集中性，這樣的治理將是懸浮式的治理；只有國家治理的集中性而沒有民主性，這樣的治理則是專斷式的治理。我們既不能一味地強調國家治理的民主性而忽視國家治理的集中性，同時，也不能只強調國家治理的集中性而不注重國家治理的民主性。只有將兩者有機統一到國家治理之中，才能實現國家治理的可持續性。

在中國國家制度中，人大制度的組織原則——即民主集中制將國家治理的民主性與集中性融為一體，即“民主集中制，首先是民主?！趶V泛的、高度的民主基礎上進行，各種意見自然就會趨于一致，真正集中。”(13)彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設》，中央文獻出版社，1989年，第376頁。一方面，在國家治理的民主性，人大作為國家權力機關，它本身就是一個民主的政治制度，體現了民主的理念，即“人大是體現民主的地方，是讓大家講話的地方”。(14)《吳邦國論人大工作》(下)，人民出版社，2017年，第341頁。同時，它還是人民當家作主最主要的制度載體和組織形式，沒有人大制度，人民則不能有效行使當家作主權利。從人大制度的設計理念來看，它從三個層面體現并保證了國家治理的民主性。首先，各級人大代表都是經由人民選舉產生，體現了主權在民的民主價值。其次，各級人大在審議、決定問題時，堅持集體討論、集體決定原則，體現了少數服從多數的民主原則。最后，各級人大選舉產生其他國家機關，對人大負責，受人大監督，體現了“授權——問責”的民主原理。另一方面，在國家治理的集中性方面，各級人大代表作為人民與國家之間的中介，承擔起對人民的意見進行過濾的職責，通過發揚民主，進行廣泛討論，達到了正確的集中。即便存在極少數的不同意見，最后依照少數服從多數的原則進行表決，避免議而不決的問題。而且，由于我國實行一院制的組織體系，全國人大是最高國家權力機關，享有廣泛的權力，包括立法權、監督權、人事任免權和重大事項決定權。在國家權力機關表決通過和作出決議之后，其他國家機關可以立即執行，并廣泛動員各方面的力量和資源，避免了決而不行的治理亂象，提升國家治理的有效性。正如有人所說：“在我們這樣一個地域遼闊、人口眾多、由56個民族組成的社會主義大國，只有實行一院制的人民代表大會制度，才能把億萬人民群眾的利益和意志集中起來，實現人民當家作主，保證國家的統一和團結，充分調動人民群眾的積極性和創造性，動員和組織全國各族人民進行社會主義現代化建設?！?15)全國人大常委會辦公廳研究室編：《人民代表大會制度論叢》，第一輯，中國民主法制出版社，1992年，第5頁。

其次，在國家治理結構方面，既具有監督性也具有合作性。現代國家治理是以分工原則為基礎的，有分工，就有監督，同樣也需要合作。由于國家治理本質上是運用國家權力治理國家和社會公共事務、實現公共利益的過程，因此，監督是國家治理的重要環節。國家治理的監督性，既表現為監督國家治理主體是否嚴格履行其在國家治理中的職責，即它本來應當承擔某種責任但卻沒有盡職盡責，也表現為監督國家治理主體是否遵循了法律規定和程序開展治理活動，即它本來應嚴格按照某種程序履行職責但在實踐中卻沒有。沒有監督的國家治理，國家治理體系就容易運轉失靈，進而產生治理病變，這就相當于沒有監督的國家權力一樣，易于在運行過程中異化而產生腐敗。但是，僅有分工基礎上的監督是遠遠不夠的，它只能防止治理主體在治理過程中的“缺位”和“越位”。要促進國家治理主體之間形成合力，還需要相互之間的合作與支持，這是未來國家治理的發展趨勢，即“明天的治理，其關鍵問題……是各級合作的原則”。(16)[法]皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌瀚譯，生活·讀書·新知三聯書店，2005年，第65頁。這也就是國家治理的合作性，即國家治理主體要樹立合作的理念和精神，建立穩定和持續的合作關系，以此實現國家治理的目標和任務。合作是國家治理的內在要求，一方面，現在的國家治理已經不再是政府唱“獨角戲”，而是強調多個主體共同參與其中。這就要求各主體之間進行持續的合作與互動，包括 “政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作”等。(17)俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社，2000年，第6頁。另一方面，現在的國家治理面臨的形勢復雜多變，單一的治理主體無法獨自應付，它需要和其他治理主體進行合作，共同應對。中國國家治理體系之所以呈現出巨大的治理功效，就在于國家治理主體之間的合作，這為 “中國之治”提供了保障。而西方國家的治理亂象，主要源于過分強調監督和忽視合作的治理結構，造成各治理主體之間相互掣肘，影響國家治理的績效。

審視人大制度的制度設計與安排，它實現了國家治理的監督性和合作性有效配合，保證了國家治理活動有序高效的開展。一方面，人大制度實現了國家治理的橫向監督和縱向監督性的統一。習近平指出：“人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督?！?18)習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，人民出版社，2014年，第11頁。其中，在橫向監督方面，主要表現為各級人大對本級人大常委會和本級其他國家機關的監督。具體而言，一是對本級“一府一委兩院”是否嚴格依法行使職權和正確執行國家的法律法規進行監督；二是對人大及其常委會選舉或任命的本級國家機關工作人員進行監督。不同于國家治理中的其他監督形式，人大監督是一種單向度而不是雙向式的監督，即各級人大有權監督本級“一府一委兩院”，但后者不能對前者進行監督。在縱向監督方面，主要表現為全國人大常委會對地方人大常委會的監督，即上級人大常委會對下級人大常委會制定的法規和規范性文件進行備案審查，監督其通過的決議是否符合法律規定。另一方面，人大制度也蘊含了國家治理的橫向合作與縱向合作。其中，在橫向合作方面，主要是各級人大與其他國家機關之間的合作。在我國，各級人大與本級其他國家機關不是對立沖突的關系，它們是在黨的領導下履行不同的職責，相互之間分工合作，各司其職，具有共同的目標和任務。因此，人大監督既不是“唱對臺戲”和相互掣肘，也不是不問是非的“橡皮圖章”，它是將支持寓于監督之中，通過監督推動其他國家機關改進工作。而在實行三權分立與制衡的西方資本主義國家，議會是各黨派爭權奪利的場所，因此，它對行政機關的監督是為了監督而監督，旨在實現黨派的特殊利益。我國各級人大在履行監督權的過程中，同其他國家機關建立了密切的合作關系，保證了國家治理體系的協調高效運轉。在縱向合作方面，主要是中央與地方之間的合作。我國是統一的多民族的單一制國家，依托于人大制度這個國家政權組織形式，各級地方政權在中央政權的統一領導下行使職權，兩者之間合理地劃分權限，實現了兩者之間的合作與溝通，有效發揮了中央和地方的兩個積極性。

最后，在國家治理程序方面，既具有合法性也具有合理性。合法性是國家治理的基本要素。國家治理的合法性，是指國家治理主體實施的治理活動和行為要符合法律制度和程序。具體而言，中國共產黨應通過國家政權機關依法執政和治理國家；各級國家機關作為重要的國家治理主體，必須經由民主程序產生，獲得人民的同意和授權，依法履行職責；社會組織、人民群眾則要依法有序參與國家治理活動，依法表達自己的利益訴求，等等。但是，“治理僅僅是‘合法的’還不夠，治理還必須是‘合理的’?！?19)[法]皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌瀚譯，生活·讀書·新知三聯書店，2005年，第65頁。這關系到國家治理能否有序、穩定和高效的運行。所謂國家治理的合理性，就是國家治理要合乎情理或者道理，符合客觀規律和要求。這是國家治理需要解決的一個重要問題，因為“在任何合法并依法執政的國家，國家治理中碰到的很多問題是解決方式的合理性問題，而不是政治合法性問題?！?20)蘇長和：《正確認識和使用合法性概念》，《光明日報》2017年1月23日。首先，合理的治理應挑選值得人民信任且負責任的治理者，它要依法行使權力，保證權力為民所用。其次，合理的治理應體現公平性，就是要平等地對待政治共同體中的每一位成員的意見和建議?！皩€人和對國家一樣，治理的正當性取決于公平的感覺。每個人或每個國家，無論是強大的或弱小的，是否都受到尊重，可以發表意見？是否得到同等待遇，享有同等權利？是否受到同樣的制約、同樣的要求和同樣的懲罰？”(21)[法]皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主：試論治理的革命》，高凌瀚譯，生活·讀書·新知三聯書店，2005年，第93頁。再次，合理的治理應體現差異性，在堅持普遍性和維護一致性的同時，要尊重多樣性和照顧特殊性，避免治理過程中的“一刀切”。最后，合理的治理應體現公開性，就是按照社會普遍認可的價值理念和原則進行治理，確保整個國家治理過程處于公民的監督之中。

人大制度的制度設計，兼具國家治理的合法性和合理性，極大地提升了國家治理的有效性。一方面，人大作為國家治理的重要主體，最大特點是“工作程序性極強，無論是制定法律，還是實施監督，都要求熟悉憲法和法律，嚴格按照法律程序辦事?！?22)《立法與監督——李鵬人大日記》(上)，中國民主法制出版社，2006年，第12頁。因此，它在夯實和鞏固國家治理的合法性方面發揮著獨特作用。具體而言，人民作為一切權力的所有者，通過選舉將手中的權力委托給各級人大；各級人大再將行政權、監察權、審判權、檢察權等授予由它選舉產生的行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關等其他國家機關行使，對它們進行監督。既然其他國家機關都是由人大所創建的，它們的權力在本質上來源并屬于人民，同樣具有合法性。同時，各級人大通過制定法律或作出決定決議，以及采取聽取和審議各項報告、開展執法檢查等監督方式，為國家治理活動的開展提供法律依據和保障。另一方面，各級人大依法行使人事任免權，將黨組織推薦的人選經由法定程序成為國家機關領導人員，為國家治理體系輸送了合格的治理者。根據地方組織法的規定，地方人大選舉產生地方國家機關領導人員時，實行差額選舉制，這有助于保證那些受到信任又合格的治理者能夠脫穎而出。在代表制度方面，規定人大代表的構成“應當有適當數量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表；應當有適當數量的婦女代表，并逐步提高婦女代表的比例”“人口特少的鄉、民族鄉、鎮，至少應有代表一人”“人口特少的民族，至少應有代表一人”；(23)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，中國法制出版社，2015年，第6、8頁。在立法體制方面，設區的市的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，“可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”；(24)《中華人民共和國立法法》，法律出版社，2015年，第36頁。在組織制度方面，實行列席、旁聽制度。依托于一系列的具體制度設計，人大制度保證國家治理的公平性、差異性和公開性。

三、推動人大制度的制度優勢更好轉化為治理效能的若干思考

自人民代表大會制度建立以來，經過幾十年的發展和完善，這一根本政治制度作為一個整體已經日趨成熟和定型，具有的一系列制度優勢在國家治理活動中也得到了一定的體現，有效地維護和保障了人民當家作主的地位，充分體現了其作為國家權力機關的職能作用。但從總體上看，人大制度的治理效能距離人們的期望仍有不小的差距，這不僅同人大制度在中國國家制度和國家治理體系中的政治地位不相匹配，而且也和國家治理現代化的新要求還不完全適應。究其原因，一是執政黨對人大工作實施領導的體制機制不夠暢通，弱化了人大制度具有的民主性優勢；二是人大制度自身的具體制度及其運行機制不夠完善，影響了人大制度含有的合理性優勢；三是人大制度與國家制度中的其他制度的關系機制不夠順暢，削弱了人大制度蘊含的監督性優勢?？偠灾?，就是制約了人大制度充分發揮其在國家治理活動中的制度優勢。因此，推動人大制度的制度優勢更好轉化為治理效能，應著重從三個層面入手：

首先，在新的歷史條件下進一步健全和完善執政黨的領導體制和機制。中國共產黨是我國各項事業的領導核心，處在總攬全局、協調各方的地位。黨的領導體制和機制是一個有機整體，涉及領導的價值目標、職權范圍、結構功能以及行為方式等，主要體現在黨的領導制度體系之中，后者是中國國家制度和國家治理體系的核心，即“具有統領地位的是黨的領導制度。黨的領導制度是我國的根本領導制度”。(25)習近平：《中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征》，《求是》2020年第14期。而人民代表大會制度作為國家政權組織形式，是執政黨對國家政權實施有效領導的制度載體和依托?！皼]有黨的領導，人民代表大會制度就不復存在；沒有黨的領導，人民代表大會制度的優勢就無從談起。”(26)《人民代表大會制度重要文獻選編》(四)，中央文獻出版社，2015年，第1421頁。因此，堅持黨的領導是人大制度優勢能夠充分發揮的根本保障。

一方面，各級人大作為國家權力機關，應自覺將黨的領導貫穿于人大工作的全過程，確保人大工作在黨的統一領導下有序開展，要主動將人大準備討論的重大事項和議題，經由人大中的黨組織向同級黨委報告，積極爭取同級黨委的支持，這是做好人大工作的基本前提。李鵬曾指出：“人大雖是最高國家權力機關，但要在中國共產黨的領導下工作，這是我們中國政治的特點。離開了這個原則，就處理不好黨和人大的關系，位置擺不正，各方面的工作就都做不好了?！?27)《立法與監督——李鵬人大日記》(下)，中國民主法制出版社，2006年，第562頁。另一方面，中國共產黨要善于通過人大中的黨組織來實施領導。黨的制度體系和人大制度體系互不相屬，兩者不存在行政隸屬關系，且在工作制度、工作習慣、工作作風等方面存在一定的區別。但是，人大常委會的領導核心——即人大常委會黨組，和同級黨委是存在組織上的隸屬關系，它作為同級黨委的派出機構，有義務也有責任將人大常委會工作中的重大問題及時向同級黨委請示報告。同時，執政黨的具體主張和意圖，應主要通過人大中的黨員來實現和落實，包括人大常委會組成人員以及各級人大代表中的黨員，即“在關系到黨和國家全局利益的特別重大的問題上，黨組織有責任要求人大代表中的黨員，維護黨的決議，貫徹黨的主張。黨員也有義務這樣做。”(28)中共中央黨史研究室編：《彭沖紀念文集》，中共黨史出版社，2015年，第461頁。換而言之，作為執政黨領導人大工作的重要資源，他們在各級人大會議和人大常委會會議中的投票和表決應自覺與同級黨委的決定保持一致，確保黨的意志經由人大的法定程序轉化為國家的普遍意志，這樣才能充分發揮人大制度作為治理效能轉化器的功能。

其次，進一步優化人大制度自身的具體制度及其運行機制。人大制度是由一系列具體制度及運行機制所構成的，它們既是人大制度優勢的集中體現，也是其制度優勢轉化為治理效能的重要依托?！拔覈膰抑贫仁莾炘降模撬膬炘叫圆粫园l地實現，而是要通過制定具體的制度、具體的辦法和艱苦的工作……逐步實現和發揮出來”。(29)王漢斌：《社會主義民主法制文集》(下)，中國民主法制出版社，2012年，第378頁。所以，健全人大的各項具體制度及其運行機制，是人大制度的功效充分發揮的內在要求。

從人大實際工作來看，應重點聚焦于以下三個方面的制度：一是人大組織制度。要適時修改和完善國家機構組織法，明確人大主席團、代表團等人大組織機構的法律性質、地位及其職權范圍，規范主席團、代表團的履職程序，理順主席團、代表團與代表大會之間的關系；擴大各級人大常委會組成人員的規模，優化人大常委會以及人大專委會的組成人員結構，逐步推進人大常委會組成人員專職化；明確關于為各級人大常委會處理重要日常工作的常設組織的性質和職權，規范人大常委會常設組織的職權行使行為，防止它們代行本級人大常委會的法定職權。二是人大選舉制度和代表制度。既要完善選舉程序，科學合理地劃分選區，豐富人大代表候選人介紹的內容和方式，逐步擴大差額選舉的范圍，保障選民選舉權利，增強選舉的代表性、透明性和競爭性。同時，結合選舉制度的改革和完善，進一步優化人大代表結構，增加基層一線人大代表的數量；健全人大代表聯絡機制，密切人大代表與群眾之間的關系，使人大代表能夠匯集和反映人民群眾的意愿和要求。三是人大議事制度。既要擴大人大議事民主，為各級人大代表以及人大常委會組成人員的審議發言創造民主的氛圍，保障他們的審議權、詢問權、質詢權等民主權利。“不論贊成的還是反對的，包括很難聽的話，都要聽。即使是一個人的意見，也要注意。能吸收的就吸收到決議中，不能吸收的就用別的辦法解決。即使你的意見正確，對不同的意見，也要多同人家商量，人家了解了你的意見是正確的，就會贊成?！?30)王漢斌主編：《人民代表大會制度文獻集成》，第11卷，中國民主法制出版社，2016年，第8201頁。也要充分保障人大表決過程中的民主性，嚴格依照法定程序和遵從少數服從多數原則作出決定，保證所有人的權力都是平等的——即一人一票、一票一權；完善人大表決方式，優化表決技術，擴大單向表決方式的適用范圍，以及無記名投票和電子表決，使人大代表或人大常委會組成人員能夠表達自己的真實意愿。

最后，進一步規范人大同其他國家機關的監督與合作機制。人大制度是整個國家制度體系中的一個子系統，同其他系統形成了緊密而復雜的關系，每個系統既各負其責，又相互配合。不同于其他制度，人大制度“是在通過處理與其他治理主體的關系中來發揮自己在整個國家治理體系中的功能和作用的。沒有其他治理主體的支持和配合，人民代表大會制度就難以有效地發揮自己的作用……就會削弱自己在整個國家治理體系中的地位和價值?！?31)楊雪冬：《體系績效、治理現代化與人民代表大會制度》，《教學與研究》2015年第6期。因此，理順人大制度體系同其他政治制度的內在邏輯關系，既有助于實現人大制度的治理效能，也有利于發揮其他政治制度的治理效能。

一方面，各級人大要敢于、勇于和善于運用監督權，督促其他國家機關依法履行作為國家治理主體的法定職責，借此保障整個國家治理體系的協調、高效運轉。各級人大享有立法權、監督權、重大事項決定權以及人事任免權等一系列法定職權。其中，監督權被認為是最能體現人大及其常委會的性質、地位和作用的一項法定職權。人大能否充分履行監督職能，不僅直接影響人大制度優勢和作用的發揮，更關系到整個國家治理體系的正常運轉。因此，為充分發揮人大監督作用，增強人大監督實效性，要適時啟動現行監督法的修改工作，解決監督主體缺位、監督方式滯后、監督程序缺失等問題，激活處于休眠狀態的監督方式如質詢、撤職等法定監督形式，不斷加強對由人大選舉和任免的干部的監督力度，完善憲法法律監督機制，加強備案審查制度和能力建設，對所有違憲違法的規范性文件要依法撤銷和糾正，切實維護憲法權威。另一方面，基于人大與其他國家機關不存在對立的關系，而是分工和職責的不同，目標也是一致的。因此，各級人大在行使監督職能時，要尊重其他國家治理主體依法履行職責，不能越俎代庖，代替和干涉其他國家機關行使職權。更重要的是，人大應及時主動同人大的監督對象——即作為被監督者的其他國家機關進行聯系和溝通，在行使監督權之前開展協商，使其他國家機關主動改進其自身的相關工作，確保人民授予的權力正確行使以及人民的合法權益得到維護。對此，李鵬曾指出：“全國人大有權撤銷國務院的行政法規(條例、決定)，但實際上撤銷會造成很大的影響，人大也從來沒有撤銷過。因此事先協商很重要。……人大常委會也可以主動提出要求，要國務院在制定法規以前與人大協商，以避免制定以后再撤銷。”(32)《立法與監督——李鵬人大日記》(下)，中國民主法制出版社，2006年，第560頁。正是得益于人大與其他國家機關的監督與合作關系，我國的國家機關得以協調高效運轉以及國家治理體系能夠有序運行。